城市化进程中城中村改造问题分析

杨灵+谭泽飞

摘 要 城中村作为城市化的副产物，严重地阻碍了我国城市化进程。基于此，从城中村的概念及形成原因入手，分析城中村出现的主要问题、总结城中村改造模式，并结合昆明市城中村改造提出了政策建议。

关键词 城中村改造；城市化；昆明市

中图分类号：TU984 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2016.30.042

1 城中村的基本概念

城中村是我国城市化进程中特有的现象，有着较为复杂的历史和现实原因。从空间概念来讲，城中村是指位于建成区内或城乡结合部的被城市建成区包围或半包围、没有或仅有少量农用地的村落；从社会学概念来讲，是指在城市建成区中的人员依然在身份、社会结构、生活方式上保留原有的农业村落特征的特点的地区。综合来说，城中村就是一个明显区别于传统城市和农村的特殊区域，范围内的居民部分甚至全部转为城市居民，没有或有很少农田的村民基本不再务农，却仍保有农村管理体制和社区。

2 城中村问题的形成原因

城中村既是城市化的产物，也是城市化继续发展的巨大阻碍。一般来说，城中村的形成原因可归为两点，即城乡隔离的二元结构体制和局部利益驱使。

城乡隔离二元管理体制即常说的城市和农村分属的不同管理模式。在计划经济时期，为推进重工业优先发展而实行的城乡隔离政策，尽管在一定程度上推动了经济发展，但也出现了一些难以得到根本性解决的遗留问题，这也导致了在后续城市化进程中出现城中村问题。土地所有制的差异使政府想要争用属于集体的城中村土地时要支付高昂的费用，妨碍了对城中村的统一规划和建设。此外，二元体制下农业户口与非农业户口的差异导致的人口管理制度差异，不同的行政管理制度也是导致城中村形成的根本原因。

局部利益驱使则是指在城市化进程中，政府、开发商、村民三方在经过利益博弈后所选择的征地不征村，使农民对土地集体所有制和宅基地使用权所带来的收益产生了依赖，也造成了政府在城市建设过程中采取迂回征地策略造成了城中村的出现，第三方开发商也因要降低成本而避开村庄，使得村庄开发长期被闲置。

3 城中村的主要问题与改造困境

规划建设不到位、社会管理难度大、自身发展不健全都是城中村目前存在的较为严重的问题。城中村缺乏统一的城市规划引导，易出现土地利用率不高、建筑杂乱分布等问题。同时，建成环境远落后于城市其他地区，破坏了城市的整体形象；城中村内部的水、电、气、路等公共设施常存在不配套的问题，存在巨大的安全隐患。同时由于城中村内部人口构成的复杂性使得在社会管理时有较大的困难，村民、购买小产权房的城市居民以及低收入的流动人口交织在城中村这一区域，往往会滋生较大的分歧和矛盾，导致城中村的治安事件频发，带来了治安难的问题。

政策法规的缺失与村民意愿的不统一，以及利益分配的复杂性都导致了城中村改造的困境。村民身份转变、集体经济组织转制、村民福利转社会保障等棘手问题都缺乏统一的政策规范，难以做到有法可依是城中村改造遇到的首要困难；此外，城中村的改造必然伴随着身份等一系列的转变，如村民转城市居民、集体经济转为股份制经济等变化，会触及城中村居民的切身利益；同时，生活方式和思维方式上的转变对于不少城中村居民来说也存在着较大的挑战，增加了改造的复杂性。

4 城中村改造的几种模式

城中村最早出现在我国东部沿海地区，因此这些地方的城中村改造模式具有较为典型的示范意义。

广州市从2000年开始着手城中村改造工作，采取了村集体经济主导、非市场化改造模式，即以村集体为筹资开发的主体，不允许房地产开发商接入拆迁安置、回迁建设、商品房建设的任何工作。通过配套相关政策举措，如同步推行劳动预备制度解决居民就业问题、配套相关规定保持合法土地使用权人和土地用途不改变等，为村民吃上了一个定心丸，推动了城中村的顺利改造[1]。

深圳市从1997年便开始了城中村改造工作，采取政府主导、半市场化的旧村改造模式，采取统一规划、统一建设、统一分配的方式，借助市场推动改造的顺利进行，借助试点保障改造的有理有力进行[2]。

5 昆明市城中村改造浅析

昆明市在很长的一段时间都把城中村看作独立的各地单元，采取保留村镇用地政策回避已有的城中村，导致城中村数量只增不减。在2007年，底昆明市对市内382个城中村进行了相关的改造建设，在2008-2010年取得了初步成效。尽管昆明市城中村改造工程推进比较迅速，但在昆明市城中村改造中仍然存在一定的问题，如政府职能缺失导致的改造规划步调不统一、权责不清、分工不明等易激发村民对改造工作的逆反心理。此外，补偿标准过低，难以补偿城中村居民的合理损失，使得城中村改造进度放缓。资金困难、社会保障政策落实度低使得提出的工程不能顺利完成、村民的城市居民保障未能得到实现，部分农村居民做出的不合理举动等对昆明市城中村改造的顺利推行造成了困难。

6 以昆明市为例探讨城中村改造对策

6.1 明确政府主导职能

政府是城中村改造工作的倡导者和主导机构，要承担起统筹兼顾的主导职能，保证强大的职能作用贯穿改造的始终[3]。兼顾城乡二元体制差异，实现以满足现实情况的合理改造策略、切实为城中村居民考虑，获得较好的改造效果。

6.2 健全沟通机制

成立城中村改造领导小组，明确主要权责范围，并抽调各相关部门的相关人员，以保障城中村业务问题的有效解决。

6.3 拆迁政策需配套

城中村改造的最终目的在于让城中村居民受益，从而推动社会的发展。制定让村民接受的拆迁政策并在后续的工作中实现这些政策，解除居民因失去土地的后顾之忧，可以在很大程度上推进城中村改造进程。

6.4 加强社会保障制度建设

保障原村民的生活更加有利于城乡一体化的统筹和谐发展。通过加强对城中村改造产业的指引与引导工作、深入改革城中村集体经济的管理体制、完善社会治安制度等举措，让城中村的人们能够和城市居民享有一样的社会保障与待遇，促进社会的和谐发展，推动城市化的顺利进行。

参考文献

[1]陶海燕，周淑丽，卓莉.城中村有序改造的群决策——以广州市城中村改造为例[J].地理研究，2014，33（7）：1207-1216.

[2]孙华，吴瑶，管宁.城中村改造利益相关方的利益均衡分析[J].中国人口.资源与环境，2014（S3）：284-286.

[3]黄治.城中村改造模式与策略研究[D].武汉：武漢大学，2013.

（责任编辑：刘昀）