一号文件需要一号执行力

郑风田

要防止中央的惠农政策被悬空，防止各级止步于传达和墙上挂挂，可以引入第三方评估，监督政策的执行。

2月5日，《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革 加快培育农业农村发展新动能的若干意见》正式发布。这是我国连续14年把一号文件定位在“三农”（农业、农村、农民）上足见对“三农”工作的重视。

随着工业化、城镇化的快速推进，更多的人从温饱进入小康阶段。但我国的食物供给不仅面临数量安全，还面临质量安全。如何促进农业农村发展由过度依赖资源消耗、主要满足“量”的需求，向追求绿色生态可持续、更加注重满足“质”的需求转变，今年一号文件有不少政策亮点。

农业供给侧结构性改革成最大亮点

一号文件提出，要全面提升我国农产品质量和食品安全水平，通过产业链、价值链重塑，把农业从过去的单纯数量型生产逐步向提升质量转变；通过优化产品产业结构，着力推进农业提质增效；做大做强优势特色产业，实施优势特色农业提质增效行动计划，进一步优化农业区域布局；深入开展农兽药残留超标，特别是养殖业滥用抗生素治理，嚴厉打击违禁超限量使用农兽药、非法添加和超范围超限量使用食品添加剂等行为；建立全程可追溯、互联共享的追溯监管综合服务平台，鼓励生产经营主体投保食品安全责任险，抓紧修订农产品质量安全法等。

同时，一号文件提出要推行绿色生产方式，增强农业可持续发展能力。具体包括推进农业清洁生产，深入推进化肥农药零增长行动，开展有机肥替代化肥试点，促进农业节本增效；集中治理农业环境突出问题，实施耕地、草原、河湖休养生息规划；扩大农业面源污染综合治理试点范围，加大东北黑土地保护支持力度等。

开发农业的多功能性

乡村不仅仅是农民居住之所，还应该跟城市连起来，成为城市居民旅游、观光、度假、休闲的地方，未来农村应该成为城市相当一部分居民养老产业的聚集地。这就是农业的多功能性。

今年的一号文件扩展了农业的多功能性，提出要大力发展乡村休闲旅游产业，充分发挥乡村各类物质与非物质资源富集的独特优势，利用“旅游+”“生态+”等模式，推进农业、林业与旅游、教育、文化、康养等产业深度融合；丰富乡村旅游业态和产品，打造各类主题乡村旅游目的地和精品线路，发展富有乡村特色的民宿和养生养老基地；培育宜居宜业特色村镇，围绕有基础、有特色、有潜力的产业，建设一批农业文化旅游“三位一体”、生产生活生态同步改善、一产二产三产深度融合的特色村镇，集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体。

我国城市已经步入老龄社会，在北京想住好的养老院要排队50年。如果在农村大量开发养老产业，让城里60岁老人退休后到农村养老，把乡村的一部分变成城里老人养老的地方，效果一定不一样。笔者最近到德国的小镇，看到居民的房子和花园都很大，随便走进一个大花园，遇到一位老人在侍弄花。他原来在德国的中心城市工作，退休之后在农村买了房子。由于养老院医疗设备还是城市好，一旦过了80岁，他就会把房子卖掉，重新回到城市去，但他有20年时间在农村小镇生活。这些人在城市积累了很多资金，在村庄投入很多钱进行改造。德国农村改造建设得那么美，跟这一拨人有很大关系。

随着我国老龄化社会的来临，如果能够把乡村这个职能考虑进去，使之成为城里老人养老的地方，一定可以吸引相当大的资金，农村人员的结构也因此得以改变。

当前，我国农村休闲农业、乡村旅游、乡村养老等新产业新业态用地需求旺盛。一号文件指出，要探索农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，增加农民财产性收入；加大盘活农村存量建设用地力度，允许通过村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地以入股、联营等方式，重点支持乡村休闲旅游养老等产业和农村三产融合发展。

文件还提出，支持有条件的乡村建设以农民合作社为主要载体，让农民充分参与和收益，集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体，通过农业综合开发、农村综合改革转移支付等渠道开展试点示范。

一号文件贵在执行

国家连续14年把“三农”作为一号文件的主题，反映出决策层对“三农”问题的高度重视。但如何让这些惠农政策真正受惠于民，核心问题在于落实。遗憾的是，许多惠农政策实际执行的效果并不太明显，农民的真实感觉与中央的政策目标还有不小的差距。农民盼望好政策，更盼望好政策不折不扣、不走样、不变形地得到执行。

因此，应该在一号文件执行中引入第三方评估，提高政策的执行力。第三方评估是创新政府管理方式的重要措施，通过加强外部监督，更好地推动各项“三农”政策的落实。第三方评估通过社会机构和群众的视角来评价政策效果，更全面、更客观、更接地气，能够发现哪些政策好，哪些经验可以复制、推广，也可以发现政策的薄弱环节。将第三方评估机制纳入政策评估考核，是对一号文件执行工作的倒逼，为防止虚假执行增添新举措。

要抓好谁来评估、怎样评估、评估结果如何使用等具体问题，第三方评估才能真正起到好作用。第三方评估应该是独立的、客观的，可以由中央委托有关机构进行，把评估工作抓严、抓细、抓实。它既非政策制定者，也非执行者，防止各级政府在考核评价体系中既当运动员又当裁判员，充分发挥社会监督作用，使各项政策数据更加可靠、更加公正。

同时，可以制定一号文件政策考核办法，将第三方评估纳入考核。第三方评估将主要针对相关指标完成情况，还要注意政策的具体识别和准确性、程序的规范性和群众的认可度、群众满意情况等“软指标”。其中，农民群众应该拥有更多发言权，以有效避免“数字出官”“官出数字”的现象，加大“三农”工作的群众满意度，提高政策的执行力。