政府购买社会工作项目评估研究

栾晓

（山东女子学院社会与法学院，山东济南250300）

政府购买服务是在社会治理理念下发展而来的一种政府提供社会服务的新途径，社会工作作为有效的专业性社会服务提供者的优势逐渐凸显，政府以项目形式购买社会工作服务成为社会服务的重要途径。在这样的背景下，为了提高社会工作项目服务的质量和水平，推动政府购买社会工作服务的发展，社会工作项目评估的研究需要不断深入，使评估工作真正发挥以评促进的作用。

一、社会工作项目评估

社会服务是改善人类特别是弱势群组福利状况的干预行为，对社会服务的评估是一个系统整合的“目标导向”过程，其效用在于影响社会政策及服务项目的规划以及社会服务的管理，社会服务评估可分为三个层次，即服务项目的评估（微观）、服务机构或组织的评估（中观）、政策评估（宏观）层次。项目评估作为微观层次的评估，是通过系统的资料数据的收集和分析，协助行政管理阶层或资助者就项目目标、成果、效率等作出判断，以评估项目的最终目标或存在价值[1]。Peter认为社会服务的项目评估是指采用社会研究的程序，在一定的政治和组织环境下，系统地调查旨在改善社会环境和条件的社会干预项目的绩效[2]。社会工作项目评估即对政府购买的社会工作项目的评估，指社会工作的项目外部评估，是服务机构及所评项目的外部一方或多方用科学方法对社会工作项目运作过程及结果的评估，是对项目的设计、策划、实施和效果等进行的测量、诊断和评价，以满足问责的要求、促进项目的专业化及服务质量的提升[3]。

社会工作项目评估是一种“治理”导向的问责性质评估。政府与服务机构“伙伴”型的关系应体现在整个政府购买社会工作服务的过程中，包括社会工作项目评估，评估应该体现平等治理主体的意志，促进不同主体共同参与社会治理，评估过程中应保持社会工作组织的主体性，而非上下级的政府中心主义的评估。再者，社会工作项目评估是一种以“以评促建”为目的发展性评估。推行购买服务的初衷是解决和预防社会问题、满足社会对于公共服务的需求、提高资源配置及服务效率等，这就意味着政府对社会工作的要求是“提高公共服务的效率以使政府的财政有效配置（效率）”、“提高公共服务的质量以满足居民的需求（效果）”，归纳为一点，即政府为了维护政府的权威和统治的合法性。为了保证社会工作评估能够达到上述目标，评估的目的即为“以评促建”。

二、社会工作项目评估现状反思

目前社会工作项目评估存在着大量的问题，例如对项目评估的认知和定位偏差、项目评估缺乏专业性、评估运作不透明、评估结果影响力差等。导致现有评估出现种种问题的原因有很多，不排除社会工作组织自身专业性方面确实有待提高，但主要原因有四点，即地方政府的思维方式有待进一步转变；政府与社会组织不平等的权力资源关系；利益相关者定位出现偏差，难以形成合力；社会工作的基础不足，需要进一步实践与研究。

（一）地方政府对待评估的思维方式不当

虽然政府购买服务方式在多种领域不断被运用与推广，但地方政府在服务提供上仍存在思维惯性，在处理与社会工作组织之间的关系时，仍将政府视为权力中心，对社会工作组织难以真正放权，导致社会工作组织包括社工评估组织在运作过程中出现“跟着政府走”的行政化思维。政府的思维惯性也导致了政府在购买服务及评估运作中的角色定位不当——仍然保持“政府既是运动员的同时也是裁判员，同时还是规则的制定者”的定位层面，而且对社会工作项目的期待是出于自身行政体系的需要，社会工作组织处于被动地位，自主性和独立性不足。这种定位下的社会工作项目评估多是政府及专家意志的体现，是一种“名义上的下放，实际上的掌控”状态，这种状态必然导致“契约精神”缺位、合同效力降低。

（二）政府与社会组织不平等的资源权力关系

政府购买社会工作项目大部分是以项目采购合同的形式将社会服务外包给社会工作组织，政府与服务组织之间是服务购买者和服务生产者的合作伙伴关系，二者是相互依赖的：政府要借助社会工作项目提高社会服务的效率及质量、促进自身职能的转变、提升自身合法性，同时，社会工作项目也需要借助政府的资金支持及相关政策等的支持维持自身运作。但由于现实环境因素，大部分社会工作组织并没有能力为自身建立起独立的资金来源渠道，其对政府仍然表现出极强的资源依赖关系，不仅在资金、场地、服务设施等资源方面严重依赖政府,而且在制度、规范等方面也缺少自己的主动权，而相反社会工作组织及项目对政府的制约性不足，缺乏令政府依赖的资源。这种不平等的关系直接反映了社会工作组织动员资源能力欠缺、专业性不足、整体力量薄弱，但这些问题的背后也反映了政府运作思维的偏差。社会工作自身缺少与政府博弈的力量与资本，处于资源绝对优势地位的政府容易产生政府本位主义思想，使政府购买服务乃至项目评估的运作容易偏向“政府主导”的运作定位。

（三）利益相关者缺乏统一的目标导向

社会工作的向心力不足，各利益相关者较为涣散，主要体现在作为项目服务购买方的政府、用人单位与作为项目服务提供方的社会工作组织之间没有达成共识。政府负责社会工作的整体运作统筹，政府期待评估能规范社会工作项目的发展，出政治亮点和成效；服务单位的目标导向倾向于行政性的工具目标，更希望社工能够在单位帮助自身完成行政性任务；而社会工作组织则倾向于机构发展、服务对象利益，政府的主导性质、服务单位的行政思路使得社会工作难以聚焦。社会工作评估组织难以完全兼顾三者的中心目标，确定社会工作评估的中心指标，需要从根本上统一三者的中心目标导向，才能更好地解决这一矛盾。

（四）社会工作的基础不稳，认知不足

中国社会工作的现实处境决定了政府需要不断在实践中摸索社会工作的本土化道路，但要注意社会工作的实践发展需要适度，不能只注重数量的增长，忽视基础性发展框架的搭建，否则必然会导致社会工作的涣散、变形或制度内化。在社会工作服务行业发展思路尚不明确的背景下，大力铺排社会工作项目，这必然使相关领导不能准确把握社会工作性质，更不能把握与社会工作组织及项目之间的关系，这就更容易使平等的治理理念在各级行政体系下逐渐被扭曲甚至是置换，导致社会工作项目评估陷入困境：政府购买服务的模式一方面要求政府出资，另一方面要求政府权力下放，退出统治性管理，政府“出资-放权”的要求在一定程度上触及了既有的权力利益格局，而相关领导在不了解应该持何种姿态的情况下，则容易导致购买社会工作的运作以及相应的评估理念的偏差，处于发展初期的社会工会在一定程度上被权力关系同化，这些问题必然会影响社会工作发展的信心，不利于行业的长期、可持续的发展。

三、社会工作项目评估的建议

政府购买社会工作及其项目评估的良性运作需要从几方面做出根本性的调整：首先，政府需要调整对待社会工作服务及项目评估的理念，由“统治”理念转向“治理”理念，避免政府中心主义，增强契约精神，促进政府与社会工作组织之间由“伙计”关系转向“伙伴”关系；其次，社会工作组织需要不断加强自身的专业性，拓展筹资渠道，保持自身的独立性，政府也需要寻找一个平衡点，二者共同努力以保持相互依赖、共同发展的关系；再者，不同利益相关主体应该不断整合对社会工作及其评估的认知，形成发展合力，共同致力于社会工作的发展；最后，由于社会工作的发育还不够成熟，不能在基础缺失的情况下全面铺开，政府需要与社会工作组织共同努力，在实践基础上深入开展本土性研究，加深对社会工作的认识，为社会工作搭建基本的发展框架及思路，建立合理的项目评估监管机制，促使社会工作适度、合理发展。同时，针对评估的实际运作情况出现的问题，本文提出以下具体建议，以期为社会工作项目评估提供参考。

（一）正确定位社会工作项目评估

第一，明确项目评估含义。社会工作利益相关者需要厘清社会工作项目评估的内涵，才能保证评估沿着正确的轨道发展。需要明确评估是社会工作“项目评估”。由于社会工作服务仍处于发展初期，整体架构尚未搭建，而目前开展的评估实际上承担了过多的职责，不仅包括对项目设计及运行的监督、对项目财务合理性的问责、对社工从业人员能力的评价，还包括社会工作机构管理制度及运营能力的考察。属于不同体系的职责全部大包大揽于项目评估中，不仅会使评估专业性降低，而且会压抑社会工作组织的主体性。所以，需要明确社会工作项目评估系统是项目管理系统的一个子系统，分清“机构评估”与“项目评估”的区别，使评估以项目为中心，将机构自身运作的评价让渡出来，通过多种途径引导机构完善自身的管理制度等，充分发挥机构自身在管理运营中的主体性地位。

第二，明确项目评估目标。政府购买社会工作服务项目的目的，应该是为了提高社会服务的效率及质量，以解决社会问题、缓解社会矛盾、满足社会公众对于服务的需求。社会工作项目评估作为整个项目管理的重要环节，理应围绕这一目的对社会工作项目进行问责及监督，评估要侧重于促进社会工作服务质量的提高，以使社会工作项目不断完善和修正，以评促建，最终达致项目目标。

第三，明确政府与社会工作组织在社会工作项目评估中的角色定位。政府向社会工作组织购买服务实际上是一种委托与交换关系，“委托”即政府以项目的形式委托独立的社会工作组织生产社会服务，“交换”即政府以一定的资金与社会工作组织交换等价的社会服务，这种“委托与交换”的良性运作及发展需要社会工作组织与政府之间保持合作伙伴的关系，而这种平等的“伙伴”关系建立的关键在于双方对于自身的角色定位及相应的权责关系的把握：双方需要在平等关系而非行政隶属的上下级关系的定位上达成共识，共同探讨与摸索出一条平等互动的运作机制，实现“平等对话”；政府要担负起支持与协调社会工作发展的责任，要恰当地发挥自身监管和评估的作用，同时也需要最大限度给与社会工作组织以独立思考和发挥的空间；社会工作组织自身也需要致力制度建设，不断拓展筹资渠道，提高自身独立运作的能力，同时也需要不断加强自身的专业能力建设，提高服务质量及专业价值，维持自身专业性的筹码。

（二）完善项目评估运作

第一，建立多元化的评估主体。一方面，需要促成多元化评估主体的建立。Hannberger认为评估主体应该拓展到所有利益相关者，评估人员应该作为“中间人”和“咨询者”的角色参与评估，而非以“专家”的姿态参与评估[4]。Cousins J.B.认为评估要帮助利益相关方共同致力于评估工作，改善项目运作效率和质量，促进项目目标的达成[5]。因此，要建立由购买方、服务对象及第三方组成的综合性评审机制，以完善社会工作项目评估运作。另一方面，要促成合理化的人员构成。评估方必须是真正意义上的独立第三方，第三方的身份需要被社会工作利益相关方广泛认可，以保证评估的公平合理性。评估团队的组成搭配要合理，需要注意本土性专业人士与境外督导相结合、理论性与实践性评委相结合，不同专业的评估人员比例也应该合理搭配。

第二，保证评估客体的全面性。社会工作评估是项目评估，但这不等同于评估仅仅是评估社会工作的运作，评估的客体应该面向三方：社会工作项目、项目购买方、项目落地单位。对社会工作项目的评估可以保证其自身专业性的提升及进步，促进项目的管理运作，保证所提供服务的高质量、高水平；对购买方、落地单位的评估是要增强问责，促使其为不断调整自己的角色定位，督促其践行合同规定，为社会工作项目的发展创造条件。保证评估客体的全面性，才能通过评估促进社会工作各方发现各自的不足，从而朝着促进项目运作这一共同的目标完善和改进。

第三，不断完善评估标准。评估标准是实施社会工作项目评估、判断项目实施成效的依据，因此需要制定科学合理、切合实际且操作性强的社会工作项目评估标准。首先应该积极借鉴项目评估的相关经验，由于不同评估类型的侧重点不同，可以推动建立整合的评估模型，将过程评估、结果评估、效益评估进行有效整合，形成以项目理论评估、监测评估、影响评估、成本-收益评估为主要形式的评估模型[6]，明晰项目标准的设计理念及逻辑框架，从整体角度思考及构建项目评估标准，保持评估“以评促建”的取向。其次，评估标准需要在公开透明的基础上考虑不同主体对于评估的期望，吸纳和平衡不同利益相关者对于评估体系的意见，以探索建立各方认可的服务标准及指标体系，防止评估结果片面化。再者，评估标准的界定应该清晰明确，易于操作，并保持其稳定性，但要注意保持稳定性不代表评估标准是千遍一律、一成不变的，评估标准需要具有弹性，应该根据变化发展的实际情况作出相应的修改调整。最后需要注意的是，评估标准需要结合本土性社会工作发展的实际情况，符合不同项目自身的特殊性，避免评估流于形式。

第四，运用多元化的评估方法。首先，为保证评估的信度及效度，应采用定性和定量方法相结合的多元评估方法来考察和分析社会工作项目的实施成效，采用“服务计划操作化-定性评估-定量评估”三阶段评估法[7]。其次，评估方法要针对不同主体的特点选择，尤其是服务对象方面的方法选择方面要考虑服务对象的理解和接受能力，避免走形式不切实际的评估方法。最后，为增加评估的信度和效度，需要建立和完善社会工作项目评估制度，可适当延长评估团队评估时间，也要注意日常性监督的形式并保持机构自我监督的主动性，通过定期的项目评估、日常性监督、自我监督相结合的形式对服务质量和效率进行动态监测与问责，增加评估的全面性和效用，使评估真正做到客观公正并能发挥“以评促建”的作用。

第五，不断完善评估运作。

完善第三方甄选机制，加强第三方的监管与培训。首先，完善第三方甄选机制，积极发展公平的“游戏规则”，保证甄选机制规则的公开透明性，积极促进各利益相关方平等参与第三方甄选工作，选出真正独立、公平、公正的第三方。同时，要加强对第三方的监管和制约，落实对评估专业性及客观公正性的问责，避免评估流于形式，促进评估朝着“以评促建”的方向运行。最后，第三方机构也需要对评估人员进行严格的筛选并对其进行专业化督导及培训，需要严格考察评估人员的资质，加强对评估标准、评估原则、评估权责、评估操守等的培训，以提升评估人员的水平，保证评估的专业性与客观公正性，避免因主观因素导致评估结果的可信度和效力降低。

增强评估过程的灵活性与稳定性。首先，在评估过程中，评估人员需要对所评项目进行详细系统化的了解，注重对同一项目不同时间先后的对比性考量，对项目的进步要给与及时的肯定，避免出现“重结果、轻过程”的评估方式，做到过程导向与结果导向的平衡。其次，要考虑项目的独特性，注意项目之间的区别，根据项目的实际情况酌情评价项目成效。需要注意的是考量项目的独特性并不等于评估人员可以随意发挥自己的主观性，评估人员要保持自身的专业素养，公正客观地评估项目。再者在保持评估标准稳定性的同时，也要积极发展专业的评估组织、培养专业的评估人员，促进评估机构及人员的职业化转变，促进评估团队的建立，避免因评估标准及评估人员的不断变更而造成评估结果参照性不足的问题。

保证评估结果的公开性及运作效力。项目评估结束后需要加强对评估后续事宜的跟进，完善评估结果的沟通反馈机制，保证评估结果的公开性。评估结果应该详细完整地展现给项目购买方及项目承接方，以让购买方了解项目的运作情况并根据实际情况作出相应的决定，也让承接方详细了解自身的不足和优势，不断调整及改进。同时，评估结果需要突出其实用性及效力，这不仅要靠外部力量的监管及制约，也要靠评估人员及购买方自身的努力：评估人员需要不断强化评估报告的参考价值及权威性，为购买方及项目提出实用、可行的参考建议；政府也需要不断调整自身定位，增强契约精神，严格遵守合约，避免出现政府中心主义的运作形式。

四、小结

政府作为购买方有责任对社会工作项目进行合理有效的评估，这种评估是“治理”导向的问责性质评估，评估的目的是“以评促建”，是为了更好地促进社会工作项目服务的质量。目前社会工作项目评估实践工作的专业性较低，“以评促建”的作用也稍显不足，政府对社会工作项目的购买评估并没有完全摆脱政府主导社会事务的思维习惯。针对社会工作评估机制的实际情况，需要不断完善评估以促进评估真正发挥评估的作用：首先，正确定位社会工作项目评估，明确评估的含义及目标，明确政府与社会工作组织在社会工作项目评估中的角色定位。其次，完善评估的运作，建立多元化的评估主体，保证评估客体的完整性，不断完善评估标准，运用多元化的评估方法，保证评估结果的公开性及运作效力。社会工作项目评估的良性发展需要利益相关方不断努力，只有这样才能保证评估沿着“以评促建”的方向发展，也才能真正符合政府购买服务的初衷。

[1]陈锦棠.香港社会服务评估与审核[M].北京：北京大学出版社，2008.

[2]彼得·罗西等著，邱泽奇等译.项目评估——方法与技术[M].北京：华夏出版社，2002.

[3]顾东辉.社会工作项目的结果评估[J].中国社会工作,2008,（36):23.

[4]Hannberger A.Evaluation of and for Democracy[J].Evaluation，2006.

[5]Cousins J.B.，Whitmore E.Framing Participatory Evaluation[J].NewDirections for Evaluation,1998.

[6]刘江.社会工作服务评估——一个整合的评估模型[J].社会工作与管理，2015，15（3）：55-56.

[7]刘江.社会工作服务效果评估——基于定性和定量方法的混合评估法[J].华东理工大学学报（社会科学版），2016，（6）:36.