我国政府购买公共体育服务研究中存在的问题分析

2017-03-28马晓平

巢湖学院学报 2017年6期

马晓平

（阜阳师范学院，安徽阜阳 236000）

政府购买公共体育服务就是把本来由政府生产与供给的公共体育服务交给市场，通过政府付费的方式进行购买，不断提高公共体育服务供给效率的过程。应该说,最近5年来，我国各级政府及体育管理部门对于购买基本公共体育服务已经非常重视，众多学者从多视角多学科对这一问题进行了研究，取得了很多重要成果。

1 当前研究的主要进展

一是对政府购买公共体育服务内涵及意义的研究受到重视。李飞等研究者认为政府购买公共体育服务是通过政府付费实现公共体育服务供给方式转变的过程，无论是对于公共体育服务的发展还是体育管理体制的改革都非常重要。二是汪波等研究者对政府购买基本公共体育服务现状的研究取得了重要成果。指出当前我国政府购买公共体育服务获得了一定的发展，但是发展的速度较慢，辐射的范围不够，经济欠发达地区和农村地区政府购买公共体育服务没有实质性发展，影响了我国政府购买公共体育服务的整体发展水平。四是刘玉等研究者关于如何促进政府购买基本公共体育服务发展的研究取得一定进展。研究者分别从制度保障、政策支持、路径选择等视角对这一问题进行了分析，给出了在制度建设、政策设计等方面的建议与意见。五是刘劲等研究者关于政府购买公共体育服务效率的研究取得了一定突破。研究者主要从绩效评估的视角对这一问题进行了研究，提出了提高我国政府购买公共体育服务的实现途径。虽然我国政府购买公共体育服务研究取得了很多成果，但是我国目前仍然处于社会转型期，政府购买基本公共体育服务面临的环境又异常复杂，这也导致了在当前的研究中仍然存在一些问题没有解决。

2 我国政府购买公共体育服务研究存在的主要问题分析

2.1 经济层面的原因受到了足够的重视，但是针对如何通过政府购买基本公共体育服务的发展提升公民权利，从而提高公民参与公共体育服务的发展的问题重视不够

我们通过对当前政府购买基本公共体育服务的研究成果进行分析发现，几乎所有的研究成果都对经济原因进行了深入的分析，或从社会经济发展水平较低，或从区域经济差别过大等方面进行。大部分研究者都认为经济层面的原因是影响我国政府购买公共体育服务发展的主要成因。应该说得出这一结论是没有任何问题的。但现在的关键之处在于，处于同等重要的制度原因等没有受到应有的重视。从政治学理论出发，我们可以非常清楚的看到影响我国政府购买公共体育服务发展重要面因之一就是制度安排的问题，当前对这一问题虽然有所涉及，但是对我国体育管理体制发展与国家经济发展的关系缺乏一个有机的梳理，不能把体育管理体制改革放到社会发展和经济改革的宏观背景下，尤其是对于体育管理体制改革与政府购买基本公共体育服务的联系的研究非常不足，对政府购买基本公共体育服务能从哪些方面促进体育管理体制改革，体育管理体制应为了政府购买基本公共体育服务的发展进行哪些改革缺乏深入研究。随着体育的发展，当前对体育权利的重视有所加强，尤其是近些年随着与体育有关的系列法规的实施，我们开始更加重视公共体育服务权利[1]。但是当前我国体育发展中有两个明显问题：一是不是所有公民都对体育权利足够重视，相比较而言，强势群体对体育权利的重视要高于农民等弱势群体。二是许多公民的体育权利无法从应然状态转化为实然状态，在公共体育服务购买中，由于缺乏足够的完善的法律制度作保障，经常出现公民体育权利异化的现象。造成这一问题的主要原因就是公共体育服务在购买过程中公民参与不足[2]。有一些公众是不想参与，还有一些公众是想参与，但是没有途径参与，对于政府购买公共体育服务的发展促进公民权利的发展缺乏深入的研究，很多研究成果都是把这一问题置于理论的高度，缺少走入农村等的实践，不能从本质上把握我国公民体育权利的现状，对我国通过政府购买公共体育服务的发展促进公民体育权利这一问题。都是简单的把完善利益表达机制、协调机制、保障机制等作为最终的选择，这些理论成果由于不能和我国公共体育服务很好的契合，在实践中缺乏可操作性，无法在实践中得到真正的适用。

近几年，国外在公共体育服务管理中，逐渐引入了多中心理论，认为在公共体育服务购买中市场主体，社会主体、公民主体都应该广泛参与。最近几年我国在政府购买公共体育服务发展中，也特别希望市场主体，社会主体能够积极参与，但是对于公民参与的重视是非常不够的，我国公共体育服务管理部门目前处于一个两难的境地，如果在公共体育服务发展中不引入公民参与，实际的公共体育服务购买很难与公众需求相契合，经常会影响公共体育服务的供给效果。如果在公共体育服务发展中引入公民参与，由于我国人口众多，阶层差异较大，信息的收集与整合非常困难，公共体育服务的购买效率会受到极大的影响，并且由于社会文化等方面的原因，公民的主动参与意识不强，政府需要花较大的力量去引导，进一步影响了工作效率，当前对这一问题的研究也仅仅停留在理论层面[3]。对如何通过社会协同提升公民参与意识，对如何进行理论创新，提高公众的参与效率研究不够，从而影响了我国政府购买公共体育服务的可持续发展。

2.2 对相关制度的协调发展研究不够

应该说，对相关制度的研究，制度问题是影响其均衡发展的关键，在公共体育服务利益分配中，制度问题是关键，所以当前研究对制度的改革非常重视是应该的。但是当前产生了这么一个问题，并不是所有的制度改革都受到了重视，特别重视的是财政体制改革，众多研究者都认为应该尽快进行财政体制改革。不断完善财政转移支付制度，通过财政转移支付制度的完善不断提高基层政府的财政能力，从而提升基层政府的购买公共服务能力[4]，从而为民众提供尽可能多、尽可能好的包括公共体育服务在内的公共服务。想法是好的，结论也没有错，通过财政转移支付重新划分各级政府的事权和财权，这是推进政府购买基本公共体育服务的必经之路。但现在的问题是，我们在研究中有点走火入魔，过于强调了财政的重要性，认为通过财政改革就能解决我国公共体育服务发展中的所有问题。虽然我们说公共体育服务需要巨大的财政投入，但是当前的条件下，再通过财政转移支付，各级政府也不可能拥有足够的财力进行大规模的公共体育服务的购买，政府购买基本公共体育服务也绝不是简单的通过财政体制改革就能实现的。当前我们应该解决的重点是如何通过有效的制度建设保证公共体育服务的财政投入与经济发展速度基本一致，应该根据我国社会经济发展的现实情况，尽快设计对不同阶层、不同区域的人群的公共体育服务资源的优先配置顺序。这在目前的条件下，是一个非常复杂的、难以解决的问题[5]。

另外，如果我们在研究中过于重视财政体制改革，也能会给人带来以下错觉:一是政府购买基本公共体育服务的实施，必须有雄厚的经济基础做保证，经济发展上去了，政府购买基本公共体育服务自然就上去了，降低了现阶段农村地区和经济欠发达地区进行公共体育服务市场化、社会化改革的信心和决心。二是，有可能把我国政府购买基本公共体育服务中最重要的城乡发展不均衡的问题直接的归结于城乡经济差距，在这种现象下，农村地区可能会把目光过多的放在争取财政投入上，增加对政府购买公共体育服务过程中的利益补偿依赖，在农村体育发展中仅仅重视体育场地的建设、体育器材的购置上，对于农村体育文化的发展不够重视，中如何提高农民体育意识等方面缺乏关注，这些问题都是不利于农村体育可持续发展的。

无论从整体还是从局部看，我国公共体育服务非均衡发展问题都不是通过简单的财政制度改革能够实现的，财政制度的改革必须与其它制度的改革相互配套发展。我们回过头来看农村公共体育服务的问题[6]，应该说，我们农村公共体育服务近些年在农民体育健身工程的推动下，发展很快，农村体育设施水平快速提高。但根据许多研究者实际调查的结果，农民主动参与体育活动的意识，主动对公共体育服务发展的参与意识并没有本质的提高。换句话说，农村用于公共体育服务发展的财政投入增加了，但并没有达到理想的效果，这是什么原因?就是财政投入没有与宣传机制良好的结合。再比如在农村公共体育服务投入中，很多地方都是政府一言堂，想当然的为农民建了一些健身广场，但农民根本不买帐，为什么?就是由于信息收集不够，公共体育服务的购买与农民的需求没有很好的契合。这也就说明了我们在政府购买基本公共体育服务改革中不能把所有的重担都压在财政制度改革上，财政制度改革的确能为政府购买公共体育服务发展打下良好的基础，但是必须要保证其它配套制度的改革协调发展，才能实现我们的目标[7]。

2.3 对政府购买基本公共体育服务与社会对经济发展关系的研究不够

当前的研究中，都认为社会的发展，经济的发展对促进政府购买基本公共体育服务具有直接的推动作用，但是政府购买基本公共体育服务对社会、对经济发展的作用是怎样的呢?关于这一问题，在目前研究中有所提及，都认为政府购买基本公共体育服务的发展能促进社会和谐、经济发展，但是对这一问题的研究仅停留在宏观理论层面。我们从经济学的视角出发，公共体育服务能促进社会的发展，经济的发展，这一点是毫无异议的[8]。从表面看，政府购买基本公共体育服务的发展不能像教育、医疗等为社会经济的发展直接带来贡献，但是那是在传统的计划经济体制下，当前随着市场经济的发展，政府购买基本公共体育服务的发展必然会带来体育投资，体育消费的产生，同时还能提高全体公民的身体素质，从经济学的角度看，这些都是我们中华民族的隐形的宝贵资产。我国是一个多民族的国家，和其它国家一样，只要存在多民族就会产生民族问题，民族问题主要通过相关的政策去解决，但体育在其中也能发挥独特的作用，能够在一定程度上促进民族的交流与团结，这一功能也是其它服务所不具备的。那么如何利用体育这些独特的功能促进社会的和谐与团结?关于这一问题研究，目前在关于政府购买公共体育服务的研究中有所涉及，但在如何发挥体育的优势，促进社会和谐发展方面，研究是不够的，尤其是对一些具体问题的研究，例如体育与民族问题研究，体育与国家安全研究，这些并没有受到应有的重视[9]。另外，虽然现在和平是世界主流，但是毕竟不同的国家也会产生很多摩擦，作为世界上为数不多的社会主义国家更是面临复杂的社会环境，我国和世界上许多国家依然存在不和谐的问题，利用体育可以很好的解决这一问题，但是当前主要是利用竞技体育的作用，对如何利用社会体育的作用研究不够，这些问题都需要政府购买公共体育服务提供必要的支撑，如何利用政府购买基本公共体育服务的发展充分发挥社会体育的作用，这些问题都缺乏相应的深入的研究。

关于体育与经济问题的研究，虽然大家都提出政府购买基本公共体育服务的发展能提高消费，扩大投资，但是对一些深层的问题缺乏研究，例如在具体的区域，政府购买基本公共体育服务的发展到底能给这一地区的经济带来多少投资，多少经费，在这些经费中，有哪些经费能对经济发展产生直接影响，有哪些会带来间接影响，哪些公共体育服务项目可以带来就业机会，能带来多少就业机会，如何利用政府购买基本公共体育服务的发展促进就业，具体的公共体育服务项目会对经济发展带来怎么样的贡献，贡献率是多少[10]?这些问题的研究都对经济的发展具有直接或间接的推动作用。但我们对这些问题都是缺乏研究的。

关于政府购买基本公共体育服务与社会经济的关系，当前比较密切的有以下几点：一是如何通过政府购买基本公共体育服务的发展促进人的权利的发展，促进市场规划的发展。前一个问题是《宪法》等法律所规定的，重点如何通过均等化的发展提高人的权利意识，政府如何通过回应人们的体育公共需求，取得人们的信任，塑造良好的政府形象，减少包括公共体育服务政策在内的政策执行阻力。关于后一个问题，是如何通过公共体育服务市场化，社会化的发展，在提高均等化水平的同时，促进市场经济体制改革。二是如何通过政府购买基本公共体育服务的发展促进法制社会的形成和法制市场的建立。政府购买公共体育服务要想均等发展，必须保证投入，那么投入比例、投入的增长幅度等一系列问题都需要法律做保障，政府的行为必须受到法律的约束，这在无形中就促进了法制社会的发展。而在公共体育服务市场化、社会化改革中，市场、社会要能够接受必要的监管，这些监管也要建立在相应的法制之上，在无形之中能促进市场规制的形成，所以当前我们关注的重点应是如何通过政府购买基本公共体育服务促进法制社会的形成和法制市场的建立，相关的《体育法》等法规如何根据这些问题进一步修订和发展[11]。

2.4 对政府购买公共体育服务中出现的问题缺乏深入分析

众多研究者从我国社会经济发展的实际出发，提出短期内我国进行政府购买基本公共体育服务肯定会出现资金不足、人才不足的问题，单纯依靠政府肯定不能解决，借鉴发达国家经验，要解决这一问题，就必须大力推行公共体育服务市场化、社会化改革，借助社会的力量，市场的力量推进政府购买基本公共体育服务的发展。但问题是当前的研究都把重点放在了如何进行市场化、社会化改革方面，而对可能出现的问题重视不够。我们都知道，公共体育服务社会化、市场化改革就是政府转变职能，逐渐把公共体育服务职能转移给市场和社会，政府把主要精力放在管理方面，促进公共体育服务供给中的多元参与[12]。但是多元参与的关键在于竞争，没有竞争，多元供给就不能产生效率，无法提高供给质量。但是如何竞争，在当前的研究中缺乏深入研究，尤其是市场与政府如何竞争，市场如何与市场竞争，都缺乏一个详细的理论阐述。

公共体育服务市场化、社会化改革的目的就是提高效率与质量，但是政府购买基本公共体育服务的核心追求是公平，如何在公平与效率之间找到一个契合点显得非常关键，当前的研究成果都对这一问题进行了一系列的研究，虽然结论都一致，但在具体的操作上，却没有给出明确的解释。这实际上就造成了这样一种后果，政府通过市场化、社会化改革提高公共体育服务发展水平，促进均等化的不断发展，但是市场追求利润的本质并没有变，在很多地方公共体育服务市场化、社会化改革不仅没能缓解公共体育服务非均等化，反而在一定程度上加剧了非均等化的发展。另外当前的研究也没能重视资源垄断的问题。我们和发达国家不同，当前的公共体育服务资源非常有限，虽然从理论上讲，私人产权在公共体育服务资源中优于公有产权，但由于市场经济体制的不成熟，就容易形成在公共体育服务供给中垄断行为，使公共体育服务的公共性受到伤害。近几年我国研究者把国外一些先进的理论如：“合同外包”引入中国，其出发点是好的，也是符合市场发展规律的，但是这些理论如何与中国实践结合是一个大问题，当前我们对于这一问题的研究也不够深入，在实践中也出现了一系列的问题[13－14]。

社区兼有政府和市场的双重特点，在政府购买基本公共体育服务中的作用是非常大的，我国当前在公共体育服务发展中也非常重视社区的作用，但是我们也忽视了一些问题，其中最关键的问题是当前我国的单位体制还存在很大的市场，单位依然是人们在社会生活中的首先，实际参与社区发展的意识还不够，当前对如何加强社区与单位的结合方面缺乏研究[15]。实际上，当前如果单位能和社区有机结合，不仅能解决公共体育服务发展中资金不足，人才不足的问题，还可以利用单位的组织体制，加强社区体育的组织工作，也可以利用一些单位的体育设施实现公共体育服务的购买，很好的解决公共体育服务发展中的资源共享问题[16]。

3 研究的结论与展望

总体来看，发达国家对于政府购买公共体育服务的研究起步早，起点高，取得了许多重要成果，主要可以归纳为以下几个部分:第一，公共体育服务购买的实现以社区体育服务为基本载体。如日本、德国等学者都提出政府购买公共体育服务应该尽量与社区结合，应该充分发挥社区的作用，在满足社区公众公共体育服务需求的同时推进政府购买的不断深入发展[17]。第二，各国体育管理体制改革都非常重视建立公共体育服务购买随着经济总量增加和财政能力提高的自然增长机制，如加拿大明确提出要逐步增加公共体育服务政府购买开支。第三，加大政府行政体育管理体制改革力度，完善政府间关系，力争实现各个地区公共体育服务需求的财政能力均等化成为各国政府购买公共体育服务发展中关注的重点。第四，政府购买公共体育服务发展中，提高公众体育权利意识受到普遍重视[18]。第五，弱势群体公共体育服务利益受到重点关注。如英国、荷兰等国家，在政府购买公共体育服务中，把弱势群体例如老年人、儿童、残疾人的利益放在首位[19]。

近阶段虽然政府购买基本公共体育服务引起了众多研究者的注意，但是由于研究刚刚起步，未来研究应该重点关注以下几个方面：一是突出实证研究。当前的研究主要是借用了公共服务的基本理论，没有能和我国政府购买基本公共体育服务的发展紧密结合起来，导致很多结论和建议缺乏可操作性，未来研究要突出实证。二是理清研究思路。对政府购买基本公共体育服务的概念、内涵、主要内容和实现途径这些基本问题到底要如何去研究还不是很清楚，未来要加强这方面研究。三是加强对政府购买基本公共体育服务路径研究[20]。设计一个具有普遍适应性的路径框架，有助于基本公共服务均等化政策的到位，我国政府购买基本公共体育服务到底该分几步走?一步到位行不行?当前社会转型期应该采取什么样的方针策略?五是对当前发展的重点缺乏深入研究。这些问题也是当前体育学界应该重点关注的问题。

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