长江大保护须把握住的关键点

刘国才

（环境保护部华东环境保护督查中心，江苏 南京 210019）

1 守住发展的底线

1.1 底线的重要性

长江大保护要解决的核心问题是正确处理保护与发展的关系，所以长江大保护首先要明确在保护中发展，在发展中保护。在保护中发展、在发展中保护，在当前我国快速工业化、城镇化大背景下，其解读应是在发展中守住环境保护的底线，在守住底线的前提下追求经济的较快增长。

可见，底线问题至关重要。不清楚底线，长江流域经济发展在环境保护领域就会陷入盲目，经济发展与环境保护的并重、同步便无从谈起；守不住底线，长江流域经济快速增长必然引发环境污染、生态破坏和资源短缺，长江流域可持续发展和老百姓基本生命健康需求的满足就不可能实现。

1.2 底线是什么

底线涉及两方面内容，一是长江流域的产业设置、布局是否符合功能区（主体功能区及水功能区等）定位；二是长江流域排污总量、生态破坏程度是否满足环境质量达标。在长江流域发展过程中，共抓大保护不外乎在做上述两方面工作。长江流域的功能区划定好了，也就明确了保护什么、发展什么的目标导向；污染物排放总量、生态破坏程度控制搞好了，也就解决了各个功能区环境质量的达标。长江流域的产业设置、布局符合了功能区定位，污染物排放量、生态破坏程度又满足了环境质量达标，环境保护与经济发展就实现了双赢，长江流域大保护也就落到了实处。产业设置、布局符合功能区定位，污染物排放量、生态破坏程度满足环境质量达标是长江流域经济发展与环境保护的平衡点。

长江流域的功能区划分，污染物总量及生态扰动控制二者密切相关、缺一不可。功能区划分是前提，排污总量及生态破坏控制是保障。没有功能区划分的明确，污染物总量及生态扰动控制就会陷入盲目；没有污染物总量及生态破坏控制，各功能区的环境质量就难以达标。可见，长江流域发展的底线包含定性、定量两个方面：定性方面是长江流域产业设置、布局符合功能区定位；定量方面是长江流域污染物排放量、生态破坏程度满足环境质量达标。

1.3 从底线区分大开发和大保护

大开发是先污染后治理、先破坏后修复的道路。大开发下的环保底线必然频频被经济增长所突破，即不符合功能区定位的产业设置、布局成为普遍，不满足环境质量达标要求的超量排污、生态破坏大量存在。大开发后果有三：一是将来的污染治理和生态恢复成本很高；二是许多环境污染和生态破坏不可逆；三是待治理和恢复之时，可能已经引发严重的社会公害。

大保护的核心是实现发展与保护的并重、同步，是产业设置、布局符合功能区定位，污染物排放量、生态破坏程度满足环境质量达标要求的发展之路。简而言之，就是长江流域一切经济活动都要在环境质量达标前提下、在与功能区定位不冲突前提下方可进行。

可见，大开发、大保护是以保护和发展关系处理来区分，以是否守住底线为工作目标做评判的。凡未以守住底线为目标，不管是过去还是未来，都是搞大开发；凡以守住底线为目标，不管是过去还是未来，都是在共抓大保护。

2 实行底线上的倒逼

2.1 倒逼的重要性

长江大保护要解决的手段问题是如何协调发展与保护的关系，所以大保护要强调代价小、效益好、排放低、可持续的环境保护之路。

如何实现大保护的代价小、效益好、排放低、可持续，通过底线的倒逼可以达到。根据我国国情，如果底线成为各级党委和政府政绩评价的红线，即一旦突破，就被诸如挂牌督办、区域限批、责任追究、一票否决等硬约束，就必然会产生强大的倒逼作用，促使各级党委和政府树立底线意识，研究如何在长江流域经济快速增长下，不突破环保底线，研究如何在满足底线要求前提下追求长江流域GDP的快速增长，进而走上代价小、效益好、排放低、可持续的大保护之路。实行底线上的倒逼，是解决长江流域环境问题的不二选择。

2.2 倒逼什么

在政绩红线、环保底线双约束下，偿还旧账、不欠新账、加快发展必然成为长江流域各级党委和政府倒逼下的自觉行动。

偿还旧账，即偿还本辖区现存产业设置、布局不符合功能区定位，污染物排放量、生态破坏不满足环境质量达标的旧账。目标是通过偿还旧账尽快达到底线硬约束要求。

不欠新账，即在新一轮经济增长中，做到产业设置、布局符合功能区定位，污染物排放量、生态破坏满足环境质量达标。目标是通过不欠新账达到不突破底线硬约束要求。

加快发展，即在守住底线前提下，追求经济的快速增长。简言之，就是用底线范围内环境容量去支撑更大的经济规模 （量化表征就是辖区单位GDP的排污强度不断降低），从而真正实现通过底线的倒逼，促进长江流域地区党委和政府实现辖区经济结构的战略调整和经济增长方式的根本转变。

当务之急，要尽快划定长江流域功能区，尽快明确各功能区产业发展的定位及导向，使功能区红线划定及其产业的定位与导向是否符合划定要求成为长江流域转变经济增长方式一票否决的定性指标；同时，尽快明确各功能区环境质量的标准，使环境质量标准及其相应的排污总量、生态破坏控制是否满足标准要求成为长江流域转变经济增长方式一票否决的定量指标。以定性、定量两项工作做抓手，共抓长江大保护就有望实现像钢铁一样硬。

底线是上级党委和政府倒逼下一级党委和政府的政绩利剑。底线的两项指标极易获取，极易评价，极易考核，无需暗访，且难以造假。底线的两项指标较复杂的过程控制指标更具操作性、公正性、根本性。脱离底线论环保，长江流域经济发展与环境保护协调就是句空话。

2.3 从底线看倒逼的压力

由于长江流域各行政单元资源禀赋、功能定位、经济规模、增长方式等不同，决定了各地满足底线的情况不同，地方党委和政府面临的倒逼压力也不同。满足底线情况可分为不满足、满足、有余量三种，相应倒逼的压力也分为大、中、小三类。

对于不满足底线，倒逼压力大的地区，地方党委和政府要做好偿还旧账工作。结构布局调整和减少排污与生态破坏的首要目的是偿还底线的旧账。此时，上级党委和政府要重点考核下一级党委和政府辖区底线的改善率，即下达改善率量化指标，并将底线改善率作为硬约束，倒逼党委和政府采取诸如减排、整治、搬迁、调整等的过程控制措施。

对于满足底线，倒逼压力中等的地区，地方党委和政府要做好不欠新账工作。结构布局调整和减少排污与生态破坏的首要目的是改善经济增长方式，实现又好又快发展。此时，上级党委和政府要重点考核下一级党委和政府辖区底线的巩固率。

对于底线有余量，倒逼压力小的地区，地方党委和政府要做好加快发展工作。加大招商引资力度，利用底线余量尽快实现经济快速增长。此时，上级党委和政府要重点考核下一级党委和政府辖区底线的达标率。

发展与保护同等重要，不存在孰轻孰重的问题。地方党委和政府不能为经济增长突破环保底线，影响百姓基本健康需求；也不能片面为保护环境不发展经济，守着青山绿水饿肚皮。老百姓的生存权、发展权同等重要。对于长江流域限制开发、禁止开发区，以及对长江流域跨行政单元有重要生态功能的区域，由于底线更加严格，本级及共同的上级党委和政府要通过财政转移支付、产业政策扶持、规范市场化机制等生态补偿来平衡经济发展。

3 理性行进中的设计

3.1 行进的主线

长江大保护要解决的操作问题是如何务实推进环境保护工作，所以明确大保护行进的主线至关重要。行进的主线是长江流域环保工作从认识到实践衔接有序的纲，是对下列一系列问题的正确回答。即：长江大保护的目标是保障老百姓的生存权，基本内容是让老百姓喝上放心的水，吃上安全的食品，呼吸上清洁的空气，在良好的生态环境下生产生活；生存权的实现需要可考核的指标来评价，即水环境、土壤环境、空气质量等底线的达标；实现底线达标需要明确地方党委和政府环境保护的任务，即以底线倒逼的偿还旧账、不欠新账、加快发展；完成任务需要明确具体的工作方法，即采取法律、行政、经济、技术等的综合手段，并予以理性设计。

3.2 行进的理论

说清一个点，即长江流域经济发展与环境保护的平衡点。平衡点是一切经济活动不可突破的环保底线；是评价地方党委和政府是否做好长江大保护工作的唯一和最终标准。

把握两原则，即功能区划原则和环境质量达标原则。两项原则是长江流域一切经济活动的出发点和落脚点；是地方党委和政府处理发展与保护关系必须始终坚持的原则。

做好三件事，即偿还旧账、不欠新账、加快发展。三件事是地方党委和政府在长江流域发展与保护“行进”征途中不断努力的“节点”和永恒的工作主题。

3.3 行进的方法

行进的方法为：地方党委和政府对底线负总责，环保部门对满足底线工作实施统一监督管理，各相关部门对满足底线任务分工负责。环保部门统一监督管理任务有三：将辖区底线现存问题理清楚；将解决底线问题本级相关部门和下一级党委和政府任务列清楚；将行进的方法向党委和政府汇报清楚，通过地方党委和政府目标责任将任务落实到本级相关部门和下一级党委、政府头上，实行任务完成情况的问责制和一票否决制。共抓大保护，各级党委和政府间要逐级明确环保底线硬约束的责任；同时，地方党委和政府也要明确本级各相关部门责任，如明确各级经济综合部门责任为：要将当地产业结构、布局与功能区底线现存矛盾问题理清楚，并牵头完成好底线定性部分目标任务，因为产业结构布局调整满足功能区要求工作的监督管理是经济综合部门的分工负责。

对底线定性、定量两个方面的考核评价应是全面的、涵盖全部指标的全方位评价。如其中环境质量应包含水、气、土壤等各自的全部评价指标，而非有选择地进行（如考核地区有其特征污染物排放，则必须一并纳入），真正实现地方党委和政府对所辖区域环境质量负总责（而非对部分环境质量负责）。全方位考核可彻底扭转环保工作事后、被动、消极、补救局面，将地方党委和政府倒逼到解决辖区底线现存突出环境问题上来。长江流域涉及11个省（区、市），各地满足底线要求情况不同，偿还旧账、不欠新账要重点解决的指标、因子也不同，全方位考核也尊重了地方底线排污的经济发展权。全方位底线考核是上级党委和政府对下一级党委和政府的硬约束，而如何实现底线考核目标是被考核地方党委和政府自身的事。