实施综合财务报告制度让政府债务监督落到实处

实施综合财务报告制度让政府债务监督落到实处

长期以来，我国政府财政报告制度实行以收付实现制政府会计核算为基础的决算报告制度，但是，随着经济社会发展，仅实行决算报告制度，无法科学、全面、准确反映政府资产负债和成本费用，难以满足建立现代财政制度、促进财政长期可持续发展和推进国家治理现代化的要求。2015年1月1日新修订的预算法正式实施，为这一局面的改善带来了转机。新预算法要求各级政府编制权责发生制的政府综合财务报告，即以权责发生制为基础编制的，反映政府在一定时点资产、负债情况的综合报告。当前，各地政府已经在试编政府综合财务报告，但由于种种原因，尚未全面铺开。若能加快实施，可以对解决当前地方政府债务监督问题发挥重要作用。

一是对上级政府来说，可以通过综合财务报告，设置适当的财务指标，完善地方债券管理体系。在当前地方新增债务中，惟一合法的是公开发行的地方政府债券，其省级限额是由中央确定，省级以下地方政府的债券限额则是由省级政府负责分解。具体实施上，采取的是以地方财力及实际需求相结合的分配体系，但若省级政府并未充分掌握地市及直管县的资产负债信息，也就无法避免债务分配时的潜在风险，实际上是由省级政府为债务背书，引发了地市及以下政府的权责错配。有了综合财务报告制度，通过设置各项财务指标，可以把地方政府的总资产负债比率、可偿债资产负债比（类似企业的速动比）等指标纳入债务分配评价体系，上级政府清晰掌握了各地的偿债能力（资产状况）以及风险节点，也就可以合理配置地方债券，从增量上防范地方政府的债务失控。

二是对本级政府来说，可以通过综合财务报告制度，理清资产现状，提高决策水平，避免“被动负债”。各级政府要使决策更加科学和规范，切实提高公共管理水平，就必须像企业一样做好自己的“成本效益分析”。过去，由于收付实现制的特点导致了政府在决策时存在天然的信息缺陷。如一些地方政府为了提高本地基础设施水平，大规模搞建设，上马了很多超出本地实际需求和财政承受能力的项目，如标准过宽的马路，过大的体育场馆，但在工程竣工阶段，却由于财政收入下降等原因导致资金不足，无力支付工程款，引发“被动负债”现象。而政府综合财务报告制度的实施，将会按照权责发生制的原则，把政府债务、土地储备等政府资产及相关信息在综合财务报告中列示，政府将对自身的家底了解得更清楚。在进行社会发展及建设等各项决策时，除了考虑本年的收入及支出，还会根据综合财务报告中反映的信息综合预测政府中长期的收入支出及资产负债情况，有计划地对政府中长期收支行为进行科学规划，避免“被动负债”现象的发生。

三是对于外部监督者来说，通过政府综合财务报告制度，可以提高对政府负债行为的监督成效。随着我国法制化进程的不断深入，各级人大及社会公众对政府的监督力度不断加强，但是由于缺乏完整的财务信息，监督效果在一定程度上打了折扣。综合财务报告制度实施后，各级人大和社会公众除了可以通过预决算报告了解当前的“流量”信息，还可以通过权责发生制的综合财务报告了解政府的“存量”信息，消除了过去仅仅掌握当期收支信息，对政府中长期运转情况及财务健康状况不了解的问题，在一定程度上对政府的举债行为起到了约束作用。

（本刊编辑部）