新常态下加强财政监督的若干思考——基于上海市青浦区财政监督实践经验

●马铭 丁爱云 沈丽琴 姚静峰 李媛

新常态下加强财政监督的若干思考
——基于上海市青浦区财政监督实践经验

●马铭 丁爱云 沈丽琴 姚静峰 李媛

财政监督作为公共财政的重要职能，对保证国家财政经济制度强有力执行、社会主义市场经济健康发展、国民收入分配合理发挥着重要作用。本文基于对青浦区财政监督实践经验的梳理，分析了新常态下财政监督面临的挑战，反思当前财政监督管理存在的短板，并有针对性地提出相应的建议措施。

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近年来，我国经济运行进入新常态，经济增长速度放缓，从高速增长转为中高速增长，经济结构不断优化升级，财政监督作为公共财政的重要职能，对保证国家财政经济制度强有力执行、社会主义市场经济健康发展、国民收入分配合理发挥着重要作用。新修订《预算法》的实施，意味着我国各级政府的财政收支管理已经纳入规范化、制度化和法治化建设的轨道，依法管理和监督所有财政收支将成为一种新常态。在新常态下，如何做好财政监督工作，如何更好地发挥它在财政管理中推进科学理财、维护财经纪律的作用，需要深入思考。

本文基于对上海市青浦区财政监督实践经验的梳理，反思当前财政监督管理存在的短板，并有针对性地提出相应的建议措施，为改进财政监督方式、健全财政监督机制、深化财政监督改革助力。

一、新常态下财政监督面临的挑战

在财政新常态的背景下，随着财政体制机制的不断深化改革，财政监督的内涵外延不断优化完善，对财政监督工作提出了新的要求。

（一）财政监督内涵进一步深化

自上世纪90年代以来，财政监督基本形成以强化财政管理和服务财政改革为核心的全过程财政监督机制，成为经济运行监督体系的重要组成部分。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出“建立现代财政制度”的改革目标，并将财政监督体制机制改革作为财政总体改革的重要内容纳入顶层设计之中。2015年的全国财政工作会议明确提出“以确保财政支出安全、规范、高效使用为目标，强化财政监督部门的监督与制衡，找到一个合适的节点将财政监督嵌入预算编制和执行过程，并加以制度化”的工作要求，因此，财政监督作为财政管理预算编制、执行、监督、绩效和公开“五位一体”的重要环节，监督的内涵进一步深化，需围绕现代财政制度建设方向，紧跟财政体制机制改革的步伐，确立财政监督改革发展目标，深化“全过程监督”工作机制，不断提高财政监督的质量和效益。

（二）财政监督外延进一步扩展

新《预算法》要求实施全口径预算管理，将政府全部收支纳入预算监管并编制四类预算。其中，政府性基金预算、国资经营预算和社保基金预算的管理特性与一般公共预算有较大不同，给财政监督工作带来一定的挑战。可见，随着财政体制机制的改革，财政监督由传统的收入、支出、会计、内部监督逐步外延，覆盖了全部政府收支和由政府管理的社会保障收支，也就是要对政府全部收支活动进行监督。此外，内部控制、信息公开等均纳入了财政监督管理的范畴。因此，财政监督外延的不断扩大，对监督工作提出了更高的要求。

（三）财政监督模式方法要求进一步提高

《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》提出，要“改进预算管理和控制，建立跨年度预算平衡机制；加强财政收入管理，清理规范税收优惠政策；优化财政支出结构，加强结转结余资金管理；加强预算执行管理，提高财政支出绩效；规范地方政府债务管理，防范化解财政风险；规范理财行为，严肃财经纪律”，这需要财政监督不断创新工作模式及方法适应和满足财政管理改革的要求。财政监督工作是围绕预算管理而开展的，预算改革的内容及要求（中期财务规划、结转结余资金管理及预算绩效管理等）是监督工作的新对象、新内容。因此，需要财政监督工作创新思路、创新方法，适应财政改革新方向。

二、新常态下青浦区加强财政监督的实践经验

近几年，上海市青浦区以加强和完善财政管理为中心，以服务财政改革和规范财经秩序为重点，立足实际，以“监督就是管理，管理必须监督”为基本理念，着力推进财政监督机制建设，为严格青浦区财经秩序，保障各项财政政策有效落实起到了积极的推动作用。

（一）多种方式，有序开展综合财政监督

以“多方式、全方位”为切入点，对预算部门开展三年一轮的综合财政监督。自2016年起，第二轮监督尝试以条块结合、以条为主的部门系统性监督。通过借力第三方机构，加强查前培训，重点对预算编制的科学性规范性和合理性、支出执行的合规性和有效性、决算的准确性等方面进行监督，不断强化预算编制和执行监督力度，为提高财政监督质量，扩大监督范围奠定了基础。

一是建立综合财政监督机制。实施由财政主要领导亲自抓，分管领导重点抓，财政监督科牵头组织，所有业务科室共同参与，实行组长负责制，对预算单位开展综合监督检查。通过部署培训、查前准备、进点检查、集中审理、反馈整改等措施，较好地发挥了财政监督在规范行政事业单位经济活动中的职责作用。

二是创新监督模式，借力第三方机构，扩大监督范围。为缓解监督范围不断扩大和监督力量不足的矛盾，区财政通过政府购买服务的方式，借助社会力量，提高财政监督工作效率。

三是加强查前培训，提升监督人员工作水平。组织检查组成员及服务机构进行查前业务培训，对相关检查文件依据、政策等进行解释辅导，对报告质量、检查流程、相关注意事项等进行说明指导。

四是明确工作要求注重检查质量和实效。明确检查时间节点，要求各检查组遵守检查纪律依法规范开展检查，并加强学习沟通确保检查工作质量和实效。

（二）重点监管，关注专项资金风险防范

专项监督检查是监督工作的重点，由于专项资金涉及的项目数量较多，支出数额较大，资金使用效率难以预估，如何加强专项资金监管，提高监管质量成为难题。青浦区除了做好传统的专项监督项目外，2016年，根据工作要求和检查内容，形成了一套“自查与检查相结合”的上下联动监督模式，不断加强专项资金风险防范管理。

一是开展专题研究。组织相关部门开展多方讨论，集思广益。区财政召集相关主管部门进行业务讨论，商讨专项资金检查的时间节点、内容、要求、范围等。

二是开展自查。统一实施自查制度，街镇全面自查存在的问题。财政牵头组织各街镇对专项资金使用过程中可能出现的问题进行检查，通过统一设计表格，提出要求，专门部署各街镇开展专项资金自查自纠工作。

三是重点抽查。选定重点专项资金，组织力量进行实账检查。以“统筹分工、各负其责”为原则，制定了“分层实施、分步开展”的实施方案，组织相关主管部门业务骨干组成检查组，重点抽查街镇的专项资金使用管理情况。

四是全面总结。在自查和抽查的基础上，重视结果应用和长效管理。通过汇总街镇自查情况，总结重点抽查问题，反思日常管理中的短板、不足，实施长效管理。区财政及时将检查情况在全区范围内进行通报，要求相关单位认真对照、严格整改，有效扩大检查成效，并形成检查报告供领导决策参考。通过强化专项资金监督检查，掌握资金的实际使用情况，规范资金拨付、使用、管理的程序，发现和纠正资金使用中的突出问题，确保专项资金科学、合理使用。

（三）常态监管，规范公务经费支出行为

为深入贯彻落实《党政机关厉行节约反对浪费条例》《党政机关国内公务接待管理规定》等文件精神，青浦区不断强化全区监督检查工作，规范全区公务经费支出行为，督促各单位严格遵循中央“八项规定”精神，自觉规范公务支出和经费管理。

一是着力加强日常动态监管。定期对全区各单位的“三公”经费、会议费、差旅费、培训费等执行情况进行汇总分析，动态监管全区公用经费执行情况。

二是大力规范经费支出行为。通过会议、培训和上门指导等方式，强化各部门严格执行国家、市和区相关部门关于各项业务经费开支范围和标准的规定，严格审核和规范各项业务经费支出，严禁列支超范围、超标准以及与相关公务活动无关的费用。

三是合力实施各项监督检查。通过加强多部门联动，多方位监督检查，不断促进各部门业务经费规范使用。由财政等部门派出业务骨干参加相关检查小组，参与区纪委牵头组织的党风廉政建设责任制贯彻落实情况检查，拟定党风廉政建设责任制财经纪律检查实施方案，形成财经纪律检查报告。配合区委办开展贯彻执行中央“八项规定”精神等专项督查。

（四）周密部署，着重会计监督行业检查

根据上海市财政局统一工作部署开展监督检查相关工作，根据年度检查重点选取行业龙头企业及行政事业单位开展会计监督检查。首先是高配人员。抽调财政部门业务骨干，同时聘请会计师事务所专业人员，组成会计监督检查工作组，实行组长负责制。其次是锁定重点。检查主要关注企业和行政事业单位会计准则执行情况、财政政策资金使用情况、行政事业单位内控制度落实情况和部门预决算执行情况等。再次是公示公告。查前，及时在财政网站上公示被查单位名单、检查目的、检查内容和重点及举报联系电话；查后，对外公告检查总体情况、发现的主要问题以及处理处罚等情况，以进一步扩大会计监督的社会影响。

（五）防范风险，规范内部监督工作

建立健全内部监督制度，加强内部监督工作，有助于减少资金使用风险，提高资金使用效果。

一是制定内控规范。通过摸底调研征询意见，结合青浦区实际情况，形成《青浦区财政局内部控制规范》（试行），明确工作要求，不断加强财政内部控制管理，进一步健全完善风险防控机制建设。

二是实施监督检查。按照每年度工作计划，对区财政局系统年度财政财务收支及其他经济运行情况进行内部审计监督，提出改进意见和建议，有效提升财政内部管理水平和防范风险的能力。

三是注重落实整改。对检查出的问题及时反馈，并督促落实整改，要求在规定时间内制定整改方案，认真落实整改，同时将整改结果报送内审工作组。

四是建立长效机制。将内审监督工作与财政日常管理结合、与预算绩效管理结合、与财政监督结合等，根据《内部审计工作制度》要求加强内审监督，不断促进财政部门加强财务管理、风险管理及内部控制等。

（六）齐心协力，推进镇级财政监督工作

区财政局大力推进镇级财政监督工作，对镇级开展的财政监督工作进行指导与考核，梳理镇级财政管理中存在的风险点和薄弱环节，不断提升镇级财政管理水平。

一是提出监督工作要求。区财政局每年初要求各镇选择部分预算单位围绕预算管理、资产管理、财务管理等情况有重点地拟定监督检查方案开展综合财政监督；选择部分项目围绕当前财政管理改革的热点、重点问题开展专项监督，加大检查和分析力度，揭示政策制定执行以及专项资金使用管理方面存在的问题，促进政策执行规范有效，资金使用安全合规。

二是加强业务培训指导。组织各镇财政所所长及财政监督岗位人员，就财政监督法律法规解读、监督流程、检查方案、检查方法等进行实务技能培训。

三是年末绩效考核。将财政监督工作列入区财政局对街镇财政所的年末绩效考核，不断提升监督工作质量。

综上所述，青浦区以综合监督为切入点，创新监督模式，通过抓质量、突重点、落责任、重合力，进一步适应内涵外延不断升级的财政监督新要求。

三、当前财政监督面临的主要问题

在新常态的背景下，随着财政体制机制的改革，积累了一定的经验和做法，但同时也面临着诸多问题。

（一）监督检查结果应用有待提高

长期以来，被监督对象对财政监督工作不够重视，加之缺乏完善的结果应用反馈机制，较难对各部门财政监督结果应用情况进行后续监督，导致部分单位对财政监督整改报告不够重视，对财政监督检查结果应用比较随意，各项改进措施未能得到有效落实，财政监督检查结果得不到全面有效应用，对推动被检查单位的财政财务管理工作所起到的作用尚待加强。

（二）财政监督信息化建设落后

财政监督工作点多面广，而财政专职监督队伍力量薄弱，尤其在进入经济新常态后，财政监督工作面临着更多的挑战，亟需信息系统强有力的支持。然而目前尚未建立完备的财政监督系统，财政监督信息化建设比较滞后，信息渠道不畅通，信息更新不及时，监督部门无法通过信息平台全面快速掌握被监督对象资料，影响了财政监督的及时性和有效性。

（三）财政监督信息公开不到位

目前财政监督检查的结果和处理情况基本都是内部通报，刚性不强，透明度不够，尤其是对涉及大量财政资金的专项检查。这不仅导致公众缺乏对财政监督的认识，无法参与财政资金和项目的监管，而且公开力度不足导致财政监督对其他被监管对象无法起到警示作用，这也是造成各单位长期对财政监督重视不够，财政监督结果没有被充分利用的重要原因。

四、新常态下深化财政监督发展的建议

第一，加强结果应用，促进财政内部管理水平提升。财政部门应积极加强与相关部门的沟通，以多种形式如培训、座谈、走访及参与等，提高相关部门对财政监督工作重要性的认识。同时完善结果应用反馈机制，对整改落实内容、整改时限、整改程序等做出明确规定；加大检查反馈整改力度，定期督促、跟踪回访，通过督促整改落实，总结分析检查中存在的问题与经验，帮助被查单位完善制度，进一步提高财政监督的权威性与影响力。

第二，提升管理效率，建设财政监督信息化平台。互联网时代，信息技术代表着高效，财政监督信息化对于财政监督工作的开展具有重要的推动作用，通过财政信息和数据的搜集和利用，加强监督信息共享，便于全过程追踪财政资金的流向和使用情况，改变财政监督信息更新不及时、监管不到位、覆盖不全面的局面，同时也能使财政监督工作人员从繁重的手工操作和低效监督检查中解脱出来，节省人力和物力，提高财政监督效率。一是搭建财政监督信息化系统，按照财政资金不同属性构建监督模块，将监督方法、监督重点、监督程序信息化，形成线上监督和线下核查相结合的监督模式。二是衔接其他财政管理信息系统，实现数据共享，推进财政监督工作。

第三，建立联席会议和信息通报制度，实现监管信息共享互用。一是建立联席会议制度，财政、审计、税务、监察等部门定期或不定期举办联席会议，实行检查信息通报制度，对检查信息共享。同时，可以出台相关管理办法，使财政局、税务局、审计局等对会计人员在会计核算、税务核算、会计监管等方面信息情况实现共享，加大对会计信息质量监督检查的力度。二是实施财政专项资金实时在线联网监督管理，通过设置系统权限，将有关数据信息端口开放给财政、审计、监察、业务主管等部门，使有关部门能随时跟进监控专项资金情况，及时发现疑点，对财政专项资金进行多部门共同监管。

第四，发展上下联动工作格局，形成监管合力。一是采取上下联动，内外联合以及积极动员社会监督等方式，调动各方监督力量，形成齐抓共管格局。积极协调各相关部门，通过实地调研取证、交流座谈等方式，主动了解和听取有关部门介绍，积极争取业务主管部门配合。二是着重发挥统一规划和协调作用，各级财政监督机构共同参与形成合力，形成重大检查一盘棋格局，充分发挥监督职能。

第五，加大信息公开力度。完善信息公开机制。增强财政监督成果公开力度，向社会及时、全面地公开财政监督结果也是财政监督的职责所在。社会监督是财政监督的有力补充，通过网络、报纸、杂志等媒介向社会公开财政监督信息，一方面，可以促进民众关注和监督财政行为，敦促财政监督部门切实履行监督职责，提升财政监督水平；另一方面，在媒体上对严重违规违纪的单位进行公开曝光，可以起到威慑作用，督促相关单位重视财政监督工作，自觉遵守各项财经法规。

（作者单位：上海市青浦区财政局）

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