完善我国节能减排财政政策的总体取向和政策建议

陈少强 程瑜

专题研讨：节能减排财政政策研究及实践

完善我国节能减排财政政策的总体取向和政策建议

陈少强 程瑜

编者按：党的十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，未来经济社会发展更加注重生态环保。在当前经济发展进入新常态的背景下，推进节能减排可以实现经济和环保产业的共赢。本栏目尝试从多维度的视角探索节能减排财政政策的设计及实践情况。在论述我国节能减排财政政策的总体取向及政策建议的基础上，选取了有代表性的省市的节能减排案例进行研究，之后又基于国际视野，整理美国碳排放权的会计研究综述，力争全方位、多角度地向读者呈现节能减排财政政策的理论研究及实践成果。

我国节能减排财政政策综合示范工作开展以来，在国家部委和全国30个示范城市的共同努力下取得了丰硕的成果。各示范城市在工业、建筑等多领域的能效水平得以全面提升，主要污染物排放持续减少，节能环保产业不断壮大。从发展方向来看，我国节能减排财政政策综合示范的层级进一步提高、节能减排财政政策集成的力度加大、节能减排财政政策管理的规范和创新以及节能减排财政政策将部分被其他政策手段所替代。完善我国节能减排财政政策的对策建议主要有：加大资金整合力度和政策集合力度，建立节能减排政策长效机制；完善节能减排PPP模式及相关体制机制；创新节能减排产业基金，鼓励社会力量参与节能减排；创新地方债权融资方式，探索节能减排专项债；建立健全绿色政府采购机制，探索清单制管理模式；进行体制机制创新，探索节能量交易制度。

节能减排财政政策综合示范

推进节能减排是加快生态文明建设的客观要求。当前，世界政治、经济格局深刻变化，气候、能源问题已经成为大国博弈的焦点。2014年在北京APEC会议上，中美两国达成减排协议，对碳排放和非化石能源比例提出了更严格的要求，充分表明中国作为世界上最大的发展中国家，积极承担节能减排重任的坚定决心和高度负责的态度。党的十八大提出了“两个一百年”的奋斗目标，要求我们必须保持适当的发展速度，同时要减少资源消耗、环境污染和生态破坏，提高经济增长的质量和效益，大力推进生态文明建设。十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，未来经济社会发展更加注重生态环保。在当前经济发展进入新常态的背景下，推进节能减排可以实现经济和环保产业的共赢。鉴于此，自2011年开始，财政部、国家发展改革委先后确定了三批共30个城市开展节能减排财政政策综合示范工作，拉开了节能减排工作的序幕。本文在分析国家节能减排财政政策综合示范进展成效的基础上，拟就下一步节能减排发展取向和政策建议谈几点看法。

一、国家设立节能减排财政政策综合示范的进展成效

（一）推进节能减排财政政策综合示范的重大意义

1.节能减排财政政策综合示范是转变我国经济发展方式的应有之义

节能减排是调整经济结构、加快转变经济发展方式的重要抓手和突破口，推进节能减排财税政策综合示范改革是转变我国经济发展方式的应有之义。长期以来，高污染、高能耗、低效率的发展方式影响着我国经济的绿色发展，多数地区存在第二产业占比过高、第三产业发展不足的问题。同时，许多资源型城市面临资源枯竭，经济发展后继乏力，需要节约利用有限资源，甚至要寻求新的发展出路。转变经济发展方式，调整经济结构，淘汰落后产能，自然需要提高节能减排水平，提高资源利用率，减少环境有害物质排放，实现低污染、低能耗、高效率的经济发展方式。大力发展现代金融、现代物流等服务业，提高第三产业在经济发展中的贡献率；开展节能减排财税政策综合示范改革，通过多方面奖、惩措施推进节能减排，也是进一步推进我国经济向可持续发展方向转变的重要措施。

2.节能减排财政政策综合示范是提高国民幸福指数的重要途径

随着经济高速发展，国民生活水平快速提升，人们对生活质量的要求也随之提高，尤其是对生态环境质量的要求。然而，经济高速发展的副产品是环境污染和资源枯竭。进入21世纪以来雾霾问题、空气质量不断下降等问题愈加严重，水污染、土地污染长期难以得到根治，严重影响到国民身体健康和幸福感。治理环境，提高国民幸福水平是政府义不容辞的责任和义务，开展实施节能减排财政政策综合示范是提高国民幸福指数的重要途径之一。

3.节能减排财政政策综合示范是进一步提高财政管理水平的重要表现

为促进节能减排，中央推出了节能减排专项补助、各类税收优惠等多项财税政策，但各项政策并没有形成相对完备的政策体系。在地方具体政策落实中又存在地情不同、认识不足、监管不力等多方面问题，导致节能减排财税政策的作用不能充分发挥。国家推进节能减排财政政策综合示范的初衷，是为了促进各项节能减排财税政策协调实施，组合发力，进一步形成完善的节能减排财政政策体系。通过地方综合示范试点，创新制度设计，解决地方在政策实施中的诸多难题，加强财政资金绩效管理，提高政府运行效率和服务水平，形成优秀范例和典型做法并推广开来，使其有助于全国节能减排财政政策的有效落实。

（二）节能减排财政政策综合示范的总体进展

我国节能减排财政政策综合示范工作开展以来，在国家部委和全国30个示范城市的共同努力下取得了丰硕的成果。各示范城市在工业、建筑等多领域的能效水平得以全面提升，主要污染物排放持续减少，节能环保产业不断壮大。

1.取得的成效与进展

一是示范城市节能减排指标明显优于其他城市。前两批18个示范城市中，绝大部分提前一年完成“十二五”目标任务或超额完成任务，走在全国前列。二是经济发展方式转型取得良好效果。通过实施节能减排财政政策，示范城市在淘汰落后产能的同时，加快培育相关战略新兴产业和现代服务业，其产业结构明显优化。三是节能减排长效机制建设取得新进展。示范城市开始探索碳排放权交易、排污权交易、PPP等基于市场的节能减排新举措、新路径，节能减排新机制取得了初步成效。四是示范带动作用开始显现。30个示范城市，范围覆盖全国，包括省（直辖市）、市两个地方政府层级，东中西部地区皆有分布，各城市的产业结构和经济发展水平也有较大差异，其代表性得以充分体现。通过这些示范城市的相互学习和交流，及时总结成功经验及做法，避免走弯路，其示范效应比较明显。

2.存在的问题

尽管国家节能减排财政政策综合示范工作成效显著，但也存在一些不足之处，政策效果与政策预期目标相比还有一定差距。例如，一些城市指标完成情况不够理想，政策落实不到位、执行不力；一些城市资金下达进度缓慢，项目长期停留在前期阶段；一些城市仍然习惯于报项目、批项目的老路子，节能减排工作创新不足；一些城市对节能减排新机制把握不准，推出的体制机制不接地气，适用效果不好，有的甚至就是为了建设机制而建设机制；个别地方甚至在节能减排指标上弄虚作假。这些问题，需要在下一步的工作推进中加以落实和完善。

二、完善我国节能减排财政政策的总体取向

（一）节能减排财政政策综合示范的层级进一步提高

前三批全国节能减排财政政策综合示范城市以地级市为主，地级示范城市数量占全国示范城市总量的60%以上。此外，示范城市还涵盖了大多数直辖市（上海市除外），以及8个省会城市和1个副省级的非省会城市，没有一个综合示范城市是县级市。国家之所以选择地级及以上城市作为财政政策综合示范市，是基于城市经济发展水平和财政能力、政府转移支付改革要求、地方节能减排管理能力以及节能减排工作的示范性等多种因素综合考虑的结果。照此推理，下一步全国节能减排财政政策综合示范城市似乎应继续以地级市为主。但笔者认为，继续以地级市作为示范推广目标将面临挑战，这些挑战性因素包括：

一是示范城市的代表性。前三批示范城市几乎涵盖了全国所有地区（上海市、海南省、西藏自治区除外），并且以东部为主，东部示范城市占比为50%，中部地区和西部地区示范城市的数量基本持平，分别为7个和8个。由于东部地区经济和财政水平较高，在节能减排管理能力方面总体上居于全国前列，东部地区以及中西部地区地级市示范经验完全可以为全国其他示范城市提供借鉴，国家没有必要继续大规模推进类似的地级市综合示范。

二是中央政府财政能力的限制。受经济新常态下财政收入增幅下滑以及某些领域（如社保、医疗等）支出刚性的影响，中央财政安排经济建设领域（包括节能减排领域）的支出不能继续大幅度增长，国家也不大可能继续为余下的地级市再进行大规模城市综合示范活动。

三是节能减排改革面临新任务。党的十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，对节能减排工作提出了新的要求：节能减排工作也要注重创新，注重与其他产业和区域发展战略相协调，注重让淘汰落后产业和发展新兴产业有机结合，注重消化吸收国内外节能减排新技术和新成果，注重让更多的老百姓共享节能减排带来的经济社会综合效应。为此，节能减排财政政策综合示范工作也要突破原有条条框框的限制，要在总结前三批节能减排财政政策城市综合示范的基础上，推进更高层次的综合示范，即省级综合示范。

值得注意的是，在前三批财政政策节能减排综合示范城市中，国家选择了以长株潭为代表的城市群综合示范，这是第一次也是唯一一次以城市群区域为特点的综合示范。从长株潭城市群综合示范运行的情况来看，省内协调要比单个城市协调更为复杂，面临的新问题更多，表明国家推动更高级次的综合示范工作有其现实必然性。当然，受中央财力的限制，节能减排财政政策省级综合示范的数量很有限。尽管如此，国家对单个示范省份投入力度可以更大。同时，国家还可允许示范省份有更多的调控余地，即示范省在重点城市、重点领域、重点项目进行自主示范，以更好地体现其示范效果。

（二）节能减排财政政策集成的力度加大

自2011年财政部和国家发展改革委共同决定开展节能减排财政政策综合示范工作以来，国家整合节能减排财政政策的思想不断得以强化。2014年5月，国务院办公厅印发《2014-2015年节能减排低碳发展行动方案》，要求各级人民政府加大对节能减排的资金支持力度，整合各领域节能减排资金，加强统筹安排，提高使用效率，努力促进资金投入与节能减排工作成效相匹配。2015年6月，《国务院关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知》（国发〔2015〕35号）提出重点推进包括节能环保在内的重点科目资金的统筹，并要求将现有节能环保领域资金按照节能减排、环境检测监察、大气污染防治、水污染防治、土壤环境修复治理、生态恢复保护等六类进行统筹整合。

笔者认为，节能减排财政政策仍有进一步整合的空间。这是因为，就其字面意义而言，节能减排并非准确的学术语言，其内涵并不很清晰：它既有能源节约的内容，如能源清洁化、清洁生产等，也有减排的内容，如减少废渣废气废水的排放等，后者属于环境保护的内容。由于节能减排内涵不清晰和外延泛化，相应的节能减排专项必然也出现资金分散、专项资金撒胡椒面的现象。甚至在某些地方，大部分节能减排专项资金用在减排上，必要的节能领域又缺乏资金支持。根据相关调查，北京市发展改革委2012-2014年节能减排资金中，节能类的专项支出占比不到6%，94%用于环境保护支出。根据《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》（国发〔2014〕71号）的文件精神，国家将对转移支付中目标接近、资金投入方向类同、资金管理方式相近的项目予以整合。由此可以判断，“十三五”期间节能减排专项中减排内容应予以剔除，并相应地纳入环境检测监察、大气污染防治、水污染防治、土壤环境修复治理、生态恢复保护这五项环境专项中。从中长期来看，节能减排专项的发展趋势是：政府部门间的节能专项（如建筑节能专项、交通节能专项等）应逐步整合，整合后的节能专项要与可再生能源专项进行合并，并最终合并为统一的能源专项。至于节能减排中减排的内容，则合并到五大环境专项中，以真正形成“桥归桥、路归路”的专项分布格局。

（三）节能减排财政政策管理的规范和创新

在规范方面，节能减排专项资金除了要按照部门预算、国库集中支付等基本财政管理制度要求执行外，还要进一步提高其透明度，强化对节能减排专项资金预算的监督检查，提高节能减排预算透明度。

在创新方面，节能减排财政政策的创新主要体现在以下四个方面。一是专项资金分配方式的多样性。对关系群众切身利益的节能减排专项，可改变行政性分配方式，逐步推动建立政府引导、社会组织评价、群众参与的分配机制。二是专项资金采购的引导性。国家“十三五”规划明确提出健全优先使用创新产品、绿色产品的政府采购政策。就节能减排专项资金的采购而言，应优先采购使用创新产品，出台有关创新产品的标准和采购管理办法；为支持广大科技型中小企业发展，可在采购数量上给予科技型中小企业专门的预留份额；还可允许国家自主创新示范区在这方面率先探索。在优先采购使用绿色产品方面，可以法规形式明确要求政府机关必须优先采购绿色产品，并制定政府采购绿色产品清单，发布政府采购绿色产品手册，建立绿色产品采购网络。三是专项资金预算管理的长期性。节能减排财政专项资金管理要体现节能减排支出事项内在要求，根据节能减排事项的进度确定支出进度，而不是每年都必须清零。根据党的十八届三中全会和五中全会的要求，我国将推进部门编制三年滚动规划，实施跨年度预算平衡机制和中期财政规划管理。从发展方向来看，国家将打破节能减排财政政策综合示范资金每年被清零的传统，探索实施节能减排及循环经济的中期财政规划管理，提高节能减排专项资金的预算管理和使用效果。四是专项资金运作模式的市场化。对具有一定外部性的竞争性领域节能减排专项，可主要采取基金管理、PPP等市场化运作模式，逐步将财政专项资金与金融资本相结合，发挥财政资金撬动社会资本的杠杆作用。基金可以采取中央直接设立的方式，也可以采取中央安排专项转移支付支持地方设立的方式；可以新设基金，也可以扶持已有的对市场有重大影响的基金。基金主要采取创业投资引导基金、产业投资基金等模式。少数不适合实行基金管理模式的，也应在事前明确补助机制的前提下，事中或事后采取贴息、先建后补、以奖代补、保险保费补贴、担保补贴等补助方式，防止出现补助机制模糊、难以落实或套取补助资金等问题。

（四）节能减排财政政策的部分替代

从建立社会主义市场经济体制的要求来看，节能减排财政政策特别是补贴政策不应被过分解读，其部分功能将在一定程度上被市场机制和税收政策所替代。原因在于，一是节能减排产业的发展壮大最终要靠优胜劣汰的市场竞争机制；节能减排补贴政策的效果有限，节能减排专项在完成其历史使命后应逐步退出，相应地由更能体现公平和更有效率的税收政策或者市场机制来全部或者部分替代。二是从发达国家经验来看，国外虽然也有节能减排的补贴政策，但节能减排补贴的规模和时间都有限，能源或者环境补贴不可能持续推进，税收政策仍然是财政政策的主要表现形式。三是从我国节能减排财政政策综合示范的实践来看，某些领域也存在节能减排财政政策资金使用效率不高的问题，甚至不排除某些企业利用信息不对称和监管漏洞套取国家财政资金的倾向和行为。四是从发展趋势来看，我国环境保护税的开征，资源税的改革，所得税、增值税的改革和政策优惠都将大大缓解节能减排财政投入不足的问题，为推进我国节能减排事业拓展了政策空间。

三、完善我国节能减排财政政策的对策建议

（一）加大资金整合力度和政策集合力度，建立节能减排政策长效机制

一是要加大资金整合力度。以城市为平台，将中央资金、省级资金和市级层面的各类节能减排资金整合使用，避免政策的碎片化问题，建立资金支持的长效机制。二是要加大政策集成力度。在继续发挥财政政策主导作用的同时，将财政政策和土地等相关政策有机结合，相关主管部门协调联动，打好政策组合拳。三是将节能减排和国家最新发展理念结合起来，力争在示范期及以后工业、建筑、交通等领域的节能减排工作取得新进展。

（二）完善节能减排PPP模式及相关体制机制

对于地方现有的节能减排领域PPP项目，应当坚持贯彻落实中央和各地下发的一系列关于PPP的政策文件，进一步细化完善PPP相关机制建设。首先，建议进一步明晰现有节能减排PPP项目中财政与民间资本的权责划分。既要避免财政挤占民间资本的合理利益，又要防止非法侵蚀国有资本，保障PPP项目的健康、可持续运营。其次，建立健全PPP项目风险测评机制和绩效监督机制，定期对现有PPP项目进行运营风险、价格风险、财务风险测评和项目实施绩效评价，在严控风险的情况下保证项目节能减排的实施效果和效率。第三，在一定程度上保护节能减排PPP项目建设运营，避免市场恶性竞争，同时建立科学有效的定价机制，防止政府垄断。设立居民听证监督机制，提高居民参与度，保障社会居民的合法权益。

在合理保障现有节能减排PPP项目建设运营的基础上，进一步拓宽节能减排领域PPP项目的覆盖范围，创新政府财政与民间资本的合作方式。目前不少示范城市已在生活垃圾、危险废弃物处理领域，能源领域和污水处理领域开展了PPP模式项目建设，但相对整个节能减排领域范围仍然较窄，可以进一步鼓励探索全种类垃圾处理、河道港口污染治理，甚至空气治理等领域的PPP模式项目。

（三）创新节能减排产业基金，鼓励社会力量参与节能减排

目前不少示范城市已设立产业投资引导基金、风险投资基金、创业投资基金等基金形式，但专门的节能减排基金还未建立。下一步，笔者建议：一方面，对既有的基金可拓宽投资范围，积极扶持引导节能减排产业建设发展。另一方面，可以专门设立节能减排产业基金，专项支持节能减排技术和产品研发。建立节能减排产业基金企业参与机制，不同企业根据行业各自形成产业小组，投资定额资金共同支持相应产业节能减排和环境治理研发，研发产品和服务所产生的收益由组内成员共享。节能减排产业基金发挥其节能减排的社会职能，需要财政资金支持，根据基金所支持的项目社会收益大小予以财政补贴，甚至可以通过奖励鼓励表现突出的项目。创新节能减排产业基金投资方式，对于成本相对容易归集的项目可以进行直接投资；对于成本难以归集、短期难以见到成效的节能减排技术研发项目，则可以利用基金进行其他股权、债权投资获得的收益来保障，投资方式由各基金小组独立设计、管理，自负盈亏。设立统一的基金委员会负责基金整体的规章制度建设和运营监督管理，保障基金的健康可持续运行。

（四）创新地方债权融资方式，探索节能减排专项债

2014年起中央正式赋予地方政府适度举债权，地方可以创新债权融资方式，发债支持节能减排项目。对于一些研发较为成熟、收益相对稳定的节能减排项目，可以探索发行节能减排专项债。根据项目正外部性大小和项目盈利能力，决定发债主体是企业还是地方政府，对于具有重大社会效应、成本难以归集的项目可以由地方政府发行地方债，并通过未来预期增长的财政收入予以偿还。探索发行节能减排地方专项债，地方政府需要注重风险控制与规避，严禁对企业给予担保或承诺代偿债务，加强财政资金风险管理。

（五）建立健全绿色政府采购机制，探索清单制管理模式

一方面，政府采购过程中要从节能减排的角度出发，采购绿色办公用品、绿色服务、绿色工程，优先采购低能耗、低污染、高效率的产品和服务。产能较低、污染严重的产品则设立政府采购负面清单，禁止购买，引导产业投资、生产、销售符合节能减排标准的产品。另一方面，进一步扩充政府采购目录，将节能减排产品、服务纳入政府采购清单范围，尤其是生态环境治理辅助性服务、资源节约环境保护知识宣传普及服务、节能环保特许经营服务等。

（六）进行体制机制创新，探索节能量交易制度

所谓节能量交易制度，是指允许特定交易主体将政府批准的节能量、排放权等权益挂至专门交易平台上进行市场交易。通过节能量交易制度建设，实现政府对节能减排的总量控制，推进淘汰落后产能，鼓励节能减排技术进步，促进资源合理配置利用。在节能量交易制度设计中，地方政府应当注意科学合理地进行节能量、排放权标准的测定和分配，节能责任主体和市场交易主体的认定和准入，交易机制、定价机制等方面的制定，促进节能减排相关的金融创新。

［1］陈少强.建立国家节能减排财政政策综合示范评价与推广平台［J］.财政研究，2012（10）.

［2］陈少强.推进节能减排工作促进生态文明建设［C］.第八届环境与发展论坛论文集，中国环境出版社，2013.

作者单位：中国财政科学研究院

（责任编辑：董丽娟）

General Fiscal Policy Direction and its Recommendations to Improve China Energy Conservation and Emission Reduction

Chen ShaoqiangCheng Yu

By the joint efforts of different central government departments and 30 demonstration cities,the energy conservation and emission reduction policy has gained great achievements since the initiative launched up. The demonstration cities have made comprehensive improvement in energy efficiency in the industry,construction and other areas and achieved great progress such as continued decrease in main pollution emissions and the expansion of environmental industry.In the aspect of development trend,the level of fiscal policies for demonstration cities will be further increased and the integration efforts will continue to be intensified for China's energy conservation and emission reduction.It is sure that under the regulation and innovation of fiscal policies for energy conservation and emission reduction,part of existed relevant policies will be replaced.To complete energy conservation and emission reduction fiscal policies,we provide the following advice:keeping the integration of capital and policy;building long-term effective mechanism；setting efforts to establish energy conservation and emission reduction system and mechanism under PPP model;innovating energy conservation and emission reduction industry funds and encouraging the social forces to participate in the work；innovating local debt financing methods and exploring special debenture for energy conservation and emission reduction;establishing and improving the green government procurement mechanism，exploring the list management model;carrying out institutional innovation,exploring energy conservation trading system.

Energy Conservation and Emission reduction;Fiscal Policies;Comprehensive Demonstration

F812.0

A

2096-1391（2017）05-0005-07