县级巡察困境及对策分析

石东伟

摘要：县级巡察工作开展以来，通过发现线索、移交问题，对违法违纪干部进行问责，加强了党内监督、提高了党的领导水平和执政能力，对于保持党的先进性和纯洁性起到了重要的促进的作用。但在成绩的背后我们也应该看到县级巡察也存在着工作人员积极性不易调动、人员管理协调难度大、工作经验可借鉴度不高、对发现的问题追责处理存在困难等不容忽视的困境，这些困境的存在在一定程度上影响了县级巡察的效果。在我国从严治党的大背景下，要想使县级巡察的震慑作用更加突显，就必须对这些问题进行深入的分析探讨，找准原因，解决好这些问题。

关键词：县级巡察；困境；对策分析

中图分类号：D9

文献标识码：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.01.062

1巡察的基本内容

各地根据《中国共产党巡视工作条例》出台了相应的县级巡察工作条例，对巡察工作的工作内容、工作方法、工作程序都做出了详细的规定，各地的规定虽略有不同，但都是大同小异，本文引用《中共河南省委关于建立市县党委巡察制度的意见》作为参考来研究县市巡察的相关内容。

1.1县级巡察的定义

巡察工作作为巡视工作的延伸和拓展，与巡视工作是一脉相承的，本质上是参照中央和省级巡视工作的做法，由县级党委领导，同级纪委组织，根据党章、党内监督条例、巡视工作条例等党内法规的相关精神，加强对县以下基层党组织和党员干部的监督而采取的一种工作形式。

1.2县级巡察的工作内容

根据《中共河南省委关于建立市县党委巡察制度的意见》的规定，县级党委巡察对象范围主要是县直单位及人民团体党组领导班子及其成员，二级机构党组织主要负责人；乡镇（街道）党政领导班子及其成员、人大主席；乡镇（街道）直机关办、所、站、中心主要负责人以及村干部。县级巡察工作要着力发现的问题主要包括以下几个方面：违反组织纪律问题、作风问题、违纪违法问题、侵害群众利益问题及上级党委巡视巡察反馈意见整改和移交事项办理中存在的问题。

1.3县级巡察工作的方法

《中共河南省委关于建立市县党委巡察制度的意见》对县级巡察工作的方法做出了如下规定：听取被巡察单位党组织工作汇报和有关部门专题汇报、列席被巡察单位有关会议、组织民主测评及问卷调查、开展个别谈话、召开座谈会、受理来信来电来访、走访调研、暗访、调阅或复制有关资料、抽查核实领导干部报告个人有关事项情况、向有关涉案人员了解情况、专项检查干部选拔任用工作、商请有关职能部门或专业机构协助。巡察组对反映被巡察单位党组织领导班子及其成员的重要问题，可以深入了解。巡察组不干预被巡察地方、单位的正常工作，不查办案件。

2县级巡察工作存在的困境

县级巡察工作开展以来，通过发现线索、移交问题，对违法违纪干部进行问责，加强了党内监督、提高了党的领导水平和执政能力、对于保持党的先进性和纯洁性起到了重要的促进的作用。但在成绩的背后我们也应该看到县级巡察也存在着工作人員积极性不易调动、人员管理协调难度大、工作经验可借鉴度不高、对发现的问题追责处理存在困难等不容忽视的困境，这些困境的存在在一定程度上影响了县级巡察的效果。在我国从严治党的大背景下，要想使县级巡察的震慑作用更加凸显，就必须对这些问题进行深入的分析探讨，找准原因，解决好这些问题。

2.1工作人员的积极性不易调动

巡察工作不同于常规的办案和行政执法，它是采取一定的工作方法根据党章、党纪的规定或要求对被巡察单位进行的一项全面政治体检，检查被巡察单位是否存在违反党章党纪的问题。因此可以说，巡察工作开展的过程就是一个主动去发现问题、寻找问题的过程。巡察工作人员找到问题的多少、质量高低决定了巡察工作的成败。然而在巡察工作当中，因为事先并不能预判能发现什么问题，发现多少问题，在考核上也没有可以量化的标准要求，这就导致不易事先对巡察工作有一个全面把握，从而对工作人员提出具体的要求或采取有针对性的激励措施，加之一些错综复杂的政治关系使得巡察工作人员在工作时心存顾虑，因此就可能导致巡察工作人员在工作上仅仅满足于过得去，能够向上级领导交差，而不愿去深入调查一些深层次的问题。

2.2人员管理协调难度较大

专职和兼职相结合是常见的巡察组工作人员的配备方式，这一方面可以起到减少人员编制、减轻财政负担的效果，但另一方面也带来了人员管理和分工的不便。在每次巡察中抽调的兼职巡察工作人员之前并没有巡察工作经验，且巡察组对其能力及性格并不是十分了解，因此在具体工作中不能根据每个人的特点合理分工，工作人员彼此之间的不了解也可能会造成沟通协作方面的困难。如果处理不好这些问题，在短短的一个月或更短的时间内，面对繁重的任务，巡察工作的效果势必会打折扣。

2.3工作经验可借鉴度不高

县级巡察的巡察对象是县直单位或乡镇，每个县直单位都有着不同的职能而每个乡镇都面临着不同的情况，常规的巡察工作方法只能保证完成巡察程序，而不能很好地针对每个巡察对象的不同特点而去发现问题。因此，对于县级巡察干部而言，每次巡察都会面临新情况新问题，以往的工作经验并不能完全指导工作的开展，这在一定程度上增加了巡察工作的难度。面对这种情况，就需要巡察组花费大的力气，找准突破口，否则可能就会面临无从下手的局面。

2.4对发现的问题追责处理存在困难

根据巡察工作要求，对于巡察中发现的问题，巡察组往往将线索资料移交纪委或组织部进行处理。然而在实际工作中，上级领导往往出于大局或工作需要的考虑，对线索不予立案，也不对相关问题或相关人员予以处理问责，这就影响了巡察工作的权威，涉及到群众举报反映的问题也必然会让群众对巡察工作失去信心，削弱群众对全面从严治党的获得感。

3造成县级巡察工作困境的原因

3.1县域“熟人社会”影响

与中央巡视不同，县级巡察往往是对同一个县内的县直部门或乡镇进行巡察，县级的巡察干部大多来自于当地，在当地有着自己的朋友圈和生活圈。由于地域狭小，流动性较低，在长期的政治生涯中，巡察干部往往跟许多单位的领导干部共有着这样或那样的交际，因此就形成了一种熟人社会，这种熟人社会使得一个县内的政治关系变得错综复杂。北京大学社会学博士冯军旗的博士论文《中县干部》深入考察了河南中部一个县的“政治家族”现象。在这一个几十万人口的县里，由血缘与姻缘构筑起一张政治家族网。在该县1013名副科级及以上干部中，有21个政治“大家族”（副科级及以上超过5人）和140个政治“小家族”（副科级及以上2-5人）。政治家族之间并不割裂，往往以联姻或者拜干亲的方式不断扩大，“几乎找不到一个孤立的家族”。这种独特的县域政治特色使得巡察干部在开展工作的时候往往有所顾虑，担心坚持原则会得罪相关的人员或是他们背后的家族势力，最终影响到自己的政治前途。在工作中，县级巡察干部经常会遇到熟人或各级领导干部打招呼要求网开一面的现象，这也在无形中给巡察干部带来了压力。因此，在这样的“熟人社会”和得罪一个人几乎等于得罪一个地方多半个官场的政治生态下，要让巡察干部保持铁面执纪是比较困难的。

3.2保护和激励机制不完善

保护和激励机制的缺失无疑是巡察干部积极性不高的重要原因。首先，因为缺乏对巡察干部相应的保护机制，致使其在开展工作的时候往往会有着多方面的压力和顾虑，开展工作的时候难免会束手束脚，目前仅靠宣传教育和纪律要求巡察干部要敢于担当，发现问题毫无保留的上报，明显是不能够达到预期的目的的。其次，激励措施的缺失也是导致巡察干部积极性不高的一个原因。在实际的工作中，对于发现问题的多少、质量的高低没有明确的考核奖励措施，只要能够达到基本的要求，巡察干部发现问题的多少、质量的高低在个人的考核和奖惩中并没有明显的区别，因此就有可能导致敢于担当的巡察干部的积极性受挫。

3.3工作的封闭性

由于巡察工作的敏感性，保密对巡察工作来说至关重要，也是巡察工作的一项重要纪律。这对工作的开展的确是必要的也是有利的，但这造成的另外一个结果就是巡察组及巡察组成员之间缺乏工作上的交流，因此就不能够使巡察机构内部通过相互交流、相互学习来提升工作能力，也更谈不上在交流中碰撞出创新的火花。面对巡察中遇到的新情况新问题，往往不能够集思广益或借鉴他人以往处理类似问题的经验，只能依靠组内有限成员的思考来解决问题，因此，对于一个巡察组来说，在开展巡察时往往会感觉压力大、困难多，面临找到突破口的挑战。

3.4巡察的领导和管理体制机制问题

县级巡察的开展会涉及多个部门的协作，但由于对现行的巡察机构的领导和管理主体各地的认识不一，没有形成一个统一的高效的领导管理体制机制，领导机构不涉及具體的工作，纪检机关往往只是对工作进行组织、指导和协调，并不认为巡察机构是“自己人”，因此在工作支持上可能存在力度不足的问题，这往往容易造成管理主体不明、责任弱化、决策不力、推诿扯皮的现象，导致对巡察发现的线索不够重视，甚至不予立案。

4提高县级巡察工作效率的对策

4.1推行交叉巡察制度

针对越往基层“熟人社会”特征越明显，巡察工作越容易受人情干扰的实际，应该通过市级巡察机构加强对县级巡察机构的指导和协调，在上级巡察机构合理的强有力的统一调配管理下，在不同的县之间推行交叉巡察，通过让巡察组与所属县市严格错开、巡察工作人员与熟人严格错开等回避等举措，使巡察干部放下思想包袱，大胆开展监督，强化监督实效，增加发现问题的数量，提高发现问题线索的质量。

4.2探索建立对于巡察干部的保护和激励机制

一是对县级巡察机构采取垂直管理。可以尝试对巡察机构采取垂直管理，将巡察机构的财权、人事权统一归为上级巡察机构来管理，从而可以在很大程度上避免当地各种政治关系的影响。二是量化考核。制定问题重要性标准，结合发现问题的数量，对照标准将发现的问题归类汇总，综合全面进行考核，从而充分地调动巡察干部工作的积极性，真正发挥巡察的震慑效应。

4.3开展适度的工作交流

巡察工作需要保密，但这并不意味着所有的工作内容都要保密，也不意味着不能够进行工作交流，在实际的工作中可以对工作内容进行筛选和过滤，对于适于交流的部分，可以组织工作人员积极地开展工作经验交流，相互探讨、相互学习，从而提高工作人员处理问题、解决问题的能力，增强巡察工作人员的战斗力。

4.4规范领导和管理体制机制

对于工作中涉及到的各个职能部门，要用严格的制度规定和明确的责任分工，建立关联单位的协调联动机制，防止出现推诿扯皮现象，从而保证巡察工作的规范管理和统一领导。设立兼职巡察工作人员人才库，巡察时可以从人才库中抽调兼职工作人员，从而可以保持巡察工作队伍的相对稳定和工作人员的经验积累，以便巡察工作更顺利地开展。

参考文献

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[3]赵振宇.江西新余交叉巡察破解人情干扰[J].中国纪检监察，2016，（11）.

[4]冯军旗.中县干部[D].北京：北京大学社会学系，2010.