法治优先：中国治理转型的战略选择

杨明佳++董英栋

摘要：福山与亨廷顿为代表的西方政治学家，结合人类政治史的经验，建构了广受关注的政治发展理论。无论是亨廷顿的政治发展的三阶段论，还是福山有关政治秩序的三要素说，都在一定程度上能为当代中国法治优先的国家治理变革提供理论支持。

关键词：政治发展；法治优先；中国治理；战略

中图分类号：D630

文献标识码：ADOI：10.3963/j.issn.16716477.2017.01.0015

在不断变化的现代社会，通过一定的制度安排来调节各种利益关系，包容各种思想观念，进而塑造一个相对稳定的政治秩序，是二战以来各国政治实践的主要议题，也是从亨廷顿到福山等西方政治学者建构的政治发展理论的主要关注点。新中国建立以来，虽然我们走了一条有别于西方的政治发展道路，选择了一套兼具社会主义基本政治原则，同时又契合本国国情的政治制度，但随着市场经济改革的不断深化，原有的国家治理模式也正经历着前所未有的挑战，习近平总书记因此指出：“三中全会提出的全面深化改革的总目标，就是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力的现代化。”[1]国家治理模式的转型，对于当代中国而言，必将是一个比经济改革更为艰巨的过程，为此我们既要从自身的实际出发，在实践中探索与积累治理转型的中国智慧，同时我们也应充分吸取世界其他国家在政治发展过程中的经验教训，并借鉴近半个世纪以来西方政治发展理论的一些积极成果为我所用。正是从这个意义上，本文将以亨廷顿和福山的政治发展理论为分析视角，就中国治道转型的重大战略作初步讨论，以更好地理解为何在当下中国，政治发展与国家治理现代化的重中之重就是推进法治。

一、治理的前提：制度及其基本理论

1968年，哈佛大学教授塞缪尔·亨廷顿出版《变革社会的政治秩序》一书，该书从第三世界各国存在的实际情况出发，提出了第三世界国家走向现代化的“强政府理论”，其要义是：第三世界国家在进行现代化变革的过程中，要根除国内政治的动荡和衰朽，就必须建立起强大的政府，舍此无他路可走。所谓强大政府，也就是有能力制衡政府参与和政府制度化的政府。本书对发展中国家政治困境的犀利分析，奠定了他在美国政治学的地位。弗朗西斯·福山是亨廷顿之后美国政治发展理论的代表人物，1992年，他因出版《历史的终结与最后之人》而声名鹊起，不过因其民主终结说在世纪之交遭遇现实困境，于是他又重新发掘亨廷顿的政治发展理论的学术资源，出版了系列著作来解释为何民主在西方之外的国家遇到了挑战。其最新成果集中体现在《政治秩序的起源：从前人类时代到法国大革命》一书中。在该书中，福山不仅继承发展了亨廷顿的政治发展理论，而且也变相回應了学术界对其乐观主义的历史终结论的质疑。缘于亨廷顿与福山之间的师承关系，再加之二人在西方政治学术界的影响力，因此，本文有关西方政治发展理论的学术资源，主要取自于师徒二人的《变革社会的政治秩序》（以下简称《变革》）与《政治秩序的起源：从前人类时代到法国大革命》（以下简称《起源》）两本有影响力的著作。在解释他们有关政治发展理论的核心内容之前，有必要对他们二人有关政治制度的基本理论作一简要描述。

广义而言，所谓治理就是统治，即特定政治共同体借助一套制度来达成某种期待的秩序。狭义而言，当下广为流传的治理，则是统治在现代多元社会背景下，基于传统统治逻辑作出的某种调适。无论在广义还是狭义上，治理的前提都是制度。从这个意义上说，不论是传统的政治发展理论，还是时下流行的治理理论，都涉及到政治秩序建构中的制度选择和制度安排。一国治理的优劣，在一定程度上取决于该国政治的制度化水平。如亨廷顿所言，发展中国家“面临的最为重要的问题，是政治制度的发展落后于社会和经济的变革。” [2]5

何谓制度（institutions）？福山接受了亨廷顿在《变革》一书中有关制度概念的经典解释，即“稳定、受到尊重的和不断重现的行为模式” [2]12。在中文中“制度”的基本含义也是如此，即约束人类行为的规则与尺度。早在1958年时，亨廷顿就曾这样表达他对制度问题的特别关注，在其首部著作《士兵与国家》中明确指出：美国的政治智慧不是从我们的观念，而是从我们的制度中体现出来的。最需要的不是创造更多的自由制度，而是成功地保护那些已经存在的制度。亨廷顿相信，能否妥善处理现存的制度与企图建立的某种新制度的关系，才是一个民族政治智慧的精髓所在。

福山在《起源》一书中从人性角度对制度之出现作了内源性的分析，“共享的本性不能决定政治行为，但可限定制度的性质。”福山依据人类学和考古学的成果就这些共享的本性概括为：其一，“人类从未在无社会状态中生存。”其二，“人类天生的社会交往建立在两个原则之上：亲戚选择和互惠利他。”其三，“人类天生喜欢制定和遵循规范或规则。从根本上说，制度就是限制个人选择的规则，由此类推，可以说人类天生喜欢建立制度。”“制定和遵守规则是在走捷径，可大大减少社交成本，允许高效率的集体行动。” “人类遵循规则的本能，往往基于情感，而非理性。”其四，“人类天生具有暴力倾向——社会制度的存在就是为了控制和转移暴力。而政治制度的重要功能之一就是调控暴力出现的层面。”其五，“人类天生追求的不只是物质，还有承认。承认是指对他人尊严或价值的承认，又可称为地位。” [3] 396398。

关于制度的竞争力或优劣，古典政治学创始人亚里士多德从两个方面的结合来予以评判，即制度的价值正当性与制度的实际可行性，优良政体与制度是正当性与有效性平衡与统一的制度，缺一不可。而上述关于制度优劣的判断标准，也反映在具有浓厚现实主义色彩的亨廷顿和福山的两本著作中。福山在《起源》一书中，承袭了其师的看法，他并没有像他在成名作《历史的终结》中偏重于制度的价值正当性问题，而是关注制度的可行性，他用亨廷顿的四条标准来表述制度竞争力或国家制度的发展程度，分别是：“适应和僵硬，复杂和简单，自主和从属，凝聚和松散。” [2] 13而上述四个维度，都偏重于制度的可操作性与有效性，这样，关于政治发展的议题，才能从纯粹的应然价值层面的政治哲学讨论，进入到实然的政治科学的层面。

关于制度的演化，通常也有两种理论解释模式：一种认为，既然制度是某种价值的外化，因此，制度就是人们基于某种价值选择刻意设计的产物，是人类理性和主观能动性的结果。而另外一种则是哈耶克的自发扩展秩序的制度演化观，在哈耶克看来，制度是多种因素共同作用和人类在实践中不断试验和选择的结果。无疑，关于政治制度的演化，亨廷顿和福山结合了上述两种解释模式，一方面，他们基于他们的自由主义者的立场，对于西方化的民主深信不疑，但另一方面，他们也看到在不同的历史文化背景下，如何建构一个类似于西方式的民主政治制度，必须关注不同国家政治实践背后的客观因素。总体上，他们把政治发展看成是政治科学的议题，因此他们有关政治演化的观点，更倾向哈耶克的自发扩展秩序的理论解释。亨廷顿认为，“从历史的角度看，政治制度产生与各种社会势力的分歧和相互作用，它是解决各种社会势力之间分歧的程序，也是组织手段逐步发展的结果” [2]11。因此，“制度化组织与程序获得价值和稳定性的过程。” [2]12福山接受了历史演化的制度形成观，“政治制度的进化，大致可与生物进化媲美。”但福山也同时指出，与生物中的变异与选择不同，政治进化有其自身特点：“首先，在政治进化中，选择对象是体现在制度身上的规则，而生物进化中的选择对象是基因。……在人类代理人的互动中，获选的是优势制度，淘汰的是劣势制度。”“其次，在人力社会中，制度的变异可按计划，可作商讨，不像基因变异那样随意。”“最后，被选择的特征……政治进化中的是制度，生物进化中是基因……借文化而获得传递，不靠遗传。”“制度可通过模仿而获得扩散。”“竞争对政治发展至关重要。” [3] 402404

二、从三阶段说到三要素论：政治发展的制度呈现

无论是亨廷顿还是福山，在这两部前后相距近半个世纪的著作中，政治秩序一词同样出现在两本书的书名中，他们都将建立某种秩序看成是制度建设或者政治发展的直接目的。亨廷顿在《变革》一书中就指出，对于发展中国家而言“首要问题不是自由，而是建立合法的公共秩序。人类可以无自由而有秩序，但不能无秩序而有自由。”[2]8毕竟，如专门研究治理理论的法国学者戈丹所言，“政治的本性是惧怕真空。” [4]也就是说，除了那些无政府主义的思想家，任何严肃讨论政治理论的学者都必须在最后指向制度基础上的某种秩序，而不是制度的真空状态。差别在于，虽然亨廷顿也注意到了发展中国家的特殊性，但是他显然还是从西方中心主义的角度，将西方国家数个世纪依赖形成的政治秩序定义为发展中国家的目标模式。福山是亨廷顿的高足，也将美国为代表的自由民主制度看成是最具正当性或普世性的制度，所以才有他的歷史终结论。但福山作为日裔美国人的东亚文化背景，使得他学术理论的西方中心主义色彩在一定程度上弱于亨廷顿。福山注意到了西方以外的文明在政治制度和秩序塑造方面在历史上所取得的成就以及存在的问题。在《起源》一书中，福山用了大量篇幅讨论了传统中国在政治发展方面所取得的重大成就，在他看来，秦汉帝国是人类历史上第一个现代意义上的国家，其强大的国家能力甚至让当代的许多国家都望尘莫及。

在亨廷顿的《变革》一书中，重点是讨论当代发展中国的政治困境及其政治现代化问题，因此他将政治发展理解为制度建设方面三个前后相继的阶段：第一步是集权，完成国家统一，建立主权独立的现代民族国家；第二步是分权，即按照职能分工原则，对集中起来的权力进行适当分化，以限制公权滥用来保护个人的基本权利与自由；第三步则是政治参与扩大化，实行民主，以满足大众日益增加的参政欲望，兑现人人政治平等的价值承诺。亨廷顿专注于发展中国的政治稳定，因此，他并未将民主视为发展中国家政治发展的优先目标，而是将其置于另外两个制度建设之后。亨廷顿虽然认同民主的价值及其正当性，但是他认为，发展中国家如果贸然实现所谓激进民主化，不仅无助于民主，而且会适得其反，在《民主的危机》一书中，亨廷顿明确指出，“这样的方法无疑等于火上浇油”，民主的过剩也会导致统治的危机，依旧是他担忧的政治参与爆炸，“民主在很大程度上需要节制[5]”。在他看来，发展中国家的民主失败，并不是民主不足，而是民主没有得到有效的控制。这也是他推崇发展中国家一党政治的原因。因为一党制可以提高社会政治的组织化程度，可以避免因选举民主带来的政治海啸和政治参与爆炸。

福山基本继承了亨廷顿的结论，只是表述得更为明确具体，他用国家建设、法治和问责三个要素表达了亨廷顿类似的观点。福山认为，由于每个国家的历史文化与发展进程的特殊性，现代政治秩序的三个关键要素在不同国家形成了不同的构成状态，某些国家的政治强于国家能力，而弱于法治和问责，而另外一些国家可能则刚好相反。由此形成政治发展制度化的不同水平，而这也就变相地回应了人们对福山历史终结论的质疑，即一些国家民主化的失败，可能是因其国家建设或法治差强人意，民主就不仅无法释放其政治优势，反而将其弱点放大。福山在政治发展的制度化方面，并未如亨廷顿那样强调其政治发展的三个要素的先后顺序。在福山看来，即便在西方国家，政治现代化的若干主要方面，也并非完全按照亨廷顿所谓的三阶段来发展。福山说：“欧洲走向现代化，不是全方位的突飞猛进，而是几乎历时一千五百年的点滴改良。在这特有的次序中，社会中的个人主义可早于资本主义，法治可早于现代国家的形成，封建主义作为地方抵抗中央的顽固堡垒，可成为现代民主的基础。” [3]416

同样，福山与亨廷顿一样也讨论了政治失序与政治衰败的问题。在亨廷顿看来，经济和社会的现代化一旦超越政治发展，政治衰败就会发生，因为现存的制度无法容纳动员起来的新型社会主体。发展中国家的政治失序往往因为政治参与爆炸所导致，因此政治参与并非水平越高越好，重要的是大众参与是否有成熟有效的制度化参与渠道。为解决参与爆炸带来的风险，亨廷顿极力推崇在发展中国家，强大的一党制可能更能有效地维持政治的制度化水平，并维持最基本的社会政治秩序。因此，亨廷顿的政治发展策略是威权式过渡，主张政治秩序优先于民主和大众化的政治参与。

福山则是从更为宽泛的角度思考了政治衰败问题，他具体分析了两种情况：其一是制度僵化，制度一旦形成，倾向于长久存在，制度与外部环境在变化频率上的脱节，人们更愿意把失败归结为外部原因，而不是内部，结果导致政治衰败与政治失序；其二是家族制的复辟，按照福山的解释，家族化精英一直是现代国家制度形成的障碍，其他国家也曾经经历了类似的政治衰败。

福山还基于他所言的马尔萨斯社会和后马尔萨斯社会的区别，论述了全球化与市场化背景下各国政治发展的前景。所谓马尔萨斯社会，即传统农业社会，由于技术发挥作用有限，资源与人口的冲突常常导致社会的周期性经济崩溃；但后马尔萨斯社会中，技术开始在一定程度上突破了人口与资源的矛盾，只要民族国家的制度具有足够的竞争力和弹性，就可以实现经济持续密集型增长。这样，制度建设在秩序塑造方面就可以有更大的作用空间。

三、利弊之间：后全能体制下中国国家治理的困境

亨廷顿在1968年出版《变革》一书时，中国还是一个经济尚未起飞，正困顿于“文化大革命”的政治动荡中，并且是一个隔绝于世界之外的相对封闭的国家，所以亨廷顿在其书中并未谈及中国的政治发展问题。但当福山2011年出版《起源》一书时，中国已经在短短三十多年时间里，实现了惊人的经济增长。因此，福山一书有关中国政治的历史有相当多的篇幅，他不仅关注了古代中国政治制度的演化，而且也对未来中国的政治发展提出了一些自己的疑问，他在本书结尾部分提到：“我从一开始就宣称，现代政治制度由强大的国家、法治和负责制所组成。拥有全部三条的西方社会，发展了充满活力的资本主义经济，因而在世界上占主导地位。中国今天在经济上迅速增长，但三条之中只拥有一条，即强大的国家。这样的情境能否长久？没有法治或负责制，中国能否继续维持经济增长，保持政治稳定？经济增长所引起的社会动员，到底是受控于强大的威权国家，还是激起对民主负责制的强烈追求？国家和社会的平衡长期偏于前者，如此社会能否出现民主？没有西式的产权或人身自由，中国能否拓展科学和技术的前沿？中国能否使用政治权力，以民主法治社会无法学习的方式，继续促进法治？” [3]416这一长串问号，也的确是当下中国必须在战略层面上进行思考的问题。

诚然，古代中国很早就发展出了具有强大国家能力的国家官僚体系，尽管受困于马尔萨斯式困境会周期性崩溃，但总能涅槃重生。1949年在中国共产党领导下，中国建立起了列宁主义政党领导下更为强大的现代民族国家，虽然经历了混乱的十年文革，但还是凭借中国共产党的历史责任感和强大的政治组织能力，迅速恢复其国家能力。不过，以“放权让利”为主题的经济改革，在一定程度上重塑了中国的权力结构，一种被学者们称其为后全能主义的国家治理体制逐渐形成①。这种治理体制放弃了全能主义的无所不管、无所不包的治理逻辑，而是根据公私事务的性质及其重要性有所为、有所不为。即执政党和政府对经济政治的全局性的重大事项的管理，集中掌握于各级党政机关之手，而至于其他的有助于释放社会经济活力的其他事项，则更多地发挥市场和社会的作用。这样不仅维持了改革所需要的基本政治经济稳定，同时也激发了改革所需要的活力和创新。但随着中国改革的不断深化，后全能体制的诸多优势已经开始弱化，潜在的问题正在逐步浮现，大致说来，我们可以从如下三个方面对后全能主义的治理困境进行描述：

首先，后全能体制长于推动经济增长，却拙于促进社会公平。改革以来，在以经济建设为中心的改革路线下，GDP主义转化为各级政府的施政重心，也成为提拔各级干部主要政绩指标，在这种施政理念之下，不遗余力地招商引资，大兴土木，热衷经济增量，就成为各级政府官员合乎逻辑的理性选择。但经济快速增长之后，全体国民所创造的巨大财富却无法相对公正地进行分配。标示收入差距的统计指标，诸如各种口径和各个机构计算出的基尼系数都显示，中国社会各阶层之间的收入差距已经到了非常危险的程度。在一个以共同富裕为导向的社会主义国家，却出现如此严重的贫富差距，不仅会严重影响社会安定和经济的持续发展，而且还会导致收入低下的社会大众失去对现行社会制度的信念。究其原因主要在于：各级政府在狂热地迷信GDP时，地方政府出台的各种地方性的法律政策往往不是优先考虑社会公平，而是如何提高經济效率；各级政府最擅长为企业家与富裕阶层锦上添花，而不是为社会弱势群体雪中送炭。劳动者的低工资、低福利，竟成为有些地方政府拼命夸耀吸引外来资本的优势。现在看来，在经济增长与收入公平之间之所以出现严重失衡，既有中国经济发展阶段性的必然性，但同时也是后全能体制下政府施政理念偏差，政府权力过大的产物。

其次，后全能体制长于处理重大、特殊、紧急的政治性的事务，却拙于有效处理普通、日常、例行的社会管理事务。在其他治理模式下看来难以解决的问题，在中国可以非常有效地予以处理，比如中国可以在短期内建立起工程浩大、技术先进的交通、电信网络系统，可以在遭遇重大灾难时，迅速调动各种资源予以赈灾重建，可以举办世界上最好的奥运会。而之所以能够将这些复杂艰巨事务治理得井井有条，得益于中央政府及其执政党强大的动员与组织能力和全国一盘棋的整体优势。但现代政府毕竟更多的是要协调处理社会管理中诸多普通的日常的例行性的事务。人民的衣食住行、生老病死是政府每天需要认真面对予以处理的事务，比如食品的安全问题，尽管大众舆论不断曝光，但是迄今为止似乎并未找到解决问题的良方；而事关百姓安稳的住房问题，也一直未能予以有效处理，野蛮暴力拆迁此起彼伏；而大小城镇中，城管与小商小贩的追逐对峙似乎永无休止；诸如此类，不胜枚举。这些事关民生与秩序的问题，在当下的中国似乎总找不到解决的良方。只是在问题严重时，政府和主管部门更习惯于采取运动式的治理方式，而不是在制度创新上做文章，仓促地应付上级的要求和民众的呼声，风声过后，问题照旧。有利则办，无利不管，已然成为一些相关职能管理部门的潜规则。

最后，后全能体制长于动员组织体制内的资源，却拙于同体制外的市场化、社会化的资源进行建设性的互动。改革以来，新中国建立后形成的党政一体的全能体制已经发展为适度放权与分权的后全能体制，原来完全由党政管控的一些领域已经部分还给了市场与社会力量。但后全能体制毕竟是从全能体制发展演变而来，各级政府和党政干部更习惯于组织动员属于体制内的各种力量，而不大认同、不太习惯和体制之外的市场化、社会化的资源和组织进行建设性互动。现代世界各国政府在社会治理方面，都十分重视利用市场化、社会化的资源来解决政府不该管、管不好的事务，这样既可以节约公共财政资源，又可以让政府集中财力人力管理政府必须管而市场和社会无法管的事情。可时至今日，在我们的政府管理事项中，还是管理了许多不该管或者管不好的事情，从足球比赛到社会慈善，都有体制内的官方或半官方的机构来负责，但其效果却乏善可陈。之所以如此，在于后全能体制下的官员思维，依旧还是那种传统的自上而下的统治与管理方式，而不是基于公共服务的现代政府观念，没有将治理理解为一种政府与社会各种力量共同担负责任的一种制度安排。

除了上面我们在描述后全能体制利弊时存在的一些问题之外，其中最为核心的是我们迄今尚未解决的一个高效的官僚队伍和廉洁的官僚体系之间的问题，而与之相关的则是维权与维稳的关系问题。就前者而言，在GDP主义的政绩导向之下，当代中国的党政干部总的说来是一支有所作为、的比较有效率的队伍，经济高速增长背后确有政府官员的努力，但也正是由于权力太大，而权力监督又形同虚设，一些精明强干的官僚，却极有可能是一个让人唾弃的巨贪。十八大以来，中国反腐风暴愈来愈烈，越来越多的腐败官员现出原形，官场腐败程度触目惊心，若放任下去，亡党亡国绝非危言耸听。

官员贪腐背后，必然牵涉到对普通大众财富和权利的损害。官商勾结，权钱交易，势必导致社会不稳，日益增多的群体性事件背后，大多与此相关。正如习近平总书记所言，政府维稳本质上应该与公民的维权一致，维权就是维稳。但是在实际工作中，掌握公权的官员，往往以维稳为名，打压公民的合法维权，由此势必造成更大的不稳。维护社会稳定，在改革时期的中国，当然具有正面价值，但是基于何种角度去维稳，却是一个必须直面的问题。如果按照习近平总书记有关维权即维稳的角度，维稳将给人民带来安居乐业，这种稳定就是一种保护了社会活力的积极的稳定；反之以维稳名义维护官员一己之私利，那么维稳不仅会扼杀社会活力，而且会酝酿更大的不稳定因素。

当下各级政府维稳的手段和机制，一是经济手段，就是地方官员随意支配公共财政资源，来消解维权群众的要求，以平息民怨和不满。但是这种做法，既可能破坏地方公共财政计划的严肃性，也可能助长某些个人和群体动辄诉诸极端抗争手段，来争取更多额外的利益。显然，如果稳定建立在金钱收买上，既非正义，也无法持久，因为任何政府的公共财力是有限的，如果政府习惯来用金钱换稳定，迟早入不敷出。二是强力手段，就是动用国家暴力机关，来强压维权群众。政府强力机关当然有维护社会秩序之责，但是这种维稳方式，无论是社会心理成本，还是经济成本都过于高昂。动辄使用强力机关解决社会矛盾，既表明政府的无能，也是任何政府财政都无法承担的。毕竟，与通过民主协商或者司法诉讼相比，后者的经济成本几乎可以忽略不计。

总之，维权与维稳在目前国家治理体制下的失衡，是经济市场化、社会多元化与后全能治理体制不协调的表现。如何实现国家治理体系和治理能力现代化，已经是当代中国现代化的当务之急。十八大以来，中央高层决意推进国家治理现代化，也正是基于后全能体制面临的深刻问题而作出的重大战略决策。

四、法治优先：当下中国政治发展的战略选择

福山基于发展中国家政治发展的现实，在《起源》一书中作出这样的判断，“在当代发展中国家，最大的政治缺点，就是法治的相对软弱。” [3]224而要推进中国治理现代化，就必须明确中国的政治发展究竟处于何种阶段，而当下的重点又要从何处着手。如果在这些重大战略判断上，没有清晰准确地定位，就有可能在国家治理现代化方面误入歧途。在我们看来，从中国政治发展的实际进程看，国家治理现代化在目前这个阶段，理当以建设法治中国为突破口和前提。

首先，从制度的逻辑看，中国当下国家治理的基本结构是党的领导、人民民主和依法治国的三位一体，缺一不可。其中，党的领导是我们最大的政治优势，这一结构要素既是中国近现代历史的选择，也赋予了中国与其他发展中国家而言的比较政治优势，即强大的动员和组织能力以及在长期革命和实践中积累的政治领导能力；人民民主则是社会主义政治的本质要求，作为一个现代共和国的基本特征，民主赋予政权更多的程序合法性，同时民主化的不断深化，也必将有利于兑现人民当家作主以及人人平等的政治价值诉求；依法治国，或者社会主义法治，则是维护公民个体自由权利的重要制度保障，是维系社会秩序的基石。客观地看，在当下中国三位一体的治理结构中，党的领导最具优势，而民主与法治则相对滞后。因此，在坚持党的领导优势的前提下，关键问题是究竟优先夯實法治之根基，还是大力推进民主。诚如俞可平先生所言，民主是个好东西 [6]，但是在政治实践层面，越是好的东西越需要更好的客观条件来支撑和制约，否则民主有可能成为劣质的民主或多数暴政。经验上观察，竞争性的选举民主如果不能加以有效约束，极有可能刺激社会的对抗与分裂，发展成为反对式的民主，政府很难推行有利于一个社会长远和共同利益的公共政策；同样，当下广受国内理论界推崇的协商民主亦是如此，如果无法治的约束，也可能将这种协商异化为少数权贵不透明的利益勾兑，从而危害社会的整体利益。因此，不顾客观条件实施激进的民主化，结果可能适得其反。这样，关于中国政治发展和国家治理现代化中民主与法治孰先孰后的讨论，就不仅要建立在价值层面上，还应基于实践经验层面的反思。

其次，从历史的角度看，在前述亨廷顿所谓政治发展的三阶段论中，法治对应着其中的第二阶段，而当代中国的政治发展已经告别了高度集权的全能主义，而相对集权的后全能主义的治理模式正处于转型之时。1949年新中国成立，标志着建立现代民族国家的任务基本完成，晚清以来国家分裂，主权未立的格局已经根本改变，这是毛泽东及其中国共产党的重大历史贡献，这也为后来中国的现代化奠定了最为基本的政治前提。斯大林去世之后，毛泽东及其第一代中国共产党领袖也试图克服苏联权力过分集中的体制弊端，尝试用新的手段来调动权力集中格局下地方和个人积极性不足的问题。但由于中国缺乏法治传统，人们对法的理解和认知，主要源于法家专制主义的遗产。比较而言，毛泽东更相信民主，对民主更有兴趣。作为新国家的缔造者，毛泽东获得了如韦伯所言的魅力型的政治合法性。建立在民意基础上的民主，不仅不可能限制毛泽东的个人权力，反而可能会赋予他更大的政治权力。因此，当毛泽东觉得需要改革官僚制度、激发社会活力时，首先想到的是他所理解的民主，即让社会大众参与到政治中来，尤其是理想主义情绪浓厚，同时对毛泽东又十分崇拜的狂热青年，就成为他所倡导的人民民主的主要依靠力量。作为革命家的毛泽东，对发动群众运动驾轻就熟，文革式的民主就成为政治领袖和社会大众之间遥相呼应的大规模的群众运动。而相对理性和尊重制度的干部阶层和知识分子，则在文革式的大民主中成为被批斗和整肃的对象。依照宪法设立的各种正式机构被亵渎，人民法庭变成了革命法庭，基本的司法程序被撇在一边。被鼓动起来的狂热青年，可以以革命的名义来对任何人施暴，不管这个人是普通公民，还是国家主席。文革的悲剧表明，法治不彰，民主就会扭曲，并发展到民主的对立面。因此，如要避免文革式悲剧再度上演，就必须夯实法治基础。

再次，从现实的角度看，当代中国经济已经逐渐完成结构性的转变，从传统的政府本位的计划经济逐渐转型为市场本位的市场经济。市场经济对政治上层建筑现阶段最为迫切的要求是法治，因为法治是高质量的市场经济的基本前提条件。市场对法治的呼唤远强于对民主的渴求，因此即便从发展经济的角度看，法治优先也有其现实合理性。从法治的渊源看，法治本来就是在商品市场交换比较发达的古代地中海世界产生的，交换中的契约关系需要国家来保证，于是保护交换和产权的私法体系在罗马帝国出现。而当下中国，随着市场经济的不断发展，更需要一套保护公私产权、交易公平权的法治体系。目前中国不太成熟的市场经济中的诸多问题，比如假冒伪劣泛滥，交易欺诈，乃至于野蛮拆迁等，都与法治不彰有着直接关系。此外，经过30多年粗放式的经济增长之后，中国经济必须实现结构转型，而这种转型的关键就是从过去主要资源消耗转型以技术管理创新为导向的知识经济形态上，但创新型的知识经济更需要一个良好的法治环境。比如，只有通过法治来给予财产权的安全和稳定，才能使企业家安心在本国长期投资经营，而不必忧虑财产安全，将资本转移他国；同时也只有实行更有效的知识产权的法律保护，企业和个人才会聚精会神搞创新，而不必忧虑被竞争者恶意仿冒。因此，无论从治理当下无序的市场秩序，还是进一步推动中国经济的转型升级，法治中国建设刻不容缓。

最后， 从维护社会稳定的角度看，法治中国建设也正当其时。当下中国的不穩定可以分为两种：一种是因为外部分裂主义势力，内外勾结，制造恐怖主义，这是一种主要需动用国家安全机制和专政手段予以果断解决的不稳；另外一种不稳，则大多源于公共权力失控而诱发的腐败、权钱勾结以及由此造成的个人权利和公共利益的损害，进而引发的群体性事件。遏制腐败靠什么，民主似乎不错，但即便在选举民主制下，要从政治上遏制一个选举上台的贪腐官员，通常也必须得等到任期届满之后在下轮选举中予以政治惩罚。如果采用文革式的群众运动式民主，则又会导致政府无法正常运作，社会秩序失控。而靠私人化的道德，既不靠谱，也不合乎逻辑。以约束公权使其服务于公益的法治才是合乎逻辑的选择。法治不仅可以最大限度地预防腐败措施做到防患于未然，而且借助司法来惩治腐败可以避免反腐败的泛政治化、泛道德化，减少对社会和经济生活的对负面影响。

可见，无论是从建国以来的历史角度反思，还是从市场化以来经济发展的客观要求，更不用说要解决当前日益严峻的腐败问题，推进中国的法治建设都是当务之急。缺乏法治的框架，便不用奢谈国家治理的现代化。建设法治国家，既是当下中国政治发展的不可逾越的阶段，也是建设政治文明程度更高的民主中国的必要前提。

此外，从现代治理理论的角度看，法治始终都是各种对治理解释的关键要素。如俞可平所言，“法治是善治的基本要求，没有健全的法制，没有对法律的充分尊重，没有建立在法律之上的社会秩序，就没有善治。” [7]正因为如此，党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革的若干重大问题的决定》文件中，专门列出了推进法治中国建设的内容，而十八届四中全会，更是在中国共产党历史上首次专题讨论依法治国，建设社会法治国家，并将其作为新时期“四个全面”的改革纲领中承前启后的重要组成部分。从这个意义上，中国共产党已经从历史与现实的经验中，主动意识到，推进国家治理现代化，必须夯实法治之基础。

五、结语

总之，政治发展是一个交织着关于价值选择与制度转轨的复杂社会变迁过程，尤其是对中国这样的具有独特文明类型的国家，任何单一的理论范式都不能提供中国政治发展所需要的全部知识。如福山所言：“大多数所谓发展理论，其失败的原因，在于没有考虑发展史中独立的多维性。”[3]29因此，亨廷顿与福山的政治发展理论，也只能给予我们必要的理论借鉴，而无需顶礼膜拜，亦步亦趋。经过三十多年的改革开放，中国的经济已经基本步入全球化的后马尔萨斯时代。经济改革焕发了中国社会的活力，但同时也给国家治理提出了新的挑战，国家治理现代化已成为中国的当务之急。与经济增长不同，政治的变革是一个更为复杂的过程，需要在理想与现实之间找到一条可行的变革之路。如果急于求成，可能欲速不达，而如果犹豫迟疑，也可能错失良机。这个时候，既需要政治领袖具有高瞻远瞩、未雨绸缪的政治胆识，更需要执政者对驾驭变革的政治信心；既需要知识分子的智识，更需要他们视天下为己任的政治良心；既需要社会大众的群策群力，凝聚共识，更需要他们的政治耐心。因为政治变迁的主体始终是人，如果在以变革为特征的现代社会中，政治主体的精神心智不能在历史中吸取足够的经验与教训，任何有价值的政治发展的目标，都会成为难以企及的梦想。

注释：

①有关后全能体制的具体内容，参见.萧功秦的《中国后全能型的权威政治》一文，载《战略与管理》2002年第6期；以及李景治的《后全能主义时代的公民社会》一文，载《中国改革》，2005年第11期。

[参考文献]

[1]中共中央文献研究室.习近平关于全面深化改革论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2014：2526.

[2]塞缪尔·亨廷顿.变革社会的政治秩序[M].李盛平，杨玉生，等译.北京：华夏出版社，1988.

[3]弗朗西斯·福山.政治秩序的起源；从前人类时代到法国大革命[M].毛俊杰，译.南宁：广西师范大学出版社，2014.

[4]让·皮埃尔·戈丹.何谓治理[M].钟震宇，译.北京：社会科学文献出版社，2010：67.

[5]塞缪尔·亨廷顿.民主的危机[M].马殿军，译.北京：求实出版社，1989：100.

[6]闫健.民主是个好东西：俞可平访谈录[M].北京：社会科学文献出版社，2006：1.

[7]俞可平.论国家治理现代化[M].北京，社会科学文献出版社，2014：26.

（责任编辑王婷婷）