甘肃公路交通的市场化改革

石培荣

6年来，甘肃省公路航空旅游投资集团有限公司（以下简称“甘肃公航旅”）由政府融资平台向独立的市场主体转变，既尝到了依靠市场化改革化解政府债务风险、促进公路交通大发展的甜头，同时又期盼着有更大力度的改革为甘肃交通事业的跨越式发展注入新动能。

以市场化改革引领

道路联通

道路联通是“一带一路”的重要物质基础，也是更大范围内供给侧结构调整的重要内容，更是防范和化解债务风险的大好机遇。从2011年至2016年，甘肃公航旅累计完成投融资1800亿元。其中，化解政府债务风险、还本付息958亿元；投入高等级公路项目782亿元、航空产业12亿元、文化产业15亿元；投入甘肃银行、地方金融机构28亿元，促进了甘肃交通运输的大发展。累计建成高速公路16条计2020公里，二级公路19条计1375公里，开工建设高速公路1549公里，有效地缓解了交通不畅对经济社会发展的制约，每千公里高速公路建设周期分别由过去的10年和5年减少到了3年；相继投资建成张掖、夏河、兰州中川（二期）等民航机场，与东方航空公司合作引进两架空客A320飞机，加密了省内外航线；建成甘肃首个通用航空机场——张掖丹霞机场，成功地举办了首届丝绸之路（张掖）国际通用航空大会，与中国试飞院合作成立通航运营公司，拉开了甘肃通航运营的帷幕。更为重要的是，通过市场化的方式化解了甘肃公路的部分政府债务风险。

防范和化解政府债务风险，根本出路在于进一步深化改革，完善国有公路企业在市场经济体制机制中的主体地位。当务之急，一是切实完成由政府主导向市场化运作的转型，不再把公路企业视为“政府融资平台”，以便实现资产责任的人格化，以市场化方式开展投融资活动；二是切实划清政府与企业的界限，真正实现“政企分开”和“政资分开”，剥离国有企业政府融资平台的“面纱”，使之真正成为市场化运作的主体；三是切实保证利益分配的完整性，尤其是在公路收费方面，保证责任与权利的统一，使之通过增强自身造血功能，提高融资偿债和再投入的能力，不断增强市场竞争力；四是将政府相关资源注入公路企业，以增强其实力，有效化解政府公路债务风险。

以市场化改革提供金融支撑

甘肃公航旅始终注重开辟和发展快捷高效的投融资渠道，已同全国30多家银行和非银行金融机构建立了合作关系，先后获得省内外20家银行共计近4500亿元的授信额度，并被多家银行列为总行级重点客户。广泛采用中期票据、短期融资券、企业债、公司债、永续债及保险资金、社保基金理事会资金等，特别是2016年11月在境外发行的5亿美元债券，开了甘肃本地企业在境外发行债券的先河，初步实现了“举债-发展-偿债”的良性循环。

公航旅的融资历程大体经历了三个阶段，表现为三种方式：第一阶段采取的是政府融资平台方式（注册和注入方式），起步时200亿元政府实物资产形成的注册资金和其后的553亿元资产注入即属于这种情况，约占融资总额的42%；第二阶段采取的是企业“借新还旧”融资方式，包括一部分银行贷款和市场融资，规模达1012亿元，占融资总额的56.5%。这种方式建立在资产抵押的基础上，在全国同类企业中具有较强的代表性；第三阶段采取的是股权融资方式，起步较晚，2016年达25亿元，约占融资总额的1.5%。股权融资少而难的主要原因是交通运输部《收费公路管理条例》第十九条规定：“除收费公路权益外，收费公路资产不得转让和上市交易。”通过这几年的探索，股权融资有利于减轻偿债压力，降低资产负债率，增加净资产和提高融资保障能力，但直到2016年10月国务院《关于积极稳妥降低企业杠杆率的意见》发出后，才得以通过市场化手段引入了中国银行100亿元和中国邮储银行200亿元的债转股资金，目前资金到账25亿元。这三种融资方式，在推进基础设施建设、加快经济社会发展、提高民众生活水平等方面，各有所长，而且互补性很强。

公路属于公益性事业，从公航旅融资偿债和投入发展的初步实践看，公路类企业最便捷、最有效、最符合市场经济规律的投融资方式应该是，在充分尊重企业市场经济主体身份的前提下，赋予企业以完整的资产收益权、经营权和管理权，提供依靠市场化解和防范政府债务风险的体制、机制。对此，应加大加快公路或公路类企业的改革力度，允许国有资本参与市场竞争，允许公路类国有企业以股权形式融资。具体来讲，就是破除对收费公路禁止上市交易的限制，按照一般性经营性资产的标准管理收费公路资产，使其作为生产要素在市场资源配置中合理流动，通过上市融资等手段，更好地实现公路资产的市场价值，为公路资产所属企业自身的可持续发展提供股权融资的制度保障。中国铁路总公司的成功经验是可以借鉴的，按照“政企分开”原则，大力推行全国公路政企分离，设立中国公路集团有限公司，作为中央管理的国有企业，由财政部代表国务院履行出资人职责。也可由各省（市、区）按照“一省一公司”的模式设立收费公路公司，由省（市、区）履行出资人职责，将各省（市、区）形成的存量收费公路资产全部注入省级公司，以形成经营性资产。同时，将中央对高速公路项目建设的专项补贴随高速公路项目直接注入省级公司，并专项用于高速公路项目资本金，以最大限度地盘活存量收费公路资产，实现大规模市场融资。甚至还可采取整体上市融资方式，解决收费公路发展资金短缺问题，推进全国收费公路的统筹协调发展。

以市场化改革保障综合发展

公航旅成立伊始就明确提出了“以路为主、适度多元、融合发展”的战略。6年来，在确保公路、航空建设长足发展的同时，其他各业也都取得了超乎预期的效果。文旅融合进展顺利，累计完成投资15亿元，开发了黄河三峡、七彩丹霞、焉支山、贵清山等高端旅游景点；设立了100亿元的甘肃首笔房车露营地投资基金；建成了甘肃第一个房车露营地（康县长坝露营地）；组建了甘肃旅游（控股）公司；投资5000万元购置了50辆豪华旅游大巴。金融服务长足发展，设立了金融资本管理公司，累计为全省3365家中小微企业提供担保176亿元，发放贷款98亿元；受支持企业累计实现营业收入超过400亿元，新增税收8亿多元，吸纳就业3万多人，累计实现利润6亿元，目前正在開展“新三板”上市工作；甘肃现代服务业创投基金、丝绸之路文化旅游产业基金也在积极筹备建立中。保险业务获得突破，申请设立的黄河财产保险公司已经中国保监会批准正式筹建，将填补西北甘青宁三省（区）没有地方法人保险公司的空白，丰富公航旅的多元化发展格局。在其他业务方面，棚户区改造、对外贸易、工程咨询、旅游规划研究、酒店等业务陆续展开，运转良好，形成了公路、航空、旅游、金融、保险、地产、传媒、贸易等主辅业互为补充和公益性业务与经营性业务相得益彰的格局。

截至2016年底，公航旅总资产达2900亿元，净资产超过1000亿元，是甘肃总资产和净资产规模最大的国有企业，总资产在中国企业100强中排名第66位；从2011年至2016年，营业收入由65亿元增加至570亿元，年均增长54%，资产负债率始终保持在国家规定的警戒线之下；实现利润、融资总额、投资规模连续5年居省属企业第一位；曾连续4年荣获“省长金融奖”。

建立中国特色社会主义市场经济体制、机制，是改革开放以来党和政府矢志不渝的奋斗目标。应着力研究、破解和规范全国公路方面的“有形之手”和“无形之手”的权责关系，标本兼治，改革政府与市场的经济关系，坚决克服过度依赖财政资金扶持、兜底或“债务量控”等做法，注重激活存量，着力补齐软硬基础短板，提高投资的有效性和精准度；增强国有企业这一市场主体的“造血功能”，做大物质基础的增量“蛋糕”，完善市场化可持续投入机制和运营机制，为增加就业、税收和支持经济社会发展多作贡献。