土地征收的相关分析界定

■ 贾广葆

土地征收的相关分析界定

■ 贾广葆

土地征收征用是土地管理的重要内容。由于土地管理涉及的法律、法规、规章、政策较多，往往同一个问题的相关规定散见于不同的法律、法规和规章政策文件之中；而且，不同的土地征收征用项目又有不同的特点，对用地的要求也不尽相同。本文从土地征收概念的内涵出发，依据现行的法律法规和规章政策，分析了土地征收相关概念的异同，进而延伸论证了土地征收中公共利益的内涵、外延、范围界定及深层次思考。

一、土地征收

（一）土地征收含义

土地征收是指国家为了公共利益的需要，基于其领域范围内的统一管辖权，依照法律规定的程序、批准权限和补偿方式，将集体所有的土地转为国家所有的国有土地，并依法给予被征收土地的农民集体和个人合理补偿及妥善安置的行为。其功能作用是依照土地管理法律、行政法规与规章，调整国家、农民集体经济组织、农民和用地单位的土地利益关系；其实质是国家强制性取得集体土地所有权，即集体土地所有权转变为国家土地所有权；其特点是土地征收是一种国家行为，具有强制性。

土地征收必须具备以下条件：一是土地征收必须“为了社会公共利益”的需要，突出“公共利益”，一切非“公共利益”不在此列；二是必须按照法律规定的审批权限和程序批准；三是必须是有权机关作出征收决定，并对被征收的单位和个人给予公平合理的补偿安置；四是具体征收工作必须由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，其他任何单位机关和个人无权组织。

（二）土地征收审批权限

我国土地征收实行分段审批制度，即实行国务院和省级人民政府两级审批制度。《土地管理法》第45条规定，征收基本农田、征收基本农田以外的耕地超过35公顷、征收其他土地超过70公顷的，由国务院批准。征收上述以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织具体实施。

征收农用地的，应当依法先行办理农用地转用审批。其中国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批。

当前，征地补偿主要标准和方式如下：

（1）制定并实施征地统一年产值标准和区片综合地价。在国土资源部组织指导下，各省级人民政府制定了征地统一年产值标准和区片综合地价，并于2010年起在全国全面实行。同时，建立起征地补偿标准动态调整机制，根据经济发展水平、当地人均收入增长幅度等情况，每2～3年对征地补偿标准进行调整。未及时调整的，不予通过用地审查。（2）积极拓展稳妥的安置途径。（3）将被征地农民纳入社会保障体系。

在实际土地征收工作中，常常遇到在征收同一地块范围上，既有国有土地及其地上单位和个人的产权房屋；也有集体土地及其地上村民住房以及“小产权”房；还有国有土地出让的厂、矿、仓库和集体土地上兴建的村、乡办的“乡镇企业”厂房，这在城市郊区尤其是“城中村”中十分普通。

征收国有土地及其房屋和征收集体土地及其房屋是依照两个不同的法律法规，前者是依据征收补偿条例，后者则是《土地管理法》；具有两个不同的法定职权，根据征补条例第4、第8条规定，国有土地上房屋征收与补偿工作具有征收决定的法定职权，具有组织实施的法定职责。而根据《土地管理法》第45、46条规定，征收集本土地由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案，按照法定程序批准后，由市、县人民政府予以公告并由国土部门具体组织实施，任何超越法定职权和法定职责的征收行为，都是无效且非法的。

二、土地征用

土地征用是指国家为了公共利益的需要，依法强制使用集体土地，而在使用完毕后再将土地归还给集体的一种行为。其功能作用是依照土地管理法律、行政法规与规章，调整国家、农民集体经济组织、农村和用地单位的土地使用以及相互利益关系；其实质是征用土地不改变土地所有权性质，土地所有权仍归农民集体所有；其特点是土地征用也是一种国家行为，具有强制性。

土地征用必须具备以下条件：一是土地征用必须“为了社会公共利益”的需要，突出“公共利益”；二是必须依照法律规定的权限和程序征用；三是必须是有权机关作出征用决定，被征用的土地使用完毕后，应返还被征用人，而征用后毁损、灭失的，应给予被征用人补偿。《物权法》第44条规定：因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。

三、土地征收与土地征用的异同

土地征收与土地征用既有相同点，也有不同点。

相同点：一是具有充分的强制性。二是具有充分的服从性。三是具有充分的国家行为性。四是具有充分的法定程序性。五是具有充分的补偿性。

不同点：一是土地性质不同。土地征收的本质是国家强制性取得集体土地所有权，表明土地所有权的改变，即国家土地所有权取代农村集体所有权。而土地征用则不需改变其土地所有权性质，仅仅是土地的一种临时征用，土地使用权的一种临时改变。二是补偿条件不同。土地征收把公平合理的补偿安置作为其土地征收的一个必备条件，而土地征用则是国家为了公共利益需要，依法强制使用集体土地完毕后再将土地归还给集体的一种行为。其补偿仅仅是在标的物征用后毁损、灭失的情况下而给予一定的补偿；若标的物没有毁损、灭失的，应返还原物；而土地征收则不存在土地返还问题。三是适用条件不同。土地征收是一种事先拟定的规划与计划，按照事先所确定的土地利用总体规划、城市规划、计划指标以及公共利益的实际需要而确定的土地征收计划；土地征用一般适用于紧急型、临时性的一种应急状态。四是适用程序不同。由于土地征收所要发生的是土地性质的变化，即土地所有权的转移，土地性质的不同决定了土地征收程序的规范、严格、复杂；而土地征用不改变土地所有权性质，仅仅是土地使用权的一种临时性改变，而且被征用的土地用完后，返还被征用单位或个人，因而所办理的程序比土地征收更方便、更简单。五是补偿内容不同。

四、土地转用

土地转用一般是指农用地转为建设用地，简称农用地转用。农用地转用，是将土地利用现状确定的农用地按照土地利用总体规划、土地利用年度计划以及法律规定的批准权限报批后变为建设用地的行为。具体分为国家所有的农用地转用和农民集体所有的农用地转用。

农用地转用审批权限。为实施城市规划，需要占用土地利用总体规划所确定的城市建设用地范围内土地，涉及农用地的，应当办理农用地转用手续；涉及集体土地的，应当办理土地征收审批手续。农用地转用的法定审批权限在国务院和省、自治区、直辖市人民政府，《土地管理法》第44条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。农用地转用由组织实施的人民政府或其国土资源管理部门提出农用地转用申请，按规定的批准权限报批。

五、公共利益

公共利益内涵范围的界定和区分公共利益与非公共利益，是土地征收、征用首先必须要解决的问题，也是土地征收征用过程中的难点。

（一）“公共利益”的含义与范围

《土地管理法》第2条规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（2011年）第2条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。第8条对公共利益的范围作了规定：为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县人民政府做出房屋征收决定：（1）国防和外交的需要。（2）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要。（3）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要。（4）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要。（5）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要。（6）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。

（二）“公共利益”的特征

一是“公共利益”最大的特征是突出“公共”二字，全社会公共的需要，而不是个人、单位、小团体的需要。二是“公共利益”最重要的特征是突出“利益”二字，全社会的利益、全社会大众的利益、全社会中非特定的绝大多数人的利益，均属于公共利益的范畴。三是“公共利益”最关键的特征是突出“公益”内容，凡全民享有的属于公共事业的公益性项目，而不是商业性、经营性、创利性、赢利性项目。

（三）“公共利益”界定的条件

缩小征收征用土地范围，不扩大公共利益范围内容，既是一个顺应时代发展的改革方向，也是一个社会经济发展的必然要求。依据现有的法律法规制度，对“公共利益”的界定需把握以下五点：一是公共利益的准确界定，必须以法律法规、中央顶层设计为主要依据，任何部门性、地方性规章以及市、县地方人民政府等确定的“公共利益”范围内容，必须以法律法规、中央政策为准；二是公共利益的范围，必须充分体现“公共”和全民享有的“利益”；三是公共利益的内容，不能因社会经济的发展、城市市政基础设施多元化投资主体、公益性项目股份化或引入PPP等兼具公益性、公共性和经营性、营利性等因素的变化，而放弃公共利益；四是公共利益不能以破坏代替平衡、牺牲被征收征用单位和个人利益为代价，征收征用土地、房屋涉及公共利益的，必须征收征用目的正当、征收征用审批正确、征收征用程序规范、足额补偿到位；五是公共利益的确立、征收征用的程序、补偿标准等内容，要让被征收征用的单位和个人、尤其是征收征用农村集体土地、房屋的集体经济组织和农民具有广泛的知情权以及一定的参与权、支配权和决定性。

六、“公共利益”的深层次思考

长期以来，我国对“公共利益”并没有明确界定，而随着社会经济的发展，公共利益、非公共利益的内涵和外延也在不断变化。从而对土地征收征用中的公共利益引发了众多思考。

（一）“公共利益”是为了什么

为征收征用土地而制订公共利益的目的，是为了进一步规范完善土地及房屋的征收征用制度，确保国家和全民享有的公用事业、公益性项目建设的顺利实施，保障被征收征用者公平合理的补偿。而长期以来，我国对“公共利益”没有明确的界定，这就需要在立法目的中正面回答“公共利益”究竟为了什么？

（二）“公共利益”是什么

《物权法》《土地管理法》等法律法规只是原则规定国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地、房屋实行征收征用并给予补偿，具体公共利益究竟是什么？公共利益范围、内容、用途、目的等没有明确界定，从而导致征地范围过宽，大量征地行为以经营性为目的。这就需要公共利益的法律定义在国家利益的基础上，准确考量、全面考虑纳入土地、房屋，尤其是非公有土地、房屋产权保护因素，缩小征地范围，不将公共利益扩大化，突出强化土地征收征用的审批权限、程序、方法及补偿标准。

（三）“公共利益”怎么界定

一般来讲，凡涉及社会中非特定的绝大多数人的利益，应当属于公共利益的范畴，全社会全民共同享有的公用设施属于公共利益的范围。随着社会经济的发展，公共利益的内涵也会因不同的利益主体、利益层次、不同时期、不同地区而有所不同，从而出现新的公益性项目或一些公益性项目变成营利性项目。这就需要建立公共利益与非公共利益的标准，尤其建立一套规范的、严格的公共利益认定程序，引入公众听证机制，修改和完善“征地目录”，综合运用“目录列举”“程序认定”“公众听证”三种方法明确界定和使用“公共利益”范围。

（四）“公共利益”怎么用

用好用准用齐公共利益，是土地征收征用工作中的重点，也是土地征收征用顺利实施的关键。在土地征收征用工作中，重点掌握：第一，国土资源部2001年颁布的《划拨用地目录》中列举的19类公共利益用地和国务院2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条列举的公共利益5种情形。第二，公共利益不能是经营性的、开发性的、赢利性的。第三，对于同一区域、同一地块征收既有公益性项目、也有经营性项目，要分别处置、区别对待。第四，公共利益的确定，要因地制宜对公共利益“征地目录”进行进一步的说明和补充并制定相关切实可行的制约性条款，确保公共利益的真实和顺利实施征收征用土地。第五，缩小征收土地补偿与土地流转收益之间的差距。征地补偿公平合理和补偿到位，是确保公共利益征地的基础和保证，对于同一区域两块地或相邻两块地，若一块地因公共利益需要而被征收；另一块地则未被公共利益而征收，则进行出租、转让或作价入股等土地流转，两种补偿方式、标准往往会出现较大差异，前一块地补偿收益可能少于后一块地的流转收益这种状况不仅造成被征地集体经济组织和农民个人心理的不平衡，而且大大增加了征地的难度。而在利益分配政策的制度取向上，创新改革土地征收补偿与土地流转补偿之间的利益再分配，建立公平合理的利益二次分配机制，即土地流转收益对于征地的支持和补助机制，对土地激发的经济价值和土地增值收益进行二次再分配，缩小征地补偿和土地流转收益之间的差距，使被征地集体经济组织和农民收益分配各得其所，准确到位。

（作者单位：大连市房地产经济学学会）