谜中之谜：到底是谁在统治日本

谜中之谜：到底是谁在统治日本

上世纪八九十年代，美国人展开密集的经济外交，但困惑其谈判代表的经常是需要查明“到底是谁在统治日本”。或许可以说，日本人在运用一套独特的东方智慧应付和化解美国压力。

“政治家统而不治，官僚实际理政”

如无意外，这一届安倍政府将延续到2018年底的下一次大选。由此，安倍赢得了足够长的时间，来比较从容地推进安倍经济学以及修宪等涉及战后日本国策根本转向的大战略。

对频繁更迭政府的日本政治来说，这是一个稀有的时刻。最近二十多年的日本政治和它的经济一样，也陷入了困境不能自拔。频繁地更换首相是其表象，深层次根源则是，“55年体制”下官僚主导的旧模式不能适应上世纪80年代以来国内外全新环境而瓦解，不再能够有效领导和整合社会，而政治家主导的新模式却受阻迟迟不能建立。

和中国类似，“改革”在日本也是一个闪亮的词汇。改革的首要目标，是要促成日本政治体系转变为集权于首相及其内阁的威斯敏斯特体制。所谓威斯敏斯特体制就是英国模式的议会制政府，在这一体制下，实际的统治权即授予首相及其内阁所代表的政党政治家。通过政党这一中介机制，议会实际上从属于政府。

上世纪80年代末以来的日本政治史，就可以看作是一条通向威斯敏斯特之路的曲折历程。在此之前，日本更接近协商政治型的集体领导。在其中，首相及其内阁并不拥有最高权威，在政策制定和决策中，也不占有重要地位。他们的角色与其说是发号施令的领导，不如说是弱势的协调者和平衡者。

总体上，这是一个官僚主导的体制，“政治家统而不治，官僚实际理政”。承担着主要政策制定和决策功能的，实际上是各省厅的高级官僚。

自1885年12月伊藤博文废除太政官制，实行内阁制，成为日本历史上第一任内阁总理大臣（首相）起，至2012年9月野田佳彦当选首相（同年底安倍晋三上台），127年间日本政府总共换了62位首相，历经96任。平均每个任期1.3年即16个月。图为安倍晋三

政治家、官僚和财阀的铁三角联盟

而围绕着政党领袖产生和选拔以及政府职位分配，也存在着激烈的权力斗争，这一基于派系的斗争逐渐得以规范，并高度制度化。自民党内，这种拟似的政权交替一直持续到1993年。

权力结构很大程度上具有派生性，最终要服务于利益结构。支撑和联络这一官僚主导体制的，是自民党政治家、官僚和财阀大企业的铁三角联盟。这一联盟虽充斥腐败，但却异常有效，成为快速经济增长的强劲发动机。

铁三角联盟确保了主要利益集团的利益能在政策制定中得到充分考量，但这也是一个散财型的利益政治。此一时期，朝野各派对于“轻武装”、“经济立国”的大方向，存在着广泛的共识。借由高速经济增长所带来的大量财富，农民的利益在这一体制下得到了特殊的保护。

上世纪80年代起，国内外诸环境发生巨变，官僚主导也越来越无法胜任一个现代多元社会的利益协调，强化政治领导的体制改革势在必行。

但政治家、官僚和大企业互相勾结形成的既得利益圈抗拒这种变化，直到90年代，这种改革仍然难以实现。为适应新环境，强有力的政治领导能力不可或缺。自那时起，集权于首相及其内阁的威斯敏斯特体制就成为了日本政治改革的模范。

一系列改革的实施，最终为小泉纯一郎这一政治明星的登场准备了制度条件。2009年政权更迭之后的民主党政府在官僚的抵制下，仍设法推进了改革，建立了一系列首相赖以发挥政治领导的支持系统。

“无核心的权力结构”

盘点日本90年代以来的政治变迁，大致可作结论：改革仍在路上，首相及其内阁府所代表的政治力量大大强化，但也未能完全从官僚手中接管政治领导权，新的权力格局是一个三足鼎立之势，政治家成为与执政党和官僚竞争决策权的第三个系统。

当代日本这一官僚主导的、政治家孱弱的格局，有其深刻的国内和国际根源。战后日本在冷战对抗中被迫加入西方阵营，接受美国的战略和外交屏障，集中精力于工业扩展。为交换美国的军事保护，日本成为其远东战略的前线国家，或者说代理人国家。或许可以说，日本人在运用一套独特的东方智慧应付和化解美国压力。通过这一微妙的制度安排，实际统治的责任被转嫁给无政治性格的官僚，得到主权者合法授权的统治者的实际权力，只限于协调技术官僚和利益平衡。荷兰学者沃尔夫廉称之为“无核心的权力结构”。

严格讲，日本的政府机构只是官僚，并不是实际意义上的政府，因为它并不判断何为国家利益并据此行事，而日本国民也不能对其加以控制。西方人完全不能理解这样一个缺乏政治责任主体的体系何以能够运转。面对这样一个无物之阵，美国霸权也就失去了有效的制度管道。

丘吉尔曾经说过，俄罗斯是谜中之谜。这句话似也可以拿来描述日本。上世纪八九十年代，对日本失去容忍的美国人展开密集的经济外交，但困惑其谈判代表的经常是需要查明“到底是谁在统治日本”。

在中日关系已成为严重挑战时，我们也需要理解并高度关注日本的权力结构及其政治动向。

（《文化纵横》程东金/文）