员额制改革背景下法官助理招录模式的实践考察与制度完善*——以部分法院法官助理招录模式为样本的实证分析

重庆市云阳县人民法院课题组

重庆市云阳县人民法院，重庆 404500



员额制改革背景下法官助理招录模式的实践考察与制度完善*
——以部分法院法官助理招录模式为样本的实证分析

重庆市云阳县人民法院课题组

重庆市云阳县人民法院，重庆 404500

改革和完善法官助理制度，实行法官与法官法官助理单独职务序列，是实现审判方式改革的必然趋势，符合现代司法改革的潮流，其有利于让法官从繁杂的事务性工作中解脱出来，有利于培养专业稳定的审判辅助人员队伍。对不同地方不同形式的法官助理招录模式进行实证分析，有利于厘清不同形式法官助理的优缺点，有利于结合当前司法改革的宏大背景进一步完善法官助理制度，既让法官助理成为法官专心于审判的左右手，也让法官助理成为法官遴选后备军。

实习法官助理；劳务派遣制法官助理；单独职务序列法官助理；公务员编制法官助理

自《人民法院五年改革纲要》提出“随着审判长选任工作的开展，结合人民法院组织法的修改、高级人民法院可以对法官配备法官助理和取消助理审判员的工作进行试点，摸索经验”开始，最高人民法院先后发布了《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》、《关于在部分地方法院开展法官助理试点工作的意见》、《关于在西部地区部分基层人民法院开展法官助理制度试点、缓解法官短缺问题的意见》、《关于在西部地区部分基层人民法院开展法官助理制度试点的实施方案》、《关于建立法律实习生制度的规定》等意见、方案指导地方法院探索完善法官助理制度。随着以法官员额制为核心的法院人员分类管理制度改革的推进，进一步完善法官助理招录、培养机制，有利于让法官从繁杂的事务性工作中解脱出来专心办案，有利于为员额内法官遴选提供后备力量，有利于形成权力明确职责清晰的法官助理制度。但从近十余年的法官助理探索实践来看，法官助理的招录、培养模式比较混乱，呈现出纷繁多样的招录、培养模式，诸如从大学本科、研究生当中招录实习法官助理的模式，由劳务公司招录派遣制的法官助理模式，从社会公开招录合同制的聘用法官助理模式及以公务员招考形式的编制内法官助理模式，不同的招录模式各有优缺点，笔者尝试对实践中存在的不同法官助理招录模式进行实践考察，并对其各自的优缺点进行实证的分析，力图为法官助理招录、培养机制的改革完善提供可资参考的建议。

一、法官助理招录模式的实践考察

近年来，随着经济结构的转型以及社会公众权利意识的觉醒，人民法院受理的案件数量呈逐年上涨趋势，法院案多人少的问题已经成为不少法院不得不面对的现实性突出问题。为了应对这一突出问题，在不以简单增加编制应对案多人少的顶层思维之下，部分法院采取了多种形式的措施，通过招录聘用制的法官助理及实习法官助理等方式，缓解法院办案压力。通过对法官助理招录的不同模式进行实践的考察，有利于我们拓展审判辅助人员的来源渠道，有利于减轻法官的事务性工作负担，有利于提高法官的审判效率。笔者选取了最高人民法院等法院法官助理招录方案进行实践的考察，希冀能通过对这些法院法官助理招录模式的研究，能够为今后的法官助理招录、培养提供参考。

(一)样本的选择

为了贯彻落实司法改革的各项任务要求，推进法院人员分类管理，加快法官职业化进程，推进审判权运行机制改革，进一步提高审判质量和审判效率，部分地方的法院通过招录法官助理承担法院内部的审判辅助性工作，让法官从繁琐的事务性工作中解脱出来专心于审判，这些改革措施及方案不失为我们研究法官助理制度改革完善最好的分析样本。

表一 不同法院招录法官助理的不同形式

(二)法官助理招录的不同形式

最高人民法院《关于全面深化人民法院改革的意见》提出要“建立符合职业特点的法官单独职务序列。健全法官助理、书记员、执行员等审判辅助人员管理制度。科学确定法官与审判辅助人员的数量比例，建立审判辅助人员的正常增补机制，切实减轻法官事务性工作负担。拓宽审判辅助人员的来源渠道，探索以购买社会化服务的方式，优化审判辅助人员结构”。为各级法院探索审判辅助人员的不同招录形式指明了方向。在各级法院审判辅助人员管理制度探索实践中，主要有以下四种形式招录法官助理：一是通过与高等院校合作的实习生形式；二是通过劳务公司招录派遣至法院的劳务派遣制形式，三是通过面向社会招录合同聘用制的形式；四是通过公务员招考的在编在岗的形式。

1.实习生形式的法官助理。2015年7月29日，最高人民法院印发《关于建立法律实习生制度的规定》的通知。提出为了加强法院与法律院校的合作，创新法治人才培养机制，弘扬法治精神，传播法治文化，决定建立人民法院法律实习生制度。实习人员在实习期间担任实习法官助理或者实习书记员，在指导老师帮助下参与案件审理、案件记录、起草法律文书及专题调研等辅助工作。之后最高人民法院在2015年10月、2016年4月分别接收了全国各地高等法律院校组织推荐的两批共计105名硕士、博士研究生作为实习法官助理。此外，2015年10月15日，吉林省高级人民法院也与吉林大学签订了《吉林省高级人民法院、吉林大学全面深化合作协议书》，吉林省高级人民法院从吉林大学法学院接收30名研究生作为实习法官助理。通过接收高等院校的法律实习生担任法官助理，一方面可以为法官减轻事务性工作负担，另外一方面也可以切实提高法学院的学生司法实务技能，创新人才培养机制，传播法治文化。

2.劳务派遣制形式的法官助理。劳务派遣制法官助理主要是通过用工法院向劳务公司支付社会化劳务购买报酬，由劳务公司招录法官助理，再由劳务公司派遣至法院承担法官助理的工作，聘用人员不与法院签订劳动合同，而是与劳务公司签订劳动合同，聘用人员的工资、福利待遇均有劳务公司负责。四川双流县人民法院及深圳福田区人民法院采取的形式均是劳务派遣制形式的法官助理招录模式。

3.合同聘用制形式的法官助理。近年来为了缓解办案压力，不少法院，特别是东部沿海或一些案件较多的省会城市法院通过面向社会公开招录聘用制法官助理的方式缓解法院人案矛盾。诸如2016年7月17日，北京法院系统对外发布招聘审判辅助人员公告，拟招录1458名审判辅助人员。据相关人士反映，此次北京法院系统大规模招录审判辅助人员的一个重要原因是2016年上半年北京法院系统的平均结案率在35%左右，北京法院系统尚有22万件未结案件。[1]为了保证案件在法定期限内办理结案，在公务员政法编制难以增加的情况下，通过招录聘用制的审判辅助人员，成为各级法院采取的权宜之举。江苏法院系统近年来也采取面向社会公开招聘法官助理的方式解决审判辅助人员缺乏的问题。

4.公务员形式的法官助理。按照法官员额制改革的要求，今后的法官主要面向法院内部有公务员编制的法官助理中遴选。即按照改革的需要，大学毕业生通过公务员招考进入法院以后，首先要担任5年的法官助理，并且通过司法考试，达到一定年龄后，方可以参加初任法官遴选，然后再逐级遴选至上级法院。所以，具有公务员编制的法官助理是今后法院审判辅助人员的主力军，也是法官遴选的后备军。诸如湖北省公务员考试的法官助理，在职位栏目明确介绍了法官助理的职责以及今后法官主要从法官助理中遴选产生。而重庆法院系统则在2016年停止了非试点法院的审判辅助人员招录，只让完成了法院人员分类管理的司法体制改革试点法院招录法官助理，非试点法院则待法院人员分类管理改革完成以后，再统一招录法官助理。

二、不同法官助理招录模式的比较分析

最高人民法院《关于全面深化人民法院改革的意见》提出的“拓宽审判辅助人员的来源渠道，探索以购买社会化服务的方式，优化审判辅助人员结构。”为法官助理多元化来源渠道提供了制度建构的可能，此外，也提出探索以购买社会化服务的方式，优化审判辅助人员的结构，为聘用制、派遣制法官助理招录模式提供了制度可能。不同的法官助理招录模式都有其优缺点，笔者尝试对不同法官助理招录形式进行比较分析，以此为各地法院结合自身情况招录法官助理提供参考。

(一)实习生形式法官助理的制度模式

虽然最高人民法院2015年才正式通过文件的形式确定建立人民法院实习生制度，但在具体的实践中，法学院的学生毕业之前必须到司法实务部门或者其他相关机构进行实习是其取得学分获取毕业证的基本前提，各级法院每年也接收大量的在校学生到法院进行实习。法学院的学生到法院进行实习，可以缓解人民法院的人案矛盾，可以提高法学院学生的司法实践能力。但实习法官助理从本质上来讲仍然是学生，其在法院实习的期间一般是3-6个月，最长一般不超过一年。因为实习法官助理本质上不是一份可以养家糊口的工作，实习法官助理还面临着撰写毕业论文以及找工作的生存压力，实习法官助理只能在一定程度上为法官分担一部分事务性工作，且还需要法官花费一定精力去培训，其对缓解法院人案矛盾作用相对有限。

以重庆市第三中级人民法院与西南政法大学开展的“院校合作”为例，重庆市第三中级人民法院每年提供8-12名实习岗位，招录硕士、博士研究生来法院参加社会实践，担任研究生实习法官助理，每年两至三期，每期实习3个月。在法院工作过的人都知道一个新手进法院从最开始培训到成为一个熟悉各种业务的能手，至少需要3个月时间，当把一个实习生培训成熟练手后，实习生就要离开，这成为很多指导法官不得不面临的问题。因此，从长远来看，实习法官助理制度更多是一种创新法治人才培养的机制，对弘扬法治精神、传播法治文化有一定积极作用，但对缓解法院人案矛盾，减轻法官事务性工作的作用相对有限。

(二)劳务派遣制形式法官助理的制度模式

劳务派遣制形式的法官助理，是法院通过购买社会化服务的最基本表现形式。法院通过向劳务公司购买社会服务，向劳务公司支付报酬，而由劳务公司具体负责招录法官助理，并与之签订劳动合同，由劳务公司将聘用的法官助理派遣制用工的法院，并由劳务公司负责待遇及福利的发放，但具体的管理则由用工的法院负责。劳务派遣制普遍存在于银行、国企及建筑行业领域，法院近几年也开始尝试购买社会化服务，通过劳务公司派遣的方式使用法官助理。劳务派遣制形式的法官助理因是由法官向劳务公司购买社会化服务，法院不与法官助理直接签订劳动合同，且法官的工资福利由劳务公司负责，法院与法官助理的用工关系上比较简单，法院只需要向劳务公司支付相应的费用即可实现购买社会化服务。

但劳务派遣制形式的法官助理因为用工形式为企业用工，往往劳务派遣制的法官助理在法院承担最繁杂的事务性工作，但所获得的报酬却非常低[2]，且劳务派遣制的法官助理本身大多具有法学本科学历，他们通常以此为平台，一边工作一边复习公务员考试，一旦考上公务员则立马会放弃原有的法官助理工作，因此劳务派遣制的法官助理流动性非常大，也面临着实习法官助理的一大问题，一旦这些助理成为熟练手或通过其他公务员招考以后就面临辞职流失的问题。

(三)合同聘用制形式法官助理的制度模式

鉴于实习生法官助理及劳务派遣制法官助理流动性大，不利于审判辅助人员队伍的专业化建设，对缓解法院人案矛盾的作用有限，不少法院尝试通过自己招录合同聘用制的法官助理，并为法官助理提供一定的职业上升通道，以留住优秀的法官助理。以北京法院系统2016年招录法官助理为例，北京法院系统将与审判辅助人员签订劳动合同，且初次劳动合同期限为七年。固定合同期满，经考核为优秀的，可以签订无固定期限劳动合同。并且为了留住优秀人才，北京法院系统为审判辅助人员提供了三种职业发展路径。一是签订无固定期限的劳动合同。固定合同期满，考核为优秀的，可以签订无固定期限合同。二是转为事业编制人员。符合招录条件的，通过北京法院系统统一的事业编制录用考试，可以成为人民法院的事业编制人员。三是转为公务员。符合招录条件的，通过公务员考试，可以成为公务员，符合法官遴选条件的，可以成为入额法官。笔者认为给合同聘用制的法官助理提供可以预期的职业发展路径是留住优秀人才的一种可尝试途径。

审判辅助人员流动性大的问题主要源于法院难以提供给其可以预期的职业路径。因为职业预期不明确，薪酬待遇较低，很多法官助理以此为平台或跳板，边工作边复习公务员考试，待考上公务员后，就会辞去法官助理工作。因此，为合同聘用制的法官助理提供清晰的职业路径，让优秀的法官助理能够安心工作，是建立专业化审判辅助队伍的一种可选择路径。

(四)公务员形式法官助理的制度模式

按照法院人员分类管理的需要，法官将实行单独职务序列，同时法官助理也将实行单独职务序列，但法官及法官助理是公务员的身份不变。今后的法官主要从法院内部具有一定工作年限的法官助理中遴选。因此，法院内部具有公务员身份的法官助理将是今后法官的主要助手和法官遴选的主要后备军。

公务员形式的法官助理本身在招录的时候要求比较高，以重庆及湖北两地的法官助理招考为例，一般城区的法院招录法官助理均要求法学专业的硕士研究生，并且通过司法考试，郊县或山区法院也要求法学专业本科或通过司法考试。湖北的法官助理岗位还明确注明今后的法官主要面向法官助理当中遴选。公务员形式的法官助理具有公务员身份，职业发展空间较为畅通，且具备较高的法学专业素养，经过短期的培训后即能成为法官的左右手，帮助法官承担繁杂的事务性工作。

但公务员形式的法官助理也面临一个重大的问题，因为对法官助理的招考条件要求比较高，员额制改革以后的法官遴选，将重点从具有五年工作经验的法官助理中遴选。今后一个大学毕业生或者硕士研究生一般要到30岁左右才具有参加法官遴选的资格。但与此同时通过公务员考试的大学生进入党政机关则可能已经成长为科级或者处级干部，做律师业已经成为具有多年执业经历的律师，收入比一般的法官助理要高。也因此出现了北京、湖北、广东、湖南、四川等地招考法官助理达不到开考比例甚至取消招考指标的情形。法院的员额制改革人为的延长了法官的成长周期，对于积极追求事业进步的年轻人来说，并不一定具有相当的吸引力。如何吸引并留住优秀人才，这是当下司法改革必须正视的一个问题。

三、员额制改革背景下多元化法官助理来源模式的制度构建

有研究对法官助理的模式进行了概括性归纳，将法官助理的模式分为“外援型法官助理模式”和“内生型法官助理”模式。[3]笔者认为，通过法官助理与法官之间关系的紧密程度可将“实习生形式法官助理模式”、“劳务派遣制形式法官助理模式”归纳入“外援型法官助理模式”；可将“合同聘用制法官助理模式”、“公务员法官助理模式”归纳入“内生型法官助理模式”。结合当前的司法改革，笔者认为每一种法官助理模式都有其存在的必要，但需要对不同的法官助理模式扬长避短。实习生形式的法官助理模式注重创新法治人才培养机制，劳务派遣制法官助理模式侧重于减轻法官事务性工作，合同聘用制法官助理模式可改造为事业编制形式的法官助理模式，主要用于培养稳定的法官助理队伍，而公务员编制形式的法官助理则重点用于培养法官后备人选。不同地域，不同层级的法院可以结合自身条件，接收或招录不同形式的实习生法官助理、派遣制法官助理、合同聘用制法官助理、公务员编制法官助理。

(一)接收在校学生作为实习法官助理

我国幅员辽阔、地域差别极大，不同地域、不同层级的法院差别也非常大，不同地域、不同层级的法院可以结合自身情况，接收不同层次的在校学生到法院实习，担任实习法官助理。以最高人民法院为例，最高人民法院接收实习人员，主要由法律院校统一组织和推荐，且重点接受北京高校的硕士研究生、博士研究生，也接受少量的本科生。因最高人民法院承担大量的司法调研及司法政策制定工作，接收优秀的硕士、博士有利于帮助最高人民法院开展课题调研及制定政策制定。笔者认为，不同地域、不同层级的法院可以结合自身特点接收在校学生作为实习法官助理，可以参考以下建议。

最高人民法院及高级法院：主要接收国内一流大学的硕士研究生、博士研究生。

中级法院及省会城市城区法院：主要接收一般院校的硕士研究生及一流大学的本科生。

其他基层法院：主要接收一般大学的本科生及法律专业大专生。

不同地域、不同层级的法院可以与不同层次的高等院校签订战略合作协议，法院为在校学生提供实习岗位，法学院每年定期选送优秀学生到法院参加实习，法学院校老师为法院办理疑难案件提供参考建议。法院与法学院共同负责实习学生的管理。

(二)购买社会化服务劳务派遣制形式的法官助理

法官经常被法官助理炒鱿鱼是劳务派遣制法官助理模式下“法官——法官助理”两者经常出现的问题。因为劳务派遣制形式的法官助理实际上是企业用工，劳动者只需要提前一个月通知劳务公司就可以解除合同。而很多法院在向劳务公司购买社会化服务的时候，就对拟招录的岗位提出了较高的条件，以拟派遣至四川省双流县人民法院的法官助理为例，其要求报名条件为法学本科或者其他本科专业通过司法考试。实际上，法学本科专业这几年就业形势相对较好，很多人即使一时没有找到稳定的工作，被招录派遣制用工的法院，但一旦考取正式的公务员工作就会辞职流失。

笔者建议，对于劳务派遣制形式的法官助理，为了保证人员的稳定性，可以适当降低招录标准。劳务派遣制的法官助理可以重点从法律专业大专生及其他专业大专及本科生中招录。[4]因国家法律职业资格考试即将改革，非法律专业本科不能直接报考，非法律专业本科要报考司法考试，必须从事法律工作满三年。如果非法律专业本科人员要想参加司法考试，可以选择从事派遣制法官助理工作，积累法律工作经验。此外，法律专业大专生近几年一直是就业红牌专业，法律专业大专生的就业期望值较低，且就业选择面较窄，也能安心从事劳务派遣制法官助理，这样可以大幅度减少法官被法官助理炒鱿鱼的情况。

(三)单独职务序列的法官助理模式

如果仅仅是由法院与聘用制的法官助理签订劳动合同，其实质上与购买社会化服务的劳务派遣制法官助理没有本质区别，合同聘用制的法官助理仍然是“临时工”，也面临着劳务派遣制法官助理流动性大的问题。因此，建立不同于劳务派遣制形式法官助理又不同于公务员编制形式法官助理的单独职务序列编制形式的法官助理模式是完善专业化审判辅助人员制度的一种可尝试路径。

因法官助理的主要职责是承担事务性工作，负责法院大量的非裁判性工作，法官助理可以设置单独职务序列，这种单独职务序列不同于公务员编制形式的法官助理，公务员编制形式的法官助理更主要的是培养法官后备人选。而单独职务序列的法官助理则更侧重培养专业的审判辅助人员。[5]为了保障单独职务序列形式的法官助理的稳定性，可以将单独职务序列形式的法官助理招录条件设置得相对低一些。招录单独职务序列形式的法官助理，法律专业大专生或者其他专业的大专及以上均可以报考招录，并且为单独职务序列编制形式的法官助理提供较为畅通的职业路径。

诸如法官助理可以设置初级法官助理、中级法官助理以及高级法官助理三等九个级别：

初级法官助理可设三级：三级初级法官助理、二级初级法官助理、一级初级法官助理；

中级法官助理可设三级：三级中级法官助理、二级中级法官助理、一级中级法官助理；

高级法官助理可设三级：三级高级法官助理，二级高级法官助理，一级高级法官助理。

大专生招录进法院可以直接任命为三级初级法官助理，本科生可以任命为二级初级法官助理，硕士研究生可以任命为一级初级法官助理，博士研究生可以任命为三级中级法官助理。初级法官助理每两年自动晋升一级，中级法官助理每三年自动晋升一级，高级法官助理每五年自动晋升一级。如有处分或者立功等特殊情形则可暂停或可提前晋升。

为保证单独职务序列编制法官助理的稳定性，单独职务序列编制法官助理可重点招录法律专业大学专科学历的人员，也可以招录更高层次的其他人员，单独职务序列编制形式的法官助理在满一定服务期后也可以报考公务员岗位，畅通其职业晋升渠道。

(四)建立公务员编制法官助理招录的便捷机制

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“健全从政法专业毕业生中招录人才的规范便捷机制”。中央深改组第十三次会议审议通过了《关于招录人民法院法官助理、人民检察院检察官助理的意见》提出“建立从政法专业毕业生中招录法官助理、检察官助理的规范机制”。笔者建议，可以尝试建立省级法院统一招录法官助理的规范便捷机制。

随着司法改革的逐步推进，法院系统将推行人财物省级统管。今后的法官助理招录工作可以由每个法院根据自身空编情况，上报至省级法院，省级法院根据情况可统一招录法官助理，法官助理招考可以与一般的公务员招考区别开来。以湖北、四川、广东等地法官助理招考为例，这几个省份的法官助理招考是与一般公务员招考同时进行，考试内容也一样。并没有体现法院招考法官助理的特殊性，唯一的区别是注明了要求法官助理是法学专业毕业通过司法考试。而重庆的法官助理招考虽然是单独举行，但考试形式也等同于一般公务员考试，主要考试行政能力测验和申论。笔者建议，以后的法官助理招考可以单独举行，考试内容也应区别于一般公务员考试，重点考察法律知识及法律文书制作能力，面试也重点考察与法院工作相关的内容。

同时，也可以建立法官助理招录的便捷机制，可以赋予一个法院编制人员20%的人员招录自主权，可以参考部分地方的高层次人才引进政策，不同层级的法院可以结合自身情况直接考核引进或直接面试引进通过司法考试的法学专业本科生、硕士研究生或者博士研究生。可参考一下建议：

最高人民法院、高级法院：可直接引进优秀的博士研究生担任法官助理；

中级法院或省会城市城区法院：可直接引进具有优秀硕士研究生担任法官助理；

其他基层法院：可直接引进重点大学本科生担任法官助理。

当然，各级法院的法官助理人才引进政策也需要公开进行，做到公正、透明，让全社会进行监督。

公务员编制形式的法官助理更主要是为培养员额内法官做准备，公务员编制形式法官助理招录、培养、晋升模式应该与单独职务序列的法官助理区别开来，其身份更多的应该被定义为“预备法官”或“候补法官”。

四、结语

“人才是经济社会发展的第一资源”，虽然人民法院的审判事业不直接创造社会财富，但公正、高效的司法审判是保证经济社会发展必不可少是制度支撑。法官是法律帝国的王侯，法官助理则是法律帝国的基石，如何吸引、留住优秀的法官助理，是当下司法改革不得不面对的难题。在司法改革的宏大背景之下，不同地域、不同层级的法院可以结合自身情况，探索招录、培养法官助理的新机制，司法改革也可以赋予不同法院招录、引进人才的自主决定权，给予法官助理畅通的事业发展空间及适当的物质保障，让法官助理能安心于人民法院审判事业，让法官助理真正成为法官工作的左右手，法官遴选的后备军。

[1]法影斑斓微信公众号：“向22万未结案宣战，北京法院拟招录1458名辅助人员”.

[2]以成都天府新区双流人才服务公司派遣制工作人员(双流县人民法院法官助理)招聘公告公布的待遇为例，其规定合同首次签订年限为2年，试用期为2各月，试用期工资为2000元/月，正式聘用后工资待遇包括：基本工资，绩效工资，计件工资，和年终绩效奖金.

[3]康宝齐，杜豫苏，阿尼沙，季立耘.审判资源配置新视角：“外援型”法官助理模式运行之检讨及型构[J].法律适用，2010(11)：60.

[4]王立新.法官助理制度是实行法官员额制的基础和保障[J].中国审判，2014(总第104期)：77.

[5]“将审判业务进一步区分为审判事物与审判辅助事物，日益扩大审判辅助职权是受司法专业化驱使的一种世界动态”.傅郁林.法官助理抑或限权法官？——法官员额制改革后审判辅助人员的定位[J].中国审判，2015(总第104期)：45.

*重庆市高级人民法院2016年重点调研课题《法官助理的来源与职责研究》课题阶段性成果(课题编号：cqfykt201614)，课题组成员：罗伟、龚箭、覃辉、王勇、周俊、李桂红。

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2095-4379-(2017)07-0039-06