浅析在城乡土地市场一体化建设中推进多规融合

王海雯　郝军

摘 要： 在研究国家城乡土地市场发展现状和现有问题的基础上，浅析多规融合工作发展现状和面临的问题，通过比对分析，认为在推进城乡土地市场一体化发展过程中推进多规融合工作，一方面在政策和机制上可以给予支持，另一方面多规融合规划作为一个综合性科学规划可以指导城乡土地的市场化变革，推进城乡土地市场一体化发展，因此，笔者认为在城乡土地市场一体化建设中推进多规融合是一种可行的、科学的联合发展机制。

关键字： 城乡土地市场； 多规融合

中共十八届三中全会《决定》明确提出“建立城乡统一的建设用地市场”，并要求在符合规划用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地进入土地市场参与流转。土地利用总体规划作为一项合规性限制要求凸显作用。土地市场改革是由于计划经济体制向社会主义市场经济体制变迁而必然派生的结果，是多方位的变革，需要多行业的制度配合，土地利用总体规划做为行业规划，首先需自身发展，在土地规划的底盘上融合多行业规划，达到多规融合，为系统地探索城乡土地市场协调发展，加快土地制度改革创新打下堅实基础。

1. 城乡土地市场发展现状与现有问题

1.1 城乡土地市场发展现状

党的十七大提出城乡经济社会发展一体化格局，明确构建新型工农、城乡关系的方向和目标，破解城乡二元结构难题。党的十八届三中全会进一步提出“建立城乡统一的建设用地市场”，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，“完善土地租赁、转让、抵押二级市场”。现阶段国有土地市场法律制度健全，在管理上基本可以做到有法可依，其重点问题主要存在市场导向方面。集体土地市场由于受到法律的限制，不允许其直接参与市场流转，但随着市场化的发展，频繁的集体土地市场私下交易，导致一方面集体土地交易行为无法限制，另一方面集体土地市场混乱，缺乏管理，城乡土地市场呈二元化发展，集体土地市场亟须制度改革和创新。

1.2 城乡土地市场现有问题

现阶段国家土地市场的构成按照产权关系可分为城市国有土地使用权市场、农村集体土地所有权市场和农村集体土地使用权市场，为论述方便，分别从城市土地市场和农村土地市场展开论述。

1.2.1 城市土地市场现有问题

城市土地市场分为一级市场和二级市场。一级市场是土地使用权出让市场，即国家通过其指定的政府部门将城镇国有土地或将农村集体土地征用或征收为国有土地后出让给使用者的市场，是国家垄断市场。二级市场是土地使用权转让市场。自2004年3月国土资源部和监察部联合颁发71号文，确定“8.31”为大限，规定8月31日是协议出让经营性国有土地使用权的最后期限后，政府均采用协议、招标、拍卖等方式让与土地使用者，引进了市场竞争机制，有偿出让比例大幅度提高，土地使用者在公平、公正的环境下获得土地使用权。但政府作为垄断机构调控土地资源配置也会导致一些问题的出现。

（1）国家实行土地征收制度，垄断土地一级市场，但没有起到应有的调控资源配置作用。

国家为了维护土地公用的基本制度，保护耕地，保持对土地市场的调控能力，禁止土地所有权的流转交易，农村集体土地除了被依法征收成为国有土地外，不允许参与市场流转。但是，地方政府很少将征地制度作为政府合理调控资源配置的手段，但却多数将其作为追求地方政绩、谋取地方利益的手段。低成本征地导致农地过度非农化，土地资源浪费严重，同时导致经济虚假繁荣，使土地资源不可持续利用。

（2）城市化用地粗放，集约节约程度低，城市多呈“摊大饼”式发展。

城市化是全面建设小康社会和实现现代化的基本途径，在正常的土地市场机制下，城市化应该是节约土地的，但在现行二元结构分割的土地市场制度下，政府大肆征收土地，导致大量开发区空置圈地、兴建“鬼城”，使土地城市化超出了人口城市化，政府为政绩不断征地，城市呈“摊大饼”式发展，批而未供、供而未用等闲置土地过多，集约节约程度低下，浪费土地资源，特别是耕地，使土地资源不可持续利用。

（3）土地征收补偿机制不尽合理，被征农民的合法权益未得到有效保障。

目前，在农用地转为非农用地过程中，土地出让金和土地征收补偿差价主要归地方政府所有，分配制度不尽合理，被征农民由于法律对集体土地使用权的限制，导致使用权的转让没有获得公平的补偿，且由于制度的不健全，被征农民失去赖以生存的土地，严重影响了自身的生活保障和权益。同时，新土地使用者获得了土地增值收益，而政府和被征农民完全排除在土地增值收益分配之外，显失公平。

1.2.2 农村土地市场现有问题

现阶段国家实行的是农村集体土地所有制，由于要维护国家粮食安全，守住18亿亩耕地红线，对农用地实行严格的控制和管理，因此，农村集体土地市场的发展不受到法律的支持。但尽管如此，随着城市化和工业化的快速推进，社会对土地的需求日益增多，现行法规禁止的农村集体建设用地流转也自发运作起来。

（1）集体土地产权不明晰，土地所有权主体虚置。

目前，国家集体土地确权登记发证的工作并没有完全结束，在没有明确集体土地所有权主体的前提下，很难正确行使所有权的权利。现行村民委员会是村民自治组织而且也是政府行政职能的延伸，当履行集体所有土地的经营、管理等行使所有权任务时，需要行使自治权的村民委员会来行使集体所有权，但责、权、利不是一体的，权利由成员享有，责任和利益却由集体承担，这就难免导致乡村干部利用土地谋取私利和利用土地支配欺压农民。

（2）农村集体建设用地私下流转现象存在，小产权房难以控制。

按照我国现行的土地法律规定，农村集体土地直接进入非农建设用地市场是受到严格禁止的，随着城市化和工业化的快速发展，对土地的需求日益增大，且农村二、三产业也发展迅速，农村劳动力流动逐渐频繁，而农村劳动力的流动需要对土地做出调整，国家现行法律禁止农村集体建设用地自发流转，农户私下土地流转现象大量存在，特别是在经济比较发达的城郊结合部。小产权房就是实例，国家先后出台多个政策限制小产权房的建设，但仍是不能阻止一批批小产权房的出现，因此，也从侧面反映出农村集体建设用地入市参与流转是市场经济发展的必然产物。

（3）集体土地使用权受国家约束，不利于土地资源市场化运作。

集体土地的使用权除非通过国家征收程序转为国有，否则不得转让变更。虽然通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，但农村土地使用权流转仍受到国家多个法律法规的约束。如：《农村土地承包法》规定土地承包经营权采取转让方式流转的应当经发包方同意；《土地管理法》规定集体土地使用权不得出让、转让和出租用于非农建设；《担保法》规定耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。这些都不利于土地资源的有效配置和市场化运作。

（4）耕地流失现象严重。

我国人多地少，耕地后备资源不足，人均耕地只有1.52亩，不到世界平均水平的40%，却承载了占世界22%的人口。人增地减已成为我国现代化进程所付出的代价。在这种情况下，耕地保护直接关系到国家粮食安全，国家提出严把18亿亩耕地红线，但随着工业化和城市化进程的不断加快，特别是近几年来城市的盲目扩张，开发区热、房地产热、旅游开发热，导致耕地总量减少较快，并有进一步减少的趋势，耕地保护形势不容乐观，不利于土地资源持续利用。

2. 多规融合发展现状与现有问题

2.1 多规融合发展现状

长期以來，由于国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划的规划主体、技术标准、编制办法不同，以及各部门规划目标的差异，各规划中涉及空间资源利用的内容技术标准不协调、表述方式不一致、规划期限的不统一，引起空间资源配置、功能布局和生态安全等一系列深层次问题。习近平总书记在中央城镇化工作会议上强调，要积极推进市、县规划体制改革，探索能够实现“多规合一”的方式方法，实现一个市县一本规划、一张蓝图。2014年，国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，提出在全国28个市县开展“多规合一”试点工作。目前，建立一套能实现新型城镇化战略发展目标的高度协调、统一、权威的空间规划制度体系，已成为各级政府促进社会经济和城乡建设可持续发展的重要任务。

2.2 多规融合现有问题

多规融合经历了“两规合一”即土地利用总体规划和城乡规划，“三规合一”，增加了国民经济与社会发展规划，到现在又增加了生态环境保护规划的多规合一过程。笔者认为多规融合的目的是实现一个市、县只有一张蓝图、一个规划，因此多规融合将会更加广泛，涵盖的规划和内容也将会更加丰富。目前，借鉴广东、厦门和上海等开展“三规合一”的经验，总结推进多规融合出现的主要问题。

2.2.1 缺少法律支撑，部门协调难。

与推进城乡土地市场一体化发展截然相反，多规融合规划缺少法律支撑，没有任何一条法律要求不同部门的规划必须融合，没有赋予该规划明确的编制主体，导致多部门各自为政，部门间协调困难。中共十八届三中全会《决定》中明确“要求在符合规划用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地进入土地市场参与流转”，参照《土地管理法》第四条“国家实行土地用途管制制度”，因此，在推进城乡土地市场一体化建设中推进多规融合工作，即可以明确国土资源管理部门作为开展多规融合工作的编制单位，同时也可以促进多规融合成果的统一。

2.2.2 基础资料纷繁复杂，规划体系涵盖内容少。

不同部门的规划成果规划期限和编制标准不统一、侧重点不同、目标有偏差，甚至发展方向都存在差异，并且很多成果质量和精度参差不齐，根据地方实际情况的不同，规划在融合过程中必须找到一个适应自身的维稳机制，通过这个机制让各部门不断的磨合、认可，达到科学合理的认证，实现多规的统一。但通过广东、厦门和上海的几个实例分析，笔者认为同一个部门参与多规融合的基础资料单一，以土地利用总体规划为例，只一个规划参与融合，其他例如征地区片价、矿产资源分布等利用政府决策的信息未融合在最终的成果内，因此，作为未来唯一指导地方政府决策的规划，其规划体系涵盖内容应更加丰富。

2.2.3 缺少机制统筹，联动平台难实现。

多规融合的成果，是一个涵盖多种规划和大量基础资料的，落实国家与省级重大政策的，用于综合性指导的，与各部门联动更新的，打破部门门槛用于政务审批的，建立空间信息技术平台的规划体系。其最终应用必将使用于一个配套的政府机构，目前，国家缺少相关机制的出台，没有配套的政府机构，因此，真正实现一个县、市一张蓝图的构想还需进一步的深化，在机制与机构中予以倾斜，加强地方政府统筹全局能力，以一带多，实现规划联动。

3. 多规融合路径选择与机制建设

通过对建设城乡土地市场一体化发展和推进多规融合工作的现状与现有问题的分析，笔者认为，多规融合需要城乡土地市场一体化建设的政策和机制的支持，而城乡土地市场一体化建设也需要多规融合的技术和平台的支撑，因此，在建设城乡土地一体化发展过程中推进多规融合将会大幅度的提升一体化的进程，同时也会促进多规融合的早日实现。现结合城乡土地一体化建设提出多规融合的推进路径和体系框架。

3.1 多规融合工作的推进路径

3.1.1 在构建城乡土地制度变迁机制过程中，明确多规融合成果的法律地位与编制部门，配套机制与机构。

城乡土地制度的变革必将导致一系列制度的改革，笔者认为明确农村集体土地所有权的权属，赋予集体土地使用权和国有土地使用权在土地一级市场上平等法律地位，变革土地征地制度等城乡土地制度改革必将带来以围绕《土地管理法》修改为中心的多制度的变革。多规融合作为一项国家必须实现的任务，在变革过程中同样应该被赋予“符合规划用途管制”独特地位，因此，新的制度可以明确多规融合成果的法律地位与编制部门，国家相应建立配套机制与设立配套机构。

3.1.2 政府转变职能，强化土地用途管制，规范土地市场流转，首要编制科学规划，严格规划管控。

为保证城乡统一的土地市场规范、有实现序、健康运行，政府转变职能，实现从经营者到监管者的转变，并配套经济法律等手段，搞好土地市场的科学宏观调控，强化土地用途管制，规范土地市场化流转，制定科学合理的规划。多规融合工作借此契机，在政府重视，政策支持的前提下，有效推进工作开展，融合多部门规划，以国民经济与社会发展规划为指导，在土地利用总体规划的地盘上，结合生态环境保护规划，统筹城乡规划，衔接其他部门行业规划，在充分分析基础数据和资料的基础上，做到深化研究、合理规划，编制出一个科学可行的经济布局综合规划，建立一个专门机构使用的空间信息总平台，连接多部门子平台，达到部门更新联动机制，政府实现严格规划管控。

3.2 多规融合机制建设

3.2.1 结合城乡土地市场一体化建设实行国家同步推进多规融合的机制。

借助国家推进城乡土地市场一体化发展的契机，明确多规融合的法律地位，确定编制部门，以土地利用总体规划为底盘，开展多规融合工作，建立同步开展的联合机制，科学合理编制多规融合规划，加强政府管控能力，实现政府职能完美转型。

3.2.2 建立多规融合空间信息政务平台，减少政府干预，加强城乡土地市场化发展。

以平台为载体，在市场化推动下，国有或集体建设用地直接参与流转，减少政府干预，转变政府职能，强化宏观调控手段，促进城乡土地市场一体化自有、平等、合法的发展。

参考文献：

[1] 王富友. 进一步治理整顿土地市场秩序 确保中央宏观调控决策的有效实施[J]. 西部资源， 2004（3）：24-27.

[2] 赵大勇， 齐瑞俊. 土地价格评估的基本理论与地价应用管理前景[J]. 西部资源， 2005（1）：40-42.