农村土地确权存在的问题

刘晓文

土地是农民最重要的生产资料，是农民的根本利益所系。在我国历史的发展过程中，解决农村的民生问题必须从土地入手，在我国城镇化快速发展的过程中，对土地的需求逐年增加，土地征用、土地流转纠纷增多，在一定程度上损害了农民的土地权利。土地确权在保障农民的财产权益方面具有关键作用，党和国家高度重视农民权利的保护，在2013年一号文件和《关于引导农村土地经营权有序流转、发展农业适度规模经营的意见》中均提出用5年左右的时间基本完成土地确权工作。

一、进行农村土地确权的必要性

土地作为农民最基本的生产资料，它的价值不言而喻。改革开放以来，随着我国经济，社会的快速发展，对土地的需求逐年递增。为规范农村建设用地，国家提出了城乡建设用地增减挂钩政策，即在一定区域内，城镇建设用地增加和农村建设用地增减挂钩，其目的是使城乡用地布局更加合理。为了贯彻落实“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”的农村土地管理制度，促进城乡统筹发展，建立城乡统一的土地市场，实现市场化发展要求的资源优化配置，为农民土地财产权提供全面、完整的保护体系，对农村土地进行确权非常必要。

1.有利于实现土地的合理集约利用：从目前农村发展的现状来看土地资源配置的不合理，农业经营规模较小且比较分散，不利于土地的合理利用，确权是为了更好的统筹，合理配置，有利于实现耕地保护及其用途管制，提高土地产出率，形成城乡经济社会一体化发展的新格局。

2.有利于保障农民的土地权益：做好土地确权工作，是切实保障农民的土地权益，促进农村土地经营权流转，集约节约用地的前提和基础。通过调查登记对国有土地和集体土地的界线的进行界定，能够减少一些商业性质的用地对农民土地的非法征用，从而减少农村集体土地之间的纠纷。更好的保护农民的合法权益。

3.有利于促进城镇化建设：农村土地确权是理清农村集体土地产权关系的根本环节，农民和土地的关系是农村最主要的经济关系。也是农村稳定快速发展的关键所在。

4.有利于农村土地流转：随着农村经济社会的发展，完善家庭联产承包责任制集体所有、统分结合的土地制度，探索土地经营新模式以更好地利用土地的制度安排早在党的十七届三中全会就已经开始，2013年一号文件指出：要发展多种形式适度规模经营，形成农户、农业合作社、龙头企业之间相互合作、优势互补、互惠互利的新型生产经营模式，十八届三中全会提出“建立统一的建设用地市场，在符合规化和用途管制前提下，允许农村建设用地与国有土地的平等交换，从而实现农民的财产权利。

二、农村土地确权存在的问题

土地确权是以法律的形式明确农村土地承包权在承包期内的各项权能，并作为一项重要内容体现在承包合同中，使农民能够以此作为法律武器来维护自己的合法权益，抵制来自各方面的侵权行为。目前从我办事处农村土地确权工作来看，我办事处成立了领导小组，负责工作的开展，并将此项工作纳入财政预算，确保不增加农民负担，尽管我办事处按照要求开展了土地确权工作，但进展缓慢工作的积极性和主动性不高，问题集中在四个方面：

1.政府对确权工作的重要性认识不足：农村土地权属经过土地登记申请、地籍调查、权属审核、登记注册、颁发证书等土地登记程序，才能得到最后的确认和确定，组织实施这项工作的是乡级或县级以上人民政府，农业部门具体承办确权工作，但在具体工作中由于政府对确权工作的重要性认识不足，更多关注的是经济发展，所以确权工作难以顺利开展。

2.村民和村干部对确权登记存在疑虑：一些村民认为，进行土地确权调查是要重新分配他们承包的土地，思想上不能配合甚至产生抵触情绪，少数村干部由于对土地资源调配权的认识不足，所以对参与确权工作不主动。

3.第二轮承包土地的地块面积、四至、地类和空间位置地名不清。

4.土地权属争议较多：在相当长的一段时间内对农村土地经营权的调整和重新分配都成为村集体重要的自治资源，通过调整土地的经营权解决由于人口增减带来的农村就业问题，实现土地的保障作用，增强村集体的凝聚力，但长期不变的土地政策和农村人口的变化之间的矛盾使土地承包经营权之间的纠纷日益增多，影响了确权工作的顺利进行。

三、进行农村土地确权的原则

1.依法规范的原则：严格执行《物权法》、《农村土地承包法》、《土地管理法》等法律政策规定，按照农业部《农村土地承包经营权调查规程》规定的登记内容和程序开展农村土地承包经营权確权登记颁证工作。

2.确保稳定的原则：农村土地承包经营权确权登记颁证是对原有二轮承包关系的规范和完善，不是打乱重分更不是推到重来，要在保持现有土地承包关系稳定的前提下开展土地承包经营权确权登记颁证工作，以二轮承包合同签订的土地承包合同和以颁发的土地承包经营权证书为基础，做到原有土地承包关系不变、二轮土地承包合同的起止年限不变和不影响正常农业生产经营。严禁借机违法调整和收回农户承包地。

3.确地为主的原则：坚持以确地方式确定农户承包权益，凡是土地已经承包到户的，原则上都要确权到地到户。

4.实事求是的原则：对二轮承包以来，农户之间承包地互换、转让等因土地流转造成农村土地承包经营权变化的要及时变更；对农户承包地实际面积与账证不符的要结合实际，依据有关法律政策记入账证，实现“四统一”和“五到户”，即：承包地面积与座落、承包合同、登记簿、证书相统一；承包地分配到户、承包地边界四至登记到户、承包合同签订到户、承包经营权证书发放到户、承包地块图落实到户。

5.尊重历史的原则：对于历史原因造成的实际耕地面积与账证不符的，要在登记原有承包面积的同时，按照现有地块权属范围内实测面积登记账证，并取得发包方和承包方的认可，但集体经济组织内各农户新确权的耕地面积总和不得大于集体土地所有权确认的耕地面积。

6.民主协商的原则：要坚持以农民群众认可为前提，充分尊重农民的意愿，广泛动员农民积极参与，发挥民主决策作用，土地调查、丈量、确权、登记等重大事项，严格执行公示制度，结果要得到农民同意，不得替农民做主、代农民决策，搞强行推动。

四、开展农村土地确权工作的建议

1.各级政府要高度重视确权工作：一些地方政府对农村土地资源的管理还不够规范，尤其是在农村社会发展中对农民利益的保护措施不健全，损害了农民的合法权利。地方政府应把土地确权工作作为维护农民利益的重点工作来抓，高度重视确权颁证工作，提高这项工作的责任感。

2.在做好规划的基础上稳步推进：土地确权工作涉及到农村各种因土地而产生的利益关系，为充分保障各利益主体的合法权利，确保确权工作的有序、顺利进行，各级政府需要制定和完善确定土地权属方面的法规和政策，确定确权工作规范和流程，从而有效的推进确权工作。

3.确定土地确权方式，有效解决土地争议：对土地进行确权可以采用三种方式进行：一是：按照农民承包土地的数量和位置进行确权。二是：按照合理调整后的土地数量和位置进行确权，即农民根据自愿的原则把分散的土地互换为集中的地块后进行确权，使承包地较为集中连片。三是：通过集体土地整治项目确权，但不确定土地的具体位置和地界。