宁夏美丽乡村特色规划与建设

■ 王 栋

宁夏美丽乡村特色规划与建设

■ 王 栋

宁夏大规模美丽乡村建设的开展，除却国家宏观战略部署外，还有宁夏发展的三大实际情况作为推动因素，即宁夏跨越式发展、建设用地紧缺和农村人口转移流动。近年来，宁夏以推进农村社区化建设为目标，以美丽乡村建设和农村危房危窑改造为抓手，以村庄布局规划为依据，新建和改造了一大批村庄，使全区的村庄面貌发生了翻天覆地的变化。本研究通过分析宁夏美丽乡村建设现状及存在的问题，剖析其产生的根源，从而提出切实可行的解决对策和建议。

一、宁夏美丽乡村建设现状分析

（一）宁夏美丽乡村建设概况

宁夏共有行政村2248个，自然村13776个，平均每个地级市有450个行政村，2755个自然村。平均每个行政村1405人，平均每个自然村233人，村庄规模偏小，难以形成规模集聚效益。按照《宁夏美丽乡村建设实施方案》，从2014年开始，宁夏美丽乡村建设以《宁夏村庄布局规划》为依据，撤并规模小、基础设施配套困难的小村庄，建设中心村，保留基层村，力争将全区的自然村庄由13000多个控制在4400多个。

宁夏的美丽乡村建设形式是以规划引领、示范带动；因地制宜、突出特色；农民自主、政府推动；分工协作、统筹推进作为基本的建设原则。具体如下：优化调整镇村空间布局，科学规划美丽乡村，以点带面、整村推进，防止生搬硬套等；遵循城乡差异的发展规律，适度集中，分类推进，注意乡土味道和民族的特色，体现农村特点，保留乡村风貌，防止农村片区的千篇一律；充分发挥农民主体作用；各相关部门组织协调，做到统筹推进、持续发展。

宁夏美丽乡村的建设形式具体还体现在以实施“八大工程”为目标：规划引领工程，高质量的完成镇村体系规划中的重点规划和中心村规划，保留一般村的建设规划，有序进

行改造等，提升美丽乡村建设水平；房屋改造工程，积极推进农村房屋改造，优先改造南部山区，中部干旱地区及自然因素较差的区域，并完成土坯房等老旧屋体的改造；收入倍增工程，改善农业与其他行业的联系结合，发展旅游性等其他农业产业，使得农民的收入来源多样、增加；基础配套工程，大力实施美丽乡村的基础设施的建设，完善功能，改善人居环境，做到全面通水、通电、通网、通路等建设；环境整治工程，加快农村的综合整治，积极开展清洁专项治理，加大农田水利建设力度、加强农村饮水和水资源的保护，做好土地保护和垃圾清理等工作；生态建设工程，以绿化、美化为重点，积极创建绿色家园，扶持农民发展庭院经济和产业经济；服务提升工程，重点发展民生服务工程，主要以医疗、教育、商业、养老等为一体的综合工程；文明创建工程，开展民族特色村庄的建设和保护，保护传统村落文化，加强农村的乡风文明建设。

（二）宁夏美丽乡村发展阶段

第一阶段：从2005年开始，宁夏大力实施“塞上农民新居”建设和农村危房改造项目，实施水、路、电、沼气、网络和新能源进农家工程。截至2012年底，全区各级财政共投入50多亿元，建成标准较高、辐射带动能力较强、各具特色的新村347个3.9万户；整治旧村1752个19.9万多户；改造农村危房21.57万户，新修村庄道路2200多公里，以及配套完善上下水、路灯、垃圾池、文化体育设施、绿化以及太阳能热水器等基础设施，受益群众达180多万人。

第二阶段：2008年9月28日发布自治区人民政府办公厅印发《宁夏回族自治区“塞上农民新居”建设五年规划（2008—2012年》。将“塞上农民新居”建设和农村危房改造两大工程作为改善民生、建设新农村的重点工作来抓。同时，在两大工程的实施中，坚持以政府为主导，以农民为主体，以规划为龙头，以特色为灵魂，立足实际，因地制宜，积极探索，大胆创新，走出了具有宁夏特色的新农村建设道路。

第三阶段：“幸福村庄”建设阶段。“幸福村庄”建设的主要内容如下：生产发展，经济结构合理，有特色产业和明显的主导产业，村集体经济组织不断发展壮大，积极改善农民的生产生活条件，减轻农民负担。生活宽裕，农民收入稳步增长，年人均纯收入达到全市平均水平以上；特困居民救助和最低生活保障制度健全，“五保户”供养率达100%。乡风文明、村风正、民风好，形成健康、文明、科学的生活方式。开展健康向上的群众性文体活动；基本公共卫生服务体系健全，村级卫生室达到标准，新型农村合作医疗参合率达95%以上。

第四阶段：2013年中央一号文件中，第一次提出了要建设“美丽乡村”的奋斗目标，进一步加强农村生态建设、环境保护和综合整治工作。同时，宁夏也发布了以规划引领，示范带动；因地制宜，突出特色；农民自主，政府推动；分工协作，统筹推进为建设原则，“八大工程”为主体，以“风景美、街区美、功能美”为目标的《宁夏美丽乡村建设实施方案》，从而统一领导和组织开展相关的村庄建设。

宁夏美丽乡村建设分为美丽小城镇和美丽乡村建设，美丽小城镇建设以具有辐射带动作用的区域中心小城镇为主，美丽乡村是指按照《宁夏村庄布局规划》确定的中心村或保留的基层村。

二、宁夏美丽乡村建设存在的问题

（一）规划编制滞后和整体水平较低

一是从规划编制看，宁夏各县区于2007年分别编制完成了村庄布局规划和部分乡镇的建设规划，但有的地方没有批准实施。村镇建设规划的编制基本上停留在总体规划的水平，对控制性详细规划的编制没有完全到位，部分村庄规划没有得到严格执行。二是村庄整体规划水平较低，相关政策和规划方法没有得到严格执行、缺乏整体前瞻性。规划设计缺乏整体性，产业形态单一，生活居住与工农业生产区域混杂，前期规划的道路等基础设施及专项功能区域设计不足、划分模糊，原态农村向美丽农村转型的难度大。三是广大农村地区的基础建设规划没有统筹到位或者是被忽视，土地管理制度体系和建设规划体系严重滞后、乡村规划缺失和空间管制缺位。

（二）农宅设计与建筑特色不突出

许多地方在建设新农村成片住宅时，缺乏生态景观理论和技术指导，往往套用单一固定的相同建设模式，致使原有村庄的乡土气息遗失殆尽，千村一面，没有村庄特色。急于求成，没有根据各个村落已有的自然禀赋和历史文化资源，实现一村一品、一村一特色，尤其没有保护好自然风貌、传统文化和传统民居。此外，部分村庄农宅设计没有考虑农民的实际生活需要，各类建筑材料的使用和能源配给不足，无法体现生活舒适度和便捷度。

（三）乡村产业发展滞缓或布局分散

产业布局分散，部分村庄不能根据自身的特点和优势进行发展，有片面和规模化的发展问题。工农业结合能力差，相关农业发展的支撑行业动力不足，种植、销售、运输等产业步骤不能形成链条，从而导致了产业布局的零乱，整合性不佳，长此下去不仅不能得到有效发展，还会使得有地方特色的优势产业倒退。

产业支撑能力弱，村镇带动和聚集功能不足。多地农村产业支撑能力差或产业形态单一，没有形成足够成熟和深化的产业结构，造成产业推动力不足，影响经济和生活水平。工业、农业、服务业等经济行业的整体性缺乏，产业规模和种类单一，各产业之间的聚集关系薄弱，相互之间的带动力不足，使得农村愈发展愈落后，农村人员逃离，经济与社会发展缓慢。

（四）基础设施相对滞后

村镇基础设施建设相对滞后，管护空置问题突出。农村基础设施建设不足，水利枢纽及供水系统落后，对当地农民的日常生产生活造成了不便；道路及交通建设滞后，一定程度隔离了农村与外界的相互联系，相关经济产业因交通问题缺乏活力，基本的能源环保、医疗教育和人居环境问题突出。同时，现有农村的空置问题愈发凸显，对美丽乡村的长远发展造成了最大的阻碍。

（五）空心村整治存在“顽疾”

近年来，宁夏以推进农村社区化建设为目标，新建和改造了一大批村庄，使全区的村庄面貌发生了翻天覆地的变化。在各种因素下，致使旧村庄内出现大量闲置废弃的农宅，而这些农宅则成了旧村庄整治过程中的“顽疾”，同时也造成了土地的大量浪费，近些年来空置规模越来越大。具体原因有以下几点：农民传统建房观念和生活状态的改变，是产生农村闲置农宅的重要原因；农宅所有人的城镇化变迁，是造成闲置农宅增多的推力；农宅建设和宅基地管理落后、制度缺失是形成闲置的根源。

（六）环境污染日益突出

近年来，环境污染逐渐侵入农村地区，包括水资源污染、土地污染、空气污染等。污染造成对村庄的破坏性打击，导致生活环境变差、农产品品质降低、有害物质伤害到农民，最终导致了农村人居环境的恶化，农民因环境的污染而产生了生存受限的问题，导致村庄越来越萧条。

三、加快宁夏美丽乡村建设的对策与建议

（一）科学规划，突出特色

美丽乡村建设，要按照《宁夏空间发展战略规划》和《宁夏土地利用总体规划》要求，进一步完善《宁夏镇村体系规划（2013-2020）》，编制村庄布局规划，科学确定中心村布点，明确需要保留的自然村和撤并的村庄；编制完成农村环境综合整治、公路建设、林网建设、产业发展等专项规划，明确乡村基础设施、生态环境、产业发展等目标和要求。要通过村庄整合和整村推进，推动自然村向中心村、示范点迈进，边远村向小城镇、黄河两岸集中，促进农村人口向城镇转移、向产业园区集中，实现生产生活同发展、同促进、同提高。要结合宁夏山川自然地理条件、塞上江南风光和良好的人文环境，在小城镇规划、村庄规划和农房设计上做文章，体现多样化、特色化、个性化和地域化，彰显地方特色和民族特色，建设一批集黄河文化、民族风情、特色产业、旅游休闲和居住生活于一体的独具特色的小城镇、村庄和农宅，创造人与自然和谐相处的良好环境。

（二）加快农村小城镇发展

小城镇是农村中具有城市特征的空间，如农村各级各类集镇（包括县及县级市城关镇）、建制镇及一般集镇（多数为乡政府所在地），规模相对较大、非农化程度较高、人口集聚度高或有固定基础设施的村镇。其作为广大乡村的中心地、城乡之间的交接地、城市人口的发展源，当前已经成为乡村经济社会进步的重要载体和发展提升的纽带。在城乡社会经济发展中起着“承上启下、突出特色、优势互补、协调发展”的重要作用，积极地促进城乡经济运行一体化以及农业、工业、商业、建筑业、运输业、服务业等行业的兴起和繁荣发展。在美丽乡村建设过程中，要充分利用这类小城镇对周边村庄的影响力，重新科学评估发展规划，按照美丽乡村建设要求，指导此类小城镇发展建设工作。一是规划发展好小城镇建设。从体制上，从政治、经济、文化、区域等方面考虑建设和选择发展小城镇。二是加快农村耕地承包经营权流转的步伐。加快农村小城镇建设，使一些农民进入小城镇，逐步开展自己熟悉的经营活动，从而放弃原有的农业生产，有利于加快农村耕地经营权流转的步伐，促进农业规模经营，提高农业生产效率。三是尊重农民意愿，创新措施，在村庄与小城镇间调整、置换宅基地，增加农业用地。

（三）加快特色产业发展

在宁夏小城镇建设进程中，要正确评估宁夏各村庄产业的结构与类型，对产业结构及形式具有鲜明地域性、优势性、层次性、规模性、开放性、持续性的村庄，进行分类筛选、科学指导和技术支持，以特色产业为依托，按照美丽乡村建设要求，重新规划村庄发展格局，把不同特色产业结构形式的村庄建设成为美丽乡村。

（四）加快生态移民进程

在宁夏社会经济发展过程中，所发生的移民形式和种类可分为政府引导型生态移民与自发型生态移民，其中政府引导型移民又可分为零星移民试点和整体迁移生态移民。生态移民是指为消除贫困、发展经济和保护生态环境，把位于生态脆弱区或重要生态功能区的人口向其他地区迁移，并在合适的地区集中建立村庄。在推进生态移民工程实施过程中，必须结合美丽乡村建设要求，把移民村建设成为美丽乡村的模板。生态移民工程显著改变了移民的思想意识和社会风气，取得了良好的社会效益，有利于推动宁夏美丽乡村的建设进程。

（五）建立美丽乡村的长效机制

一是要形成美丽乡村建设的合力。美丽乡村建设工作涉及面广，工作头绪多。各部门要按照《宁夏美丽乡村建设实施方案》任务分工，切实履行职责，充分发挥职能作用，加强沟通、大力协作、整合资源、齐抓共管。立足实际，理清美丽乡村建设思路，把群众最关心、最直接、最需要解决的热点难点问题反映上来，把有限的资金和资源用在农村人居环境改善上，用在为长远发展打基础的关键部位和薄弱环节上，确保美丽乡村建设取得实实在在的成果。二是加大美丽乡村建设投入力度。美丽乡村建设将建立以奖代补为主的动态投入机制，大干大支持、小干小支持、不干不支持。每年由各市、县（区）申报项目，自治区评审并确定任务和奖励资金，按进度验收兑现。自治区各部门要按照资金性质不变、管理渠道不变、使用范围不变的要求，根据建设计划定点、定向投入。各市、县（区）要整合资金，发挥公共财政的引导作用，吸引社会资金参与美丽乡村建设，形成村民自筹、政府补助、社会支持、多方参与的分担机制。三是以点带面推进美丽乡村建设。要采取因地制宜、典型引路、分类建设、逐步推进的方式，按照自治区重点抓好1个市、5个市重点各抓1个县（市、区）、每个县（市、区）重点抓1个乡（镇）、每个乡（镇）重点抓1个村的“四个一”模式，树立标杆，总结经验，做好示范。改造建设原则上先从乡镇驻地、主干道路沿线村庄开始实施，逐步向农村腹地延伸推进。重点优先扶持建设一批休闲旅游型、商贸流通型、产业开发型、资源开发型、交通枢纽型等各具特色的美丽小城镇，以中心村为重点推进美丽乡村建设。中心村以改造提升、整合新建为主，保留自然村以旧村整治、特色保护为主，规划撤并的村庄不再投入、逐步迁并。

（作者单位：宁夏住房和城乡建设厅）