美国的“区划变更”及其对我国“控规调整”的启示

衣霄翔 吴 潇 肖飞宇

自从全国各地陆续编制完成并开始实施控制性详细规划(简称“控规”)，“控规调整”便成为控规实施层面的一个焦点问题。一方面，从控规调整产生的初衷来看，它是刚性的开发控制框架下一种提高控规适应性和修正能力的弹性机制，不论是从规划编制的局限性还是从城市发展的不可预见性来看，控规调整都是不可避免的，甚至是必要的[1]；然而，另一方面，控规调整的泛滥和随意也对城市的发展和市场的公平造成了一定隐患，甚至是一些可见的消极影响，因此，控规调整一直是受到非议最多的规划实践工作之一。从全国的控规实践情况来看，各地的控规调整工作都经历了不同程度的改革，也取得了不同程度的成效，但一些消极问题尚未得到根治，控规调整的改革和发展还有很长的路要走。

众所周知，我国的控规源于美国的“区划”(zoning)。纵观区划百年的发展历程，一种与控规调整相似的管理工作——“区划变更”(zoning variance)①，作为土地开发控制下的一种弹性和救济机制自始至终伴随着区划的实施过程，从早期饱受争议的阶段到如今趋于成熟的状态，区划变更经历了百年的探索与改革。回过头看我国控规调整的发展情况，与之具有许多相似之处，不仅在横向上呈现出早期区划变更所面临的类似问题，而且在纵向上经历着与区划变更相似的变革过程和发展阶段。不难看出，不论是从具体的理论、技术与方法，还是从理念、趋势和方向的把握上来看，美国的区划变更对我国的控规调整都会产生相当的借鉴意义。然而，以往国内有关美国区划的研究鲜有涉及区划变更，更没有针对区划变更的研究及其与我国控规调整的相关性或比较视野的研究，所以，笔者试图系统地梳理美国区划变更的发展历程和理念方法，并借此探讨其对我国控规调整的启示。

1 评介：美国的“区划变更”

1.1 产生及作用

美国的区划变更产生于1916年纽约市诞生的美国第一部成文的区划法，这部区划条例中包含了区划变更的条款。但逐本溯源，如同美国区划的法理来源于美国普通法(Common Law)中的反妨害准则(Nuisance Law)[3]，区划变更的立法精神也可以更早地追溯到1862年的纽约市“建筑条例”(New York City Building Code)，该法案为纽约建筑局(Department of Buildings)赋予了“修改或变更条例中任意条款以满足特殊案件的需求”的权力，同时规定变更“不能与公共安全、公共利益相冲突，必须实现实质正义(substantial justice)”[4]。

回到首部区划条例，面对当时纽约市超过500万的人口和接近800km2的地区，这部实质上只有7页文本的法案被认为是不成熟、不完善的，不得不承认这样一个初步的法案是无法完全预料区划实施过程中将会面临的所有特殊情况。所以，当初设置区划变更权力的基本原理即是，“为尚不成熟的区划控制管理提供一种使之更完美的机制”[5]。这之后，在区划百年的发展历程中，尽管饱受争议，但至少从理论上讲，区划变更一直发挥着最初的作用。区划标准可以合法，但却无法完全合理，区划变更便始终作为一种调节机制而存在，防止合法化的区划标准对土地所有者强加的无法克服的困难[6]。而且，在法律界长期以来区划变更还被冠以一些形象的称谓——它被视作“在区划条例实施过程中适应那些未被预料的情况的‘安全阀’(safety-valve)”，也被称作“防止区划条例违反宪法的‘保险阀’(escape-valve)”，或“避免对私产非法征用的‘逃生舱’(escape-hatch)”，等等[7]。

1.2 权限及机构

具体来看，区划变更的法定权限被写入每个州的区划授权法(Zoning Enabling Legislation)。1922年美国商业部制定的“标准州区划授权法案”(SZEA)包括了区划的变更权力，该法案受到纽约区划条例的影响，基本沿用了纽约的模式。标准州区划授权法案在1922年到1926年间被修订了数版，将州政府的权力下放到市政府，以确保其实施效力。这之后，大多数州采用了与之相似的区划授权法案，而且许多州在区划变更的条款上基本采用了一致的语言。

例如，北卡罗来纳州的区划授权法案中规定：“当实施区划条例中的严格规定会遇到实践困难(practical difficulties)或无法克服的困难(unnecessary hardships)②时，区划调整委员会(Board of Zoning Adjustment)有权力通过对上诉的判决，去变更或修改条例中的任意规定或条款，包括建筑物的功能、构造、布局或土地的用途等，同时，变更必须遵守区划条例的精神，保证公共安全和福利，实现实质正义。”相比之下，标准州区划授权法案中仅采用“无法克服的困难”的说法，而纽约市所采用的条款则同时包括“无法克服的困难”和“实践困难”③。

依据标准州区划授权法案，需要成立一个区划调整委员会，或区划上诉委员会(Board of Zoning Appeal)，这个委员会是市政府中一个独立的机构，由立法机关委派，接受涉及区划实施的有关上诉，对个人用地的修改申请进行审批。业主对地块提出的区划调整申请需专门递至区划调整委员会，该委员会有权听证所有上诉以及规划实施部门的解释，有权批准区划变更、区划中列明的特例(special exceptions)和有条件使用(conditional use)，有权在批准变更申请时附加条件以减轻调整造成的影响[9]。区划调整或修改必须依照法定程序进行，其中最关键的环节之一是公开听证会，公众可就区划调整委员会的决策向立法机关或法院提出上诉[10]。在有些地区，地方政府的立法机构可能会充当在区划调整委员会之后、入禀法院之前的第二层地方上诉机构。各州的区划授权法中通常会对变更权限进一步限定，以决策机构的绝对多数票方可批准变更。除此之外，区划授权法赋予区划调整委员会修改区划条例有效年限的权限，但要与区划条例的基本意图和目的相协调，与条例的基本规定相符。

通常来讲，区划调整或上诉委员会由3至9个成员组成，这些成员由市立法机关委任，早期大多为房地产经纪人、小商人、志愿律师、政府特派员等非城市规划专业人士，对规划师从专业角度给出的建议过分轻视[11]。所以，为规范上诉程序，有些地方设立了监督委员会(board of supervisors)来取代由业余人士组成的区划调整委员会，同样，公众可就监督委员会的决策向立法机关或法院提出上诉[9]。

1.3 程序与类型

一般来看，区划变更的法定程序包括申请、调查、初审、上诉、听证、判决等几个环节，通常是由规划部门对申请进行调查和初审，并向批准区划变更的部门(通常为区划调整/上诉委员会或监督委员会)提供初审建议，再由批准部门组织听证进行判决。以洛杉矶为例[12]，由县区域规划委员会(County Regional Planning Commission)制定区划变更的程序。申请者需向该委员会提出申请，申请书的格式由该委员会统一制定，申请书中应提供充分的情况说明和信息。区域规划委员会在收到申请后，需对申请的所有情况进行调查和判断，如果该委员会认为有必要进行变更，需向监督委员会递送一份推荐予以批准的报告；如果区域规划委员会否决了变更，需向申请者邮寄通知，申请者在收到通知后可就该否决意见进一步向监督委员会提请上诉。监督委员会在收到上述“报告”或“上诉”后需通知利害相关方组织听证，并就听证意见作出最终决定，不论是公众还是申请者都可就该决定继续向立法机关或法院提出上诉。

从调整内容来看，区划变更包括两种类型：一是“用途的调整”(use variance)，指允许那些在区划中没有被明确禁止的用途，比如在专门的居住用地内开发商业设施；二是“空间的调整”(dimensional variance)，也称“面积/体量的调整”(area/bulk variance)，比如地块尺寸、高度限制、后退要求、停车标准以及区划中其他相关的空间使用规定[6]。通常来讲，业主申请用途调整的难度要比空间调整大许多，由于用途调整被视为没有经过立法机关却又对区划进行修订的手段，规划师常常反对批准这类申请，而且在有些州的区划授权法案或区划条例中也禁止这样操作[9]。

除此之外，在很多地方，申请这两种类型调整的条件及其审查标准是不同的。通常来看，业主申请用途调整的条件是非常苛刻的，必须证明如果严格遵守区划规定，会导致在合理使用土地上遭遇“无法克服的困难”；而申请空间调整的条件便宽松许多，往往证明“实践困难”即可，比如纽约市便采用这种区别对待的方法。关于上述两种困难的界定，前者要比后者复杂和严格许多，后文会具体说明。另外有些地方，对两种类型的调整申请都采用最严格的标准，即均需证明“无法克服的困难”，比如佛蒙特州[6]。

1.4 条件及解释

不论从申请者的论证，还是从区划调整委员会、监督委员会的审查和法院的裁断来看，对“无法克服的困难”或“实践困难”的证明和判定，始终是一项区划调整申请能否被批准的核心环节和关键因素。长期以来，由于区划授权法中关于区划变更的条款过于含糊、难懂，操作起来弹性很大，区划变更受到了诸多批判[13]。尽管有些州进一步制定了相关细则，具体说明区划授权法或区划条例中的一些基本条款，尤其是解释何为“无法克服的困难”，然而大部分地区还是沿用区划授权法中的基本规定，并将区划变更申请的评判和决策交由司法部门或是区划调整委员会处理。所以在以往的80多年里，区划变更的法定标准主要依赖于司法解释，并且法院早已对区划变更的法定批准条件建立了一套详细、严格的解释[7]。

对于“实践困难”的判定，通常需要满足两个条件：一是困难必须来自土地本身的特征，而非诸如身体健康状况、商业机遇等个人因素；二是申请者所遭遇的困难必须是独有的，而不是周边业主所普遍面临的难题，如果困难是比较普遍的，那么往往需要进入到区划修订(zoning amendment)的程序[11]。

对于“无法克服的困难”的判定，则要复杂和严格许多，不仅要界定困难的性质，还要衡量困难的程度。从困难的程度来讲，区划发展早期最严厉的“困难检验“(hardship test)要求，不论是用途还是空间的调整，申请者均需证明如果严格遵照区划规定将导致土地“没有合理的用途”(no reasonable use/return)④。由于这种检验过于严厉，到20世纪50年代，为提高区划变更的有效性，逐渐衍生出前文所述的对用途调整和空间调整采用双重审核标准的方法。发展至今，随着人们越来越重视区划变更所造成的消极影响，即外部性问题，“没有合理用途”的困难检验标准逐渐转向对另外两方面内容的考量和评判，即申请者预期的“合理用途”将会造成的有害程度以及为界定申请者所面临的困难程度所需花费的成本[7]。

在对困难程度的检验基础上，判定“无法克服的困难”时通常还需要附加一些有关困难性质的条件[6]。第一，困难必须是由区划标准本身在适用性上的局限所造成的，因此，诸如申请者的个人状况、业主使用上的便利、土地使用契约等原因都不算数。但是，近些年，有些地方在满足残障人士合理居住要求的区划变更申请上采用了较为宽松的政策。第二，困难必须与地块特有的物理环境和条件有关，比如地块尺寸和形状的不规则、过于狭窄等因素，或陡坡等地形特征。第三，困难不能是申请人自己造成或强加的(selfcreated or self-imposed)，比如在已知区划限制的情况下购买土地后欲作他用或欲突破其他限制；再比如卖掉土地的一部分后申请变更去开发余下部分的土地。第四，困难是个别地块所独有的，不能是普遍面临的问题。

上述的审核标准和申请条件仅仅是从申请者的角度进行的考量，批准一项区划变更还需要站在公共利益的立场去审视[7]。区划授权法明确指出，变更不能违背区划条例的精神和意图，而且必须保证和促进公共安全和公共福利，并实现实质正义。所以，通常以下一些情况的变更申请是不允许批准的：第一，与区划条例中明确规定的内容相悖的变更；第二，涉及区划条例明确禁止的用途，或改变地块边界的变更；第三，可能导致环境恶化、产生交通隐患、影响相邻地块的价值或造成其他损害的变更；第四，可能导致相邻地块或变更地块所处区域的“本质特征”(essential character)发生变化的变更，以及在实质上或永久性地妨害相邻地块的合理使用和发展的变更。

除此之外，有些地方会进一步规定允许变更的程度，比如佛蒙特州，当批准一项调整时，必须保证这是能够实现救济、满足业主合理使用土地的最小程度变更(minimum variance)，并保证这个变更在最小程度上背离了原有区划规定[6]。

1.5 批评与改进

从二战后到20世纪80年代，美国学界涌现了大量有关区划变更的批判声音，尤其是在法学界。因为通常来讲，在区划编制并经立法机关通过后，区划变更的上诉、裁决、解释等相关事宜大都交由区划调整委员会、司法部门或立法机关处理，尽管在受理案件时往往需要规划部门给出相关建议，但规划部门在区划变更中起到的实际作用非常小，所以区划变更常常更多被视作一个法律问题，而不是规划问题。也正是由于这样一种状况，区划变更中缺少规划部门实质的参与，缺少对总体规划和区划结构的理解，缺少从规划专业知识角度的判断，等等，引发了学界对区划变更的质疑和批评。有学者担心，过于自由地裁断和批准区划变更，会导致“区划的整体结构被渐渐摧毁”[14]；鉴于一些城市非常高的区划变更申请数量和通过率⑤，有学者指出，如此高频率地调整和违背原有区划，会导致“区划失效”[15]。除了对区划自身效用的影响，区划变更还可能造成一些比较广泛的消极影响，比如，委员会滥用行政权力，缺少对申请者公平的对待，影响公众对区划的信心，危及民主制度；再比如，区划变更可能会侵害那些未得知周边区划变更而购买土地的人们的权益，可能对申请者的邻居造成伤害，损害公共利益，等等[11]。

上述的这些顾虑，即区划变更可能造成的消极影响，大都可归结为直接或间接的外部性问题，但由于区划变更无法被取缔，更多具有实践意义的批判则指向造成这些消极影响的根源，即区划变更自身存在的不足。首先可以肯定的是，对这些消极影响的担忧来源于区划变更的高通过率[7]，区划变更本应是严格的区划控制框架下一种适当、适度的调节机制，而现实中如果变更的数量巨大，势必会造成难以估量的影响。再来看区划变更是如何通过的，当变更申请被区划调整委员会驳回，申请者可继续向立法机关或法院进行上诉；当区划调整委员会批准变更申请，如果公众没有异议或进一步向法院上诉，那么变更便可正式通过。由此可见，尽管区划调整委员会在批准和否决一项变更上拥有同等的权力，但在实践中，由于申请者对变更的意愿往往要比公众反对变更的态度更加强烈，而且公众持反对意见的变更项目比例较低，所以区划调整委员会对一项变更申请的批准要比否决容易得多。从另一角度来看，正如规划师所担忧的，区划变更往往是未经规划部门的认定和立法机关的批准，便由区划调整委员会对经过立法的区划进行修改的行为，从某种意义上讲，这是“篡夺立法机关的特权”[11]。从这样的制度安排来看，区划调整委员会在区划变更中不仅扮演着核心角色，而且行使着很大的自由裁量权，在很大程度上决定着区划变更实际发挥的作用，也正是因此，对区划变更自身的批判大都将矛头指向区划调整委员会。

具体而言，主要体现在两方面，一是人员构成，由于长时间区划调整委员会大都由业余人士构成，缺少相关的专业知识，缺少与规划部门的协作，而且往往不重视规划和法律专家的意见，对变更申请的裁断反而依赖于申请者的陈述或是申请者聘请的建筑师的意见[15]；二是决策过程，由于受理项目较多，区划调整委员会往往没有足够的时间进行深入的调查和研究，听证过程也十分简单，导致决策草率，有时对“困难”的论证尚不充分便予以批准，有时决策未能严格遵守规定，有时在对不同申请的处理上也有失公平[11]。

针对上述批评，在很长时间里人们一直在探索解决问题的途径，区划变更的实践工作也不断得到改进，如今的区划变更已经在立法、司法、行政等工作上形成一套比较成熟的框架和方法。从历史文献上来看，有关区划变更的学术批判和探讨主要集中于1950-1980年代，从1990年代至今，关于区划变更的学术研究数量明显减少，在一定程度上讲，以往在区划变更上集中的问题如今已得到一定改善，矛盾不再那么突出了。这样的结果不仅仅归因于区划变更的进步，而且受到区划自身发展的影响。戴维·W.欧文斯(David W. Owens)[7]认为区划的多种改革在一定程度上减少了变更的需求，比如规划单元开发(planned unit development)、特殊用途和有条件使用的许可、绩效标准的使用(performance standard)、新城市主义的规定，等等。

具体而言，以北卡罗来纳州为例[7]，相对区划变更矛盾比较集中的年代，如今的区划变更在以下几方面取得了重大的改进：第一，在组织管理上，尽管绝大多数地区仍是以区划调整委员会作为区划变更权力的行使机构，但委员会的人员构成发生了巨大变化，绝大多数的成员均具有相关工作经历，并且在区划法以及准司法程序等专业技能方面受过专门的培训；除此之外，区划管理部门会向委员会提供工作人员支助(staff support/assistance)，申请者也会得到来自委员会关于变更标准、形式、程序等内容的工作人员援助。第二，决策过程方面，在保证合理程序(due process)上取得一定改善，提供程序性保障(procedural safeguards)，比如，委员会作出的关键结论必须要有充足的、实质性证据，而且法院要求委员会必须对每项决定提供详细的书面说明；再比如，听证之前要保证通知到位，而且听证过程要保证时间充足，等等。

2 借鉴：对我国“控规调整”的启示

2.1 对发展阶段的认识和发展趋势的判读

如前文所述，区划变更在产生之初，很大程度上充当着一种对尚不成熟的区划法进行优化和修正的保障机制，在这一点上，我国的控规调整与之十分相似；而且，不难看出，我国控规调整目前所暴露出的种种问题⑥与区划变更在长期发展中饱受的非议也是极其相似的。然而，历经百年发展后，一方面由于区划自身的发展减少了区划变更的诉求，另一方面随着区划变更自身所取得的不断优化和改善，如今，区划变更已不再像早期那么普遍和广泛，而是成熟、严格的区划框架下一种适度、适当、适量的弹性机制，更多发挥着准司法性的“救济”作用，即对由区划对当事人造成的侵害进行补救和补偿。

相比之下，不论是我国的控规还是控规调整，不论是控规的编制还是实施，仍处于发展初期阶段⑦，控规调整的产生伴随着一套仍处于探索阶段、尚不成熟的控规体系的实践。控规编制和实施的科学性尚有待考验，控规对城市发展的控制引导能力和对市场需求的把握能力尚且有限，在这样的条件下，控规调整在很大程度上则起到“弥补当前控规缺陷”的作用，既可能是修正控规编制科学性不足所造成的设计缺陷，也可能是由于控规对城市发展的可能性预料不足，而通过调整追求潜在的更好的规划方案。但正因为处在这样一个初期阶段，控规调整自身的建构尚不健全，也使得它成为某些利益主体披着法律外衣进行逐利的工具，导致控规调整在起到优化控规这样一个积极作用的同时，也产生了许多消极影响，所以，控规调整的发展仍有很长的路要走。

以美国区划及区划变更百年的发展历程为参照，可以得出这样一个结论，再科学的规划也永远不可能满足城市所有的发展需求，再严格的管理也无法避免特例。所以，首先可以肯定，对于控规管理而言，以控规调整为主要形式的“弹性机制”是必要的，只是在未来的发展中，随着控规的变革以及控规调整自身的优化，这一“弹性机制”的称谓、形式、机制和作用可能会产生较大的变化。其次，可以预见，控规调整的管理将会越来越严格，否则大量的、任意的调整会彻底瓦解控规的功能和机理；同时，随着控规的理念和技术进步，控规调整的诉求会越来越少，这样，总体上控规调整便会逐渐成为一种“适度、适当、适量”的弹性机制。最后，不妨大胆假设，当控规调整的需求越来越少，管理越来越严格，控规调整所起到的作用可能便不再以“弥补控规缺陷”为主，而是更多地充当一种解决发展难题的“协调机制”和维护业主正当权利的“救济机制”。

2.2 对作用机理的认识与角色职能的把握

美国的区划本身便是法律文件，区划的编制是一项立法工作，所以“区划变更”在很大程度上属于一种准司法或司法工作；而我国的“控规”与“控规调整”则不同，虽然作为法定规划，控规受到法律的保护，但“控规”本身属于“行政规范性文件”⑧，控规的编制、实施以及控规调整都属于行政工作范畴，确切地说，是一种行政行为⑨。这种属性上的区别导致控规调整的基本运行原理与区划变更有所不同。

具体而言，区划的编制是立法工作，区划的实施是行政工作，区划的变更是(准)司法工作，于是，在区划的管理中，立法机关、规划部门、(准)司法部门承担各自职能，但又彼此联系，甚至相互制约。拿区划变更来说，尽管其审议和决策部门为区划变更委员会或法院，但如今规划部门的意见也举足轻重，因为(准)司法部门通常依据法理和司法解释去裁断，缺少从规划专业角度的判断，而规划部门的意见则可以与之互补；而且区划变更拥有多条上诉渠道，具备相对完善的复议和救济制度。所以，区划变更不仅在决策标准上存在互动和交流，而且在权力分配上也存在着一定制衡机制，这种“制衡”可以在一定程度上降低区划变更的风险。

而我国的控规调整则不同，控规的编制、实施和调整都属行政工作，在控规编制、实施和控规调整的管理中，规划部门代表政府扮演着核心角色，尽管在控规调整工作中，规划部门会征求专家和相关部门意见，但这些意见往往并不起决定作用。规划部门的决策对控规调整起到决定性作用，同时也对控规调整得以发挥积极作用起到关键性作用，规划部门“既是对项目进行决策、对决策过程进行监管、制定决策和监管的规则、对规则进行评估和调整等等的管理者，还要成为公共利益的守护者、城市开发的推动者和出现问题时的协调者”[1]。所以，不同于区划变更存在外部的制衡机制(不同部门、不同立场、不同专业等)，由于完全依赖于规划部门，控规调整势必要通过内部的制衡机制来降低风险，削弱潜在的消极影响。比如，申请控规调整所进行的论证往往都是从正面去说明调整的必要性，进而掩盖掉潜在的危害，所以，规划部门应该建立“反向的论证机制”去理性地评估每项控规调整的风险，进而采取有效的手段去降低危害。

2.3 对管理要旨的认识与自由裁量的约束

从其申请条件和审核标准来看(困难的界定)，美国区划变更的申请难度是很大的，其管理是十分严格的；从其分权的机构设置和多重的上诉渠道来看，区划变更的安排更多旨在保护公民权益，避免因区划的实施导致违宪、导致土地所有者无法合理地使用土地，当然，这种要旨与土地私有制具有明显的关联。而我国的控规调整则不同，一方面，由于土地国有化，国家、政府在土地的权利安排上具有主导地位，另一方面，由于我国尚处在快速城镇化和城市大开发建设时期，所以，目前的控规调整管理更多服务于城市的发展需要，政府在推动棚改、国企改革、退二进三以及招商引资等具有政策背景和政绩功能的重要建设项目时，往往会有些急功近利，利用控规调整手段去推进项目的实施，从而有可能顾此失彼⑩，忽略了更多的公共利益和可持续发展问题。所以，控规调整的管理要旨不应局限于城市的快速建设需要，而应更多地关注可持续性；不应为了顺应快速发展而盲目地、一味地配合，而应加强管理和论证，提高调整的审慎性，避免草率地决定城市命运，留下后患。

尽管背景和属性不同，但区划与控规的开发控制手段是相似的，都是“通则式”的法定羁束依据，理论上讲，两者在实施过程中存在的自由裁量权是很小的。但区划变更和控规调整则带来一个广泛的自由裁量空间，这便是两者在管理上的重点和难点，如何保证这种自由裁量行为被限定在一个可控的范围内是保证两者得以发挥其积极作用的关键。从区划变更来看，有两点非常值得借鉴之处：第一，以司法解释的形式明确变更的必要条件，即证明不变更所遭受的困难程度，这为决策提供了实质性的依据；第二，限定变更的程度以最大化降低变更的风险，即证明变更是满足申请者需求的最小程度变更，这为决策提供了实质性的保障。

然而，我国目前的控规调整工作在控制自由裁量上主要采取程序性的单一约束方式，虽然规定了一些可以起到相互制约作用的调整程序，比如由不同主体对项目进行论证、审议、批准和监督，但这些环节中并无具体可参照的标准，决策也没有实质性的依据，有时程序会流于形式。从行政自由裁量权的控制方式⑪来看，控规调整工作中尚缺少规则性、原则性和监督性的约束方式，缺少实质性的裁量标准，缺少行政解释，即什么情况可调，可调什么，可调多少等等，这便可能导致控规调整工作的自由裁量权过大，导致这种弹性机制失控。所以，控规调整在未来的发展中仍需在制度机制建设方面取得进一步的深化。

3 结语

美国的区划变更与我国的控规调整在制度背景、工作性质和管理方式等方面存在许多不同之处，但同为限制自由裁量的城市规划体系和刚性的规划控制模式下的一种弹性机制，两者的使命、精神和价值应该是一致的，至少是十分相似的。一方面，区划变更的重要启示在于，控规调整的管理要旨应回归城市规划的基本价值维度——保护公共利益和实现可持续发展，而这离不开扮演着核心角色的规划部门在处理控规调整上的价值判断和原则把握，以及选择有效的制度建设和管理手段；另一方面，区划变更的管理方法和经验对于控规调整存在一定可借鉴之处，尤其是在决策方面所采用的审核标准以及对标准作出的实质性解释。除此之外，纵观区划变更的发展历程，不难想象控规调整的未来之路：一是通过完善控规调整自身的制度建设去严格规范调整工作，使调整发挥应有的积极作用；二是随着控规编制技术和管理方法的发展和进步，从源头上减少控规调整的诉求；最终，在两条路径的共同指引下，使控规在严格的法律框架的保护下和适当的弹性机制的优化下，发挥积极的开发控制和引导作用。

注释(Notes)

① 田莉将“zoning variance”翻译为“区划变通”[2]，本文为强调其与“控规调整”的相似性，采用“区划变更”译文。

② “unnecessary hardship”为法律术语，且为区划法专有名词，所以并无对应的中文译文。韦氏法律词典(Merriam-Webster’s Dictionary of Law)中对该词定义如下，“当区划条例的实施导致土地无法获得合理的回报(reasonable return)时，土地所有者通过土地获得有益用途的权利被剥夺。”关于该词的中文译文，本文参照侯丽《美国“新”区划政策的评介》一文[8]，采用“无法克服的困难”。

③ 由于证明“实践困难”要比“无法克服的困难”容易许多，标准州区划授权法案中仅采用“无法克服的困难”这一标准导致区划变更过于苛刻，所以一些州和城市根据实际需要，针对某些类型的变更采用“实践困难”这一标准，以提高区划变更的灵活性。

④ 换言之，如果不进行变更，业主无法从土地中得到合理的回报(reasonable return)。在纽约市，这一评判标准已被制度化，而且至少有19个州都对“无法克服的困难”采用了与纽约市一致严格的标准[7]。

⑤ 截至1955年，费城被区划覆盖的9000个地块中有2500个被提请上诉；在调研期间，波士顿受理的690个变更调整项目通过率为81%，马萨诸塞州的剑桥市的通过率为85%，奥斯汀市为67%，密尔沃基市为74%[15]。

⑥ 比如，局部指标调整导致城市整体发展失衡、失控，控规调整过程中公共利益被侵害，不同利益主体渗透于控规调整中对规划公正性的损害，不正当竞争所带来的恶劣社会影响以及对规划权威性和科学性的质疑，等等[1]。

⑦ 尽管对控规的研究和探索可追溯到20世纪80年代，但控规真正进入实践领域大体上要从21世纪初算起，而且许多城市真正实现控规全覆盖以及对控规调整进行规范性操作也是近几年的事情。

⑧ 根据《城市规划编制办法》第三条规定，“城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一”，控规是公共政策，属于“其他行政规范性文件”[16]。

⑨ 李浩等人将控规局部调整描述为“规划行政主管部门针对特定对象(某一建设开发单位)作出的影响对方权益的具体决定和措施的行为，是行政机关进行行政管理活动的微观调控手段，是规划行政主管部门应行政管理相对人提出申请或请求才能实施的行政行为”[17]。

⑩ 全国各地的控规调整项目常常会涉及非居住用地转为居住用地、提高容积率和建筑限高等情况，这些以经济利益为基础的调整固然能够有效推动项目建设，但随之带来的人口密度、交通压力、居住环境等问题可能会长期困扰城市的发展。

References)

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