农业综合开发土地治理绩效研究

2017-03-24江苏省农业委员会

江苏农村经济 2017年7期

赵红/江苏省农业委员会

农业综合开发土地治理绩效研究

赵红/江苏省农业委员会

农业综合开发土地治理自1988年开始实施以来, 建成了一大批高产、稳产、节水、高效农田，使农业基本生产条件有了显著改善，抗御自然灾害的能力有了明显增强，对提高农业综合生产能力，保证国家粮食安全，推进农业种植结构和农村经济结构调整，提高农业综合效益，起到了积极的作用。建立科学合理的农业综合开发土地治理项目和资金管理绩效评价体系，全面考核农业综合开发土地治理资金和项目管理的质量，真实反映经济、社会和生态效益，是提高财政支农资金使用效益，合理确定农业综合开发土地治理资金投向的客观要求，也是财政专项资金管理改革的发展方向。

一、开展农业综合开发土地治理绩效评价的必要性

开展农业综合开发土地治理绩效评价是预算绩效管理改革的要求。近年来，财政部大力推进预算绩效管理，积极建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理新机制。农业综合开发土地治理资金是财政预算资金的重要组成部分，也必须按照预算绩效管理改革的要求建立专项资金绩效评价体系，进一步加强对农业综合开发土地治理资金的监控。

（一）开展绩效评价是加强土地治理资金管理的重要手段

建立农业综合开发土地治理绩效评价机制，有利于科学确定投入规模、明确各主体职权责利。实行绩效评价，可以改变由于项目目标不具体、目标与经费关系不明确的状况。以实现既定绩效为目标，确立科学合理的投资规模、投资标准；明确各投资主体的职责、权力和利益，合理界定和匹配绩效目标与各主体投资配比关系；及时发现项目管理等方面存在的问题，制定相应的改进措施，进一步提高项目管理水平，提高管理效率；通过对实际绩效进行考核，推动各行为主体各负其责，为进一步优化土地治理资金管理和分配方案提供科学依据。

（二）开展绩效评价是提高土地治理资金效益的主要途径

近年来，农业综合开发土地治理项目实施高标准农田建设取得成效明显，但少数地区在项目实施中仍存在工作不够深入，与地方实际需求及群众要求脱节，工程质量不高，水利设施没有充分发挥作用等情况，导致群众有意见，项目建设没有达到应有的绩效。如少数工程规划、设计对周边环境考虑不周，造成项目绩效发挥有限。部分乡镇村组没有协调组间的用水矛盾，造成个别电灌站、防渗渠闲置或部分农田用不上水，老百姓意见比较大。还有的项目建设内容政策有规定但农民不理解，造成人为损坏。开展绩效评价是保障农业综合开发土地治理项目运行质量和提高资金使用效益的需要，有利于跟踪并及时反馈土地治理项目建设和资金使用情况，强化预算执行，实现对农业综合开发土地治理资金全过程监控，确保土地治理资金的安全使用，提高资金的配置效率和使用效益。能够促使项目执行日常监督管理工作的制度化、常态化，确保土地治理资金安全规范有效使用。

（三）开展绩效评价提高农民收益的重要措施

农业综合开发土地治理的最终目标就是提高农业综合生产能力，实现农业增效和农民增收。实现这一目标，除了严格执行项目计划、规范资金使用外，还必须转变土地治理理念，切实提高农民参与的积极性，只有把农民和政府两方面的积极性结合起来，才能真正达到提高农业综合生产能力、提高农民收入的目的。建立绩效评价机制，可以引导农民参与农业综合开发土地治理绩效评价，有利于提高科学决策水平和农业综合开发资金支出效益，扩大农民群众的知情权和参与权，提高他们的主人翁意识和行使民主权利的自觉性，使农业综合开发土地治理项目更好地体现社会性和服务性，成为坚持以民为本、落实科学发展的重要渠道。

二、开展农业综合开发土地治理绩效评价主要原则

农业综合开发土地治理项目是国家扶持农业生产，提高农业综合生产能力的一项重要举措，它由国家农业综合开发办公室负责总体计划和项目的决策，省级农业综合开发部门负责制定本省的项目计划并组织指导项目的实施，县级农业综合开发部门具体管理和实施。农业综合开发土地治理项目具有一次性、多样性、远期性的特征。同时农业综合开发土地治理项目具有要求农民参与、直接与农民利益相关的特征。开展农业综合开发土地治理绩效评价，要从其自身特征出发，研究评价目标，设计评价原则。

（一）绩效评价要以提高农业综合生产能力为目标

开展农业综合开发土地治理的主要目的是提高农业综合生产能力，绩效评价工作比较复杂，会涉及到较多的技术指标和管理指标，但要以提高农业综合生产能力作为最重要的评价指标。在考评中既要考虑近期效益，也要考虑远期效益，既要考虑直接效益也要考虑到间接效益、示范效益和辐射效益等。

（二）绩效评价要以基层干部和农民为主要因素

农业综合开发土地治理主要目标是改善中低产田的农业生产条件，不同于其它财政投资的基本建设项目，其投资的内容大多是一些小型农田水利工程、机耕路、土壤改良、农技推广等，项目数量多，区域分散，单位面积投资不高，绩效评价难度较大。但项目实施往往与千万农民的切身利益相关，项目的结果也是他们看得见摸得着的，因此，这类项目的绩效评价应将基层干部和农民群众的意见作为重要的绩效指标。

（三）绩效评价要坚持合理成本原则

绩效评价无疑需要搜集大量的信息和数据，在此项工作中一定要坚持可行与节约的原则，在指标设计中不能过于理想化，避免使用那些搜集信息成本过高的指标和过于繁琐的指标。如果因绩效评价而使项目成本大大增加，这本身就违背绩效评价的初衷。

三、农业综合开发土地治理绩效评价的思路设计

农业综合开发土地治理绩效评价就是根据投入产出的原理，借助一定的分析和考核工具、指标群，按照项目绩效的内在规律，对农业综合开发土地治理项目实施的行为过程及结果进行科学、客观、公正的衡量比较和综合评判的过程。

（一）农业综合开发土地治理绩效评价的体系设计

建立农业综合开发土地治理绩效评价体系，就是把现代市场经济的管理理念融入农业综合开发土地治理项目管理中，从注重资金投入的管理转向注重对资金支出效果的管理。树立以结果为导向的管理理念和管理方式，保障农业综合开发土地治理项目目标的实现。农业综合开发土地治理绩效评价体系，不仅是对农业综合开发土地治理资金支出使用情况进行评价和监督，更重要的是考核政府支持和保护农业的政策效应和农业综合开发土地治理职能的实现程度。

农业综合开发土地治理绩效评价体系主要包括三个方面的内容：项目实施、资金财务管理、项目效益。项目实施评价包括：立项的合规性和科学性、项目实施管理情况、项目任务完成情况、工程质量、项目验收等；资金财务管理评价包括：资金落实情况、资金使用情况、会计核算情况、财务制度执行情况和财务监督检查情况；项目效益评价包括：项目建成后的经济效益、社会效益和生态效益。

（二）农业综合开发土地治理绩效评价的对象和组织实施

绩效评价的对象既包括农业综合开发土地治理项目，也包括对项目进行管理的各级农业开发办事机构。

绩效自评价可由各级农业开发办事机构组成专门小组，人员中一定要有第三方代表参与，不能完全由农发办事机构或项目单位自我评价。第三方代表包括项目区的农民代表、有关专家、工程技术人员、独立的中介机构等。评价结果要有客观的数据、资料作为证据，如果农业综合开发办事机构所采集的数据，与统计机构的同口径数据有出入，数据应采用统计数据。财政绩效评价由财政部门组织，可由财政部门直接评价，也可由财政部门委托第三方独立实施。

绩效评价程序一般分为计划准备、方案设计、组织实施、评价分析、提交报告五个阶段。评价组或中介机构在项目评价工作结束后，应提交项目绩效评价报告，并针对评价中发现的问题，提出改进绩效的意见和建议。

（三）绩效评价的方法

吸收各国在政府绩效评价中的经验，可以归纳为以下几种方法：

成本效益分析法。这是企业常用的方法，即将项目的总成本与总效益进行对比分析的一种方法，适用于成本和收益能够准确计量的项目。

最低成本法。农业综合开发项目既有经济效益又有社会效益，有些效益很难用资金衡量，这种情况可以将项目分解，与其他单位相同的行为进行比较，看是否达到了最低成本，如原材料的采购、特定工程量的完成等。

目标结果比较法。即将项目立项时在可行性研究报告和项目建议书中提出的目标和项目的实际结果进行比较。这种方法既可以检验项目结果，又有利于减少重复建设和盲目立项。

公众评价法。农业综合开发项目的最终受益者是农民，对项目的绩效他们最有发言权，可以采用问卷调查的方式由公众参与评价。问卷必须由独立的中介机构设计，以避免问题的倾向性和诱导性。这是国际上开展政府绩效考评中普遍使用的方法，具有民主性和公开性的特点，很多难以量化的绩效指标都可以用群众的满意度来表示。