新型城市化应以大城市为依托

蔡继明

【摘要】城市化率是一个全国性的概念，特大和超大城市不能仅仅满足于本地区的城市化水平，而应根据其资源禀赋，继续吸纳更多的外来人口，为全国新型城市化战略作出应有的贡献。推进以人为本的新型城市化，特别是加快农民工和“镇民”的市民化，无疑是“十三五”期间乃至未来20-30年中保持我国经济社会持续稳定发展的重大战略任务。

【关键词】大城市 城市化 城市规划 【中图分类号】TU984 【文献标识码】A

我国目前仍处在城市化快速发展时期，虽然按常住人口计算的2015年城市化水平已达到56.1%，但按户籍人口计算的城市化率只有39.9%，这其中不仅包含了2.2亿被计入城镇常住人口的半城市化的农民工及其家属，而且包含了约2亿居住在小城镇的“镇民”。推进以人为本的新型城市化，特别是加快农民工和“镇民”的市民化，无疑是“十三五”期间乃至未来20-30年中保持我国经济社会持续稳定发展的重大战略任务。

我国特大和超大城市数量明显偏少，超大城市仍有较大发展空间

第一，大城市比中小城市和城镇具有更大的聚集效应和规模效应。经济活动、公共服务等成本会因为城市规模的扩大而摊薄，聚集在大城市中的个人、企事业单位乃至整个社会都将因相互之间的正外部性而从中受益。从土地（耕地）节约的角度看，从农村居民点（自然村）-建制镇-小城市（含县城）-中等城市-大城市-特大城市-超大城市，人均用地面积依次减少。从控制污染的角度，大城市在创造同量GDP的条件下，其污染物排放量远远低于中小城市和城镇。而且，由于规模經济效应，大城市降低单位污染的成本也远低于中小城市和城镇。从解决就业问题来看，特大和超大城市更能为外来人口提供就业机会。由于第二产业，特别是第三产业的发展主要依托大城市，大城市远比中小城市和城镇能为农村转移人口提供更多的就业机会。

第二，与国际相比，我国特大和超大城市数量明显偏少。国际上1000万人以上的城市有24个，与对应人口的比例为0.40：1；而我国1000万人以上的城市为4个，比例仅为0.29：1。考虑到我国总人口规模巨大，而国外人口因国家众多而分割，我国1000万人以上的城市数量应达10个以上。基于城市规模分布的齐普夫法则（也称位序-规模法则）的研究发现，由于改革开放以来我国大城市人口比重逐渐提高，城市规模分布正朝着合理化的方向发展，但大城市数量仍然偏少。

第三，在城市化中后期，人口向大城市（群）集聚是普遍国际现象。在美国，人口从20世纪中期开始明显向大都会区集聚。在日本，人口从开始的向东京、大阪、名古屋三大都市圈集聚，在1970年代开始变为向东京圈集聚。在韩国，首尔圈人口占比基本持续上升，从1955年的不到20%增至当前的约49%。虽然当前北上广深等特大和超大城市的城市化率已经高达80%乃至90%以上，但是城市化率从来不是一个区域概念，而是一个全国概念。特大和超大城市理应继续大力吸纳农业转移人口，为全国的新型城市化战略作出贡献。

从联合国《世界城市化展望2014版》提供的全球80年的数据（包括此前65年的经验数据和未来15年的预测）看，无论是大城市的数量、和人口规模，还是大城市人口占城市人口及总人口的比重，都高于中小城市。联合国预测世界人口2010-2020年增速最快的20座城市中，有10个是中国的城市，依次排列为：苏州（1：人口525万，增速为5.57%）；广州（2：人口2060万，增速为4.66%）；北京（7：人口2110万，增速为4.10%）；杭州（8：人口728万，增速为4.10%）；泉州（9：人口671万，增速为3.68%）；成都（12）；南京（13）；上海（17）；天津（19）；重庆（20）。这些都是人口超过500万的特大和超大城市。

第四，从人口密度和经济承载力看，我国超大城市仍有较大发展空间。以人口规模计，当前全球六大都市区为东京都市区、首尔都市区、上海市、孟买都市区、墨西哥都市区、北京都市区（不含生态涵养发展区）。北京都市区、上海市分别为3535、2583人/平方公里，位居全球六大都市区倒数第一、第二位，明显低于其他都市区4000-5300人/平方公里的水平。从经济承载力看，决定一个城市人口集聚规模的关键是城市经济规模及该城市与本国其他地区的人均收入差距。全球大多数城市的经济份额占比与人口份额占比的比值多处于1.0-1.4区间，而北京、上海均高达2以上，这意味着收入差距的作用将引致外来人口不断净流入。并且，北京上海的定位是全球城市或世界城市，城市功能定位决定其经济份额仍将继续上升，由此将吸引人口涌入。

大城市病的主要原因在于城市规划和治理问题

北京、上海的人口分布失衡、核心区域人口过密。北京、上海的人口分布的区域差异很大，核心区域与郊区的人口密度相差数十倍。当前，北京五环内、上海外环内人口密度分别为1.58、1.70万人/平方公里，而首尔市、东京都区为1.58、1.45万人/平方公里。这意味着北京、上海核心区域人口密度已经偏高，需要严格控制。

北京、上海交通拥堵的主要原因是轨道交通建设滞后。当城市人口规模超过一定水平时，城市交通情况与城市布局、城市交通设施水平及城市管理能力等更为相关，而不是人口规模。比如，日本东京圈轨道交通出行比例接近60%，而北京不到25%。原因在于北京市轨道交通运营里程较短，路网密度明显较低，北京、上海的轨道交通路网密度仅相当于日本东京圈的1/3。在汽车数量上，东京圈民用汽车1413万辆，远高于北京的535万辆和上海的282万辆。东京圈通过大力发展轨道交通、并在核心区域收取高额停车费来降低汽车使用。

空气污染更多是区域性的产业结构、环保治理问题。2016年末，全国约1/7的天空被雾霾笼罩，面积达142万平方公里，京津冀地区较为突出，石家庄部分监测点的PM2.5更是高达1000微克/立方米。一方面，这与产业结构关系密切，天津重工业发达，河北为钢铁大省，京津冀地区单位面积二氧化硫、氮氧化物、烟粉尘排放量分别约为全国平均水平的3倍、4倍和5倍。另一方面，与国际比较，我国的环保标准明显较低，还有一些高污染企业对环境监察阴奉阳违，不按规定排放污染物。

新型城市化要以大城市（群）为依托

国家相关总体规划要求以城市群的形态推进新型城市化。《全国主体功能区规划》和《国家新型城镇化规划（2014-2020）》都强调以城市群的形态推进我国的城市化。国家“十三五”规划《纲要》进一步明确，要优化提升东部地区城市群。从2015年开始，我国启动了城市群规划编制工作，经国务院批复同意，目前已印发了长江中游、哈长、成渝和长三角等4个城市群发展规划，北部湾和中原城市群发展规划也已编制完成。2016年11月，国家发展改革委办公厅印发了《关于加快城市群规划编制工作的通知》（发改办规划〔2016〕2526号），明确了其余12个城市群规划编制工作安排。

特大、超大城市的积分落户政策应着眼于调整人口分布，而不应成为控制人口总量的手段。另一方面，城市化率是一个全国性的概念，特大和超大城市不能仅仅满足于本地区的城市化水平，而应根据其资源禀赋，继续吸纳更多的外来人口，为全国新型城市化战略作出应有的贡献。

应根据常住人口增长分配新增城市建设用地指标。应按照2016年12月的中央经济工作会议的精神，落实人地挂钩政策，根据人口流动情况分配建设用地指标：房价上涨压力大的城市要合理增加土地供应，提高住宅用地比例，盘活城市闲置和低效用地。特大城市要加快疏解部分城市功能，带动周边中小城市发展。

【参考文献】

①《十三五规划纲要（全文）》，新华社，2016年3月17日。

责编/高骊 美编/于珊