农村基层党建法治化：科学内涵、时代价值与实现路径——以“枫桥经验”的创新发展为例

尹华广

(中共绍兴市委党校 法学研究室；绍兴市“枫桥经验”研究所，浙江 绍兴 312000)

农村基层党建法治化：科学内涵、时代价值与实现路径
——以“枫桥经验”的创新发展为例

尹华广

(中共绍兴市委党校 法学研究室；绍兴市“枫桥经验”研究所，浙江 绍兴 312000)

把农村基层党建纳入法治化轨道是农村基层党建法治化的科学内涵。创新发展“枫桥经验”，是推进农村基层党建法治化的实现路径，具体内容包括基层民主的制度化，民情通网下标准化，党建责任清单化，村干部党员责任公开承诺化，党小组按产业划分，党员量化亮分管理，充分发挥党员在维护稳定、化解矛盾中的作用等方面。

枫桥经验;农村基层党建法治化;科学内涵;实现路径

在党的“四个全面”战略布局中，有两项重要内容是全面依法治国与全面从严治党。如何将全面依法治国与全面从严治党密切结合，并在农村基层得到落实，是新时期我党、我国的一项重要任务。农村基层党建法治化正是为完成新时代这一重要任务而产生的。新时期，“枫桥经验”在党建领域的创新发展为此提供了丰富的实践经验。

1 把农村基层党建纳入法治化轨道：农村基层党建法治化的科学内涵

何谓农村基层党建法治化？可从其词义开始进行解释。“农村基层”，指的是管理农村和为农村服务的县(县级市)、乡镇与行政村三个层级。“党建”，即党的建设。“法治化”，是指农村基层党组织与党员的行为具有法律依据，符合法律规定并以自己的行为保证法律的实施。综前所述，所谓农村基层党建法治化，是指管理农村和为农村服务的县、乡镇与行政村三级党组织与党员在党的建设方面都要具有法律依据，符合法律规定并以自己的行为保证法律的实施。简而言之，农村基层党建法治化，就是要把农村基层党建纳入法治化轨道。对这一概念的理解，要注意以下几点：

第一，农村基层党建法治化中的“法”，既包括“国法”，又包括“党规”。“国法”，是指以宪法为核心的国家法律体系。它具体包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章。“党规”，是指中国共产党章程及其党内法规和规范性文件。

第二，农村基层党建法治化，并非仅指农村基层党建的制度化建设，还包括思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、纯洁性建设等方面的法治化，亦即是农村基层党建全面的法治化。

第三，农村基层建党法治化，既是坚持党的领导，又是改善党的领导。一方面，农村基层党建法治化必须在农村基层党组织的领导下进行；另一方面，农村基层党建法治化是为了解决农村基层党建工作在新形势下面临的困难与问题，改善党的领导方式。

第四，农村基层党建法治化的主体，既包括农村基层党组织，又包括农村基层党员。农村基层党组织由农村基层党员组成，农村基层党员必然归属于不同的农村基层党组织，二者是辩证的统一。

2 乡村治理法治化的重要支撑：农村基层党建法治化的时代价值

2.1 坚持党对乡村治理法治化的领导需要推进农村基层党建法治化

习近平同志明确指出：“坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推进依法治国的题中应有之义；党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。”[1]具体到农村基层而言，推进乡村治理法治化就必须加强党的领导。如何有效地实现农村基层党组织对乡村治理法治化的领导，就必须加强农村基层党建法治化，通过加强和改善党的领导来引领乡村治理法治化。

2.2 发挥基层党组织在乡村治理法治化中的战斗堡垒作用需要推进农村基层党建法治化

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确规定：“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用，增强基层干部法治观念、法治为民的意识，提高依法办事能力。”[2]如何发挥农村党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用，这就必须加强农村基层党建法治化。通过农村基层党建法治化，来增强党员干部法治观念、法治为民的意识，提高他们依法办事能力。

2.3 抓住农村基层领导干部这个“关键少数”在乡村治理法治化中的作用需要推进农村基层党建法治化

习近平同志明确指出，“全面依法治国，必须抓住领导干部这个‘关键少数’，这也就是我们党一直强调的，政治路线确定之后，干部就是决定因素”[3]18。“事实证明，领导干部对法治建设既可以起到关键推动作用，也可能起到致命破坏作用。”[3]120如何在乡村治理法治化过程中，抓住乡村基层领导干部这个“关键少数”，使他们提高运用法治思维与法治方式的能力，做到办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法，能真正履行推进法治建设职责，加强农村基层党建法治化非常重要。

3 创新发展“枫桥经验”：推进农村基层党建法治化的实现路径

全国农村基层党建工作座谈会2015年6月在杭州召开，中共中央政治局常委、中央书记处书记刘云山出席会议并讲话。“枫桥经验”发源地——枫桥镇的枫源村、新择湖村作为基层党建工作现场会示范点接受代表考察。现以上述两村在会前与会后创新发展“枫桥经验”的实践为例，对推进农村基层党建法治的实现路径予以归纳总结。

3.1 枫源村的实践

枫源村位于枫桥镇枫桥江上游，由大竺、大悟、泰山3个自然村组成，村域面积5.93平方公里， 有人口1775人，594户，党员90人。耕地面积1576.5亩。产业以高岭土矿山业、轻纺业和运输业为主。村党支部秉持以农村基层党建推进乡村治理法治化的理念，主要做了以下一些事情。

3.1.1 创新实施“三上三下”民主决策机制

枫源村重大村务决策坚持先党内后党外、先党员后群众和民主集中制的原则，创新实施“三上三下”民主决策机制。即“一上一下”征集议题，根据上级党委政府的工作部署、本村工作实际，村两委会考虑拟决策事项，上门入户广泛征求村民意见。“二上二下”酝酿论证，村两委会分析汇总意见、建议，提出建议方案，提交党员议事会、民主恳谈会(听证会)及专业部门，对方案事项的必要性、可行性进行深入讨论、科学论证，进一步形成共识，完善方案。“三上三下”审议决定，村两委会讨论确定方案，提交党员会议审议通过，经村民代表会议表决通过后组织实施。为配套完善“三上三下”民主决策机制，村还制定了《村两委会联席会议制度》《党员议事会制度》《民主恳谈会(听证会)制度》《村民代表会议制度》。“三上三下”民主决策机制的建立和其配套制度的跟进完善，促进了“上情下达、下情上传”，实现了党群、干群意愿对接，营造了村民想参与、能参与的良好决策氛围，激发了广大村干部和村民干事创业的强烈愿望，提高了决策的民主性和科学性。

3.1.2 全面推行民情通网下标准化建设

民情通网下工作标准可以概括为“1234”。“1”是指民事服务一网覆盖：深化“网格化管理、组团式服务”工作，构建全覆盖的网下便民服务网络。“2”是指民情信息两员收集：民情通网下信息由网格员和网格长负责汇总。“3”是指民生热点三级分析：对群众诉求强烈或反映集中的热点、难点问题，通过召开市、镇、村三级民情分析会，加强分析研判，及时分解办理。“4”是指民意诉求四步办理：对群众反映的各类诉求按照受理、分流、督办、反馈等4个步骤进行办理，确保件件有着落、事事有回复。

枫源村按照每名村干部联系50至120户为标准，将村划分为8个网格，村干部作为网格员每季度走遍网格内农户，网格长与网格员收集的信息，视情况递交市镇村三级民情分析会，完成受理、分流、督办、反馈四步办理，打通了联系群众的“最后1公里”。与此同时，划分社会事业、村镇建设、治保调解、生产生活等4个党员服务团队，编入民情通网络，提供“托底”服务，实现了“小事不出村，矛盾不上交”。

3.1.3 严格落实“党建责任清单20条”“村干部‘四不’公开承诺”

党建责任清单20条。2015年，枫桥镇所在的诸暨市下发《关于建立村党支部书记抓党建责任清单二十条的通知》，明确村支部书记为抓党建责任清单的主体。责任清单共设20条内容，涉及基层组织建设、党员干部管理、村级事务决策、任期承诺事项履行、村干部坐班值班等方面。20条内容，村支书必须在党员大会上公开承诺，按季分析进展，查找存在问题，明确下季度改进方向。内容的执行好坏，事关村支书前程。凡其年度总分在该镇排位末5位的，考核将被扣分，并视情况进行诫勉谈话、通报批评，直至启动免职程序。

村干部“四不”公开承诺。是指在村干部任职时，召开党员、村民代表会议，每名村干部在会议上承诺，“其本人(及直系亲属)不承包承建或变相承包承建本村的公共项目和涉及征用本村土地的所有项目、不违规干预和插手本村工程建设、不违规发展党员、不履职就辞职”。并将承诺书张贴在党务、村务公开栏内，接受群众监督。同时，诸暨市将村干部“四不”公开承诺列入全市乡镇岗位目标责任制考核，作为倒扣分项目进行考核。

3.2 新择湖村的实践

新择湖村位于枫桥镇南部，村域面积5.48平方公里，现有农户859户，人口2215人，党员108名。耕地面积1847亩。产业以废钢经营、防水材料、销售运输为三大支柱产业。村党支部坚持“党建促发展，党建保稳定”，走出了一条以农村基层党建推进乡村治理法治化的新路子，主要做了以下一些事情。

3.2.1 按产业划分党小组，加强法律知识学习，提升党员法律素养

新择湖村紧密结合废钢经营、防水材料、销售运输为三大支柱产业开展组织活动，根据产业设置了党建工作服务、综合治理服务、民生保障服务、公共事业服务共4个党员服务小组，商贸服务业、防水材料产业、废钢经营产业、农业产业共4个产业党小组，还有2个老年党员党小组，共10个党小组。每月的党小组会议除进行政策学习、信息交流、产业商讨外，还要进行法律知识学习，结合党小组中党员常见、常用的法律问题进行讨论。每月还定期参加村里举办的法治大讲堂。党员在碰到重大法律问题与重大疑难法律案子时，可以向村里的法律顾问进行咨询甚至请其帮助解决。这里的法律顾问，是指枫桥镇为村里聘请的专职律师，一般而言，一名专职律师同时兼任3-4个村(社区)的法律顾问，并与各村(社区)签订法律顾问聘用合同，为各村(社会)提供多种形式的法律服务。

3.2.2 以党员管理亮分制为特点，实行“三色”党员考核，充分发挥党员先锋模范作用

2014年11月，诸暨市委组织部印发了《农村党员日常表现量化管理办法》，规定党员日常表现量化管理初始基础分为60分，对认定情形实行季度累计加分扣分制，即上季度得分为下季度基础分。村党员先锋指数管理工作小组负责每季度1次，将每名党员的加扣分情况记入《年度党员日常表现量化管理得分情况汇总表》，第三季度得分即为该党员当年度日常表现量化管理得分。

根据上述规定，新择湖村党支部创造性地以党员管理亮分制为特点，实行“三色”党员考核。新择湖村在村里最大的会议室(这里主要是召开全体党员大会、村民代表大会及全村一些重要会议的场所)将所有党员相片贴在墙上，将每名党员每季度量化管理得分的分数附在其相片下面。而且，在第三季度，它会根据每名党员的不同分数，将党员分别归为3种不同颜色的榜单中。90分以上的党员归入红榜中，60-89分的党员归于蓝榜中，60分以下的党员归于白榜中。90分以上党员意味着是先进党员，是值得学习的党员；60-89分的党员是一般党员，是需要努力赶上的党员；60分以下的党员则是警示党员，其党员关系要迁至枫桥镇专门成立的警示党员支部中，在该支部，警示党员要进行为期1年的集中教育。1年后，经过考核，如果警示党员量化考核分数在70分以上，则党员关系可迁回村党支部，如果没有达到70分，村党组织书记要对其谈心谈话，并下发告诫通知书，并继续在警示支部学习。连续2年在警示支部学习后，量化考核仍未达到70分以上的，镇党委要找其谈话，并劝其退党。

3.2.3 组建由党员骨干组成的信访接待室、人民调解室、护村队，积极参与村里的群防群治工作

进入新世纪后，在农村，特别是发达地区的农村，一方面，体制性、机制性矛盾凸显，另一方面，群众的民主法治意识不断增强，怎样化解这些矛盾，满足群众的需求？新择湖村专门成立了由两名德高望重的退居二线的老村支部书记组成的信访接待室与人民调解室。两位老书记隔天轮流上班，全年无休。面对群众的信访或矛盾纠纷，他们能当场解决的就当场解决；对于那些不能当场解决，需要村里面解决的，可联系村两委会干部解决，对于确实需要镇、县或更高级别层次解决的，通过村里联系镇里相关部门予以解决或协助其向更高层次反映。为了弥补两位老书记在政策、法律知识上的可能不足，在信访室、人民调解室的电脑中开通了直接与枫桥镇政府相关职能部门、枫桥司法所、枫桥法庭对接的QQ群，有政策、法律或别的方面的疑问，或需要这些部门的帮助时，两位老书记都可通过QQ寻求帮助。

产业壮大后，外来务工者越来越多，治安状况不容乐观。针对这种情况该怎么办？新择湖村党支部与枫桥派出所联系，在村里设立了警务站。同时，6名党员骨干组成护村队，每天晚上7点到早上5点在村内开展巡查，为村民营造了一个良好的治安环境。

4 结语

始终围绕党和国家中心工作而动，实事求是、与时俱进、不断创新是“枫桥经验”历久弥新、不竭生命力的源泉。枫桥镇以农村基层党建推进乡村治理法治化的实践，正是“枫桥经验”坚持实事求是、与时俱进、不断创新的生动体现。从前述枫桥镇的实践可以看出，同属枫桥镇的枫源村、新择湖村，都在推进农村基层党建法治化的实践，为什么两村的重点内容各不相同？这正体现了“枫桥经验”实事求是的精神。枫源村群众基础好，群众素质高，所以偏重创新实施“三上三下”民主决策机制、全面推行民情通网下标准化建设；而新择湖村产业经济发达，党员人数多，所以偏重按产业划分党小组和以党员管理亮分制为特点，实行“三色”党员考核。虽然两村农村基层党建重点内容不同，但都同时体现了与时俱进、不断创新的精神。

[1] 习近平.关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明[M].北京：人民出版社,2014:79.

[2] 中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报，2014-10-29(1).

[3] 中共中央文献研究室.习近平关于全面依法治国论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2015:18.

责任编辑：沈宏梅

StudyontheLegalizationofPartyConstructioninRuralBasicOrganizations:ScientificConnotation,TimeValueandImplementationPath—TakingtheInnovationandDevelopmentof"FengqiaoExperience"asanExample

YIN Huaguang

(Law Department, Party School of Shaoxing Municipal Committee of CPC, Shaoxing 312000, China;Shaoxing Fengqiao Experience Institute, Shaoxing 312000, China)

The incorporation of rural grassroots Party building into legalization is the scientific connotation of the legalization of Party construction in rural grassroot units. The innovation and development of “Fengqiao Experience" is the realization path of promoting the legalization of Party construction in rural grassroot units, including grassroots democracy institutionalization, folk network standardization, Party building responsibility definitiveness, village cadre Party members responsibility’ public commitment, dividing Party group by industry, Party members’ quantify and credit management and giving full play to the Party members’ role in maintaining stability and resolving contradictions.

Fengqiao Experience; legalization of Party construction in rural basic organization; scientific connotation; implementation path

D631

A

1009-3907(2017)11-0085-04

2017-04-15

浙江省哲学社会科学研究基地项目(16JDGH060)

尹华广(1970-)，男，湖南邵阳人，副教授，博士,主要从事法学理论研究。