论食品安全风险评估中专家理性与公众参与的协调

徐信贵，朱 钊，梁 潇

(1.重庆行政学院 法学教研部， 重庆 400041； 2.扬州市广陵区人民检察院， 江苏 扬州 225009)



论食品安全风险评估中专家理性与公众参与的协调

徐信贵1，朱 钊2，梁 潇1

(1.重庆行政学院 法学教研部， 重庆 400041； 2.扬州市广陵区人民检察院， 江苏 扬州 225009)

专家评估与公众认知在食品安全风险治理中均具有重要作用。专家自身具有的局限性可能会导致食品安全风险评估结果失真。公众主体的复杂性及其认知的非专业性会对食品安全风险治理产生负面效果。因此，应从形式合理性和实质合理性入手协调专家评估与公众认知之间的关系，通过公众参与克服专家评估的部分局限性，通过专家理性引导社会公众对食品安全风险治理的正确认知。

食品安全；风险评估；专家理性；公众认知

我国现行《食品安全法》第十七条*《食品安全法》第十七条规定：“国家建立食品安全风险评估制度，运用科学方法，根据食品安全风险监测信息、科学数据以及有关信息，对食品、食品添加剂、食品相关产品中生物性、化学性和物理性危害因素进行风险评估。国务院卫生行政部门负责组织食品安全风险评估工作，成立由医学、农业、食品、营养、生物、环境等方面的专家组成的食品安全风险评估专家委员会进行食品安全风险评估。食品安全风险评估结果由国务院卫生行政部门公布。对农药、肥料、兽药、饲料和饲料添加剂等的安全性评估，应当有食品安全风险评估专家委员会的专家参加。”规定了食品安全风险评估专家委员会制度。关于“食品安全风险评估”，学界存在一定的认知争议。有学者认为，《食品安全法》强调的主要是食品安全风险评估中的专家理性，忽视了公众参与的作用。在实践中，食品安全风险具有双重模式：现实主义模式和建构主义模式，现实主义模式是指食品安全风险具有唯一属性——物质性，独立于主观存在，强调理性与科学，这种模式实质上是我国《食品安全法》所确立的基本模式；建构主义模式是指食品安全风险主要具有社会属性，而不单纯是一种客观存在，其中蕴含着经济、政治、文化、伦理、历史传统等多重因素，“两类风险属性模式对食品安全风险评估隐含着不同意义”[1]，不可偏废其一。

笔者同意建构主义的观点，食品安全风险并非单纯意义上的客观事件，人们对食品风险有着本能的回避，这种回避包含着自身的价值判断，而这种价值判断建立在人们以往的经验和对知识的掌握基础上。例如，“2008年的‘三鹿奶粉’事件对上海整个食品行业的影响都很大……一些与该事件虽然并无直接关系但选用了奶制品作为原料的涉奶食品企业的生产、销售都出现同比三成以上的暴跌”[2]。“三鹿奶粉”事件的此种后果正是由于人们内心的恐慌以及趋利避害的本能所引发的连锁反应。治愈公众内心恐惧的一个药方即是公众参与。

食品安全是一种基本人权，具有“公共”属性。根据《世界人权宣言》《经济、社会与文化权利国际公约》的相关规定*《世界人权宣言》第25条第1款：“人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务。” 《经济、社会与文化权利国际公约》第12条第1段规定：“本公约缔约各国承认人人有权享有能达到的最高的体质和心理健康的标准。”，公众的健康权是一项包容性权利，食品安全是健康权的重要组成部分[3]。在某种意义上，食品安全是人的生命权和健康权的延伸。为了全面保障公众健康，公众有权参与食品安全风险评估。食品安全风险评估作为食品安全管理的前提和基础，不能单纯依靠现实主义模式下的专家理性，还要注重评估中的公众参与。在食品安全评估中，专家理性和公众参与在某种意义上就犹如国家行政中的官僚制与民主制之间的关系。无专家理性，评估就无法进行，食品安全监管就软弱无力，无法运行；无公众参与，公众只能被动地接受行政机关所发布的单向标准，结果可能导致公众的反抗[4]。当前，如何协调专家理性和公众参与之间的关系、弥补两者的缺陷、发挥两者的优势，已成为一个亟待解决的问题。

一、食品安全风险评估的专家理性局限

食品安全风险评估是一项高度专业性的工作。正如有学者指出：“风险评估是一个纯粹的专家行为”，“风险评估是独立评估……专家在工作中不受任何政治、经济、文化、饮食习惯的影响”[5]。因此，为确保评估的科学性、专业性，我国《食品安全法》确立了专家委员会评估制度。专家是指一个领域内的学术权威，具有较强的专业性。理想中的专家是独立的、客观的，完全摆脱了利益纠葛。但这只是一种理想状态，在现实中并不存在。在食品安全风险评估中，专家理性存在诸多局限性。

(一)专家认知的人性局限

从人性的角度分析，任何人都具有人性的弱点，趋利避害是人的本能，专家也概莫能外。专家作为一个特定个体，也有自身利益，有的专家除担任委员会的职务以外，还在其他单位担任着一些重要职务，在评估时可能会受到部门利益的影响；有的专家可能过于自信，对不同观点的接受程度有限。“专家往往有一种奇怪的反民主意味，对专业技术、知识的关注，容易造成对同样重要甚至更重要的非技术问题(如谁获益、谁在承担代价)的排斥。”[6]在食品安全风险评估中，专家所掌握的知识是有限的，专家所调查的数据也是有限的。在进行实验时，食品元素的化学反应可能过慢，专家无法保证评估的准确性；亦或者某类食品在当前科学水平的评估之下是安全的，但随着科技的进步，又逐步发现其所具有的危害性。鉴于科学的不确定性，食品安全不可能处在“零风险”状态，专家的作用是论证当前科技水平下该类食品对人体的危害程度，并为公众说明理由，降低公众的心理负担，而不能只是单纯地向公众说明论证结果，弱化公众在食品安全风险评估中的参与。

我国《食品安全法》第十七至十九条强调了卫生行政部门在食品安全风险评估中的主导作用。《食品安全法实施条例》亦强调由国务院卫生行政部门组织食品安全风险评估工作。这表明当前我国对于食品安全风险评估委员会的功能定位尚不明确。在这种自上而下的食品安全风险评估模式中，行政机关首先是与食品安全风险有关的公共利益的当然判断者和代表者，其次是规制食品安全风险的绝对的领导者、支配者和监督者，最后是食品安全风险规制责任的集中承担者[7]。专家的应然状态是客观中立，在不受任何外在因素的影响下进行食品安全风险评估，“只有完全客观的科学才会有助于政策的制定，这就需要实现研究课题的自主性，自由地开展广泛的同行评议”[8]。例如2008年的“三鹿奶粉”事件，在该事件曝光之前的3个月，国家质检总局网站上有消费者反映婴儿食用三鹿奶粉后有肾功能衰竭的情况，江苏、甘肃、河北各地政府也有收到反映问题奶粉的信息，但在2008年9月2日之前，一些地方的食品安全监督检验机构对三鹿奶粉的检测结果竟然全都合格。因此，如何保证专家的独立性，增强公众的信任度，是食品安全风险评估体系建设的重要内容。

事实上，食品安全风险评估委员会的专家数量是有限的，不可能把所有食品安全风险评估所涉及领域的专家全都纳入其中。一方面，召集专家需要耗费大量资源；另一方面，人数越多并不意味着评估越准确，反而可能导致评估效率低下。但应如何对待“受聘专家”与其他同行专家之间的关系呢？本文认为，鉴于“受聘专家”的潜在缺陷，有必要建立同行专家对这些“受聘专家”的评估过程、评估结果的监督评价机制。两者是监督与被监督的关系，通过同行之间的专业监督，一方面可以提高评估结果的准确性和说服力；另一方面可以规制“受聘专家”的失范行为，避免评估“腐败”和“共谋”行为。

二、食品安全风险评估的公众参与

食品安全风险评估具有高度的专业性和不确定性，过多的公众参与可能阻碍风险评估的顺利进行。有学者曾明确指出：“我们所面对的最令人不安的威胁是那种‘人造风险’，它们来源于科学与技术的不受限制的推进。科学理应使世界的可预测性增强，但与此同时，科学也造成了新的不确定性——其中许多具有全球性，对这些捉摸不定的因素，我们基本上无法用以往的经验来消除。”[9]为了保障专家委员会评估工作的客观、真实和理性，避免食品安全评估工作的恣意，应通过公众参与这一程序性机制对专家的评估工作进行必要的控制。

(一)食品安全风险评估的公众参与内涵

根据我国《宪法》第二条规定，我国的一切权力属于人民，人民依照法律规定通过各种途径和方式管理国家事务、管理经济文化事务、管理社会事务。可知，公众参与的根本目的在于实行民主立法，管理社会事务，让法律能够体现人民的意志。食品安全风险评估中的公众参与不能仅仅局限于公众的知情权、建议权，还应该包含公众的获回应权。知情权是公众参与风险评估的前提和基础，也是公众提出建议和获回应的前提和基础，强调的是公众具有参与资格。建议权从本质上讲是公众言论自由的体现，也是整合公众智力成果的体现。在现实中，有大量对该领域感兴趣的民众尤其是食品生产经营者，能够并且愿意为保障食品安全提供良好的建议[10]。食品安全风险评估机构应开辟民意渠道，认真听取民众的建议和意见。食品安全领域中的获回应权在本质上是行政立法程序中说明理由制度的具体体现，其目的在于对专家委员会对公众意见的态度形成控制机制，以实现承载人格尊严、过程公开和结果理性等价值的程序正义[11]。正如有学者所说：“回应性是民主自身正当性的理由。”[12]在食品安全风险评估中公众若没有获回应权保障，任何合理建议都无法发挥作用，风险评估亦可能成为一种事实意义上的单方表达。

(二)食品安全风险评估中公众参与的正面效应

公众是无数个群体的抽象化，食品风险评估领域的公众可以划分为两大类：生产经营者和普通消费者。两类群体的不同利益诉求会引发食品安全风险评估公众意见表达冲突。食品安全评估中公众参与模式的一个显著特征是，“通过制度化的方式让利害关系人和普通公众及聘请的专家参与整个风险评估过程，让这些主体与专家委员会以一种相互信任的伙伴式关系来共同承担风险规制任务，以一种主人翁的态度来与专家委员会共享食品安全风险信息，从而尽可能克服食品安全风险评估中的信息不对称难题”[7]。食品安全风险评估具有高度专业性，其过程可分为4个阶段：危害识别、危害特征表述、暴露评估和风险特征表述。虽然这4个阶段对专业性的要求强度会有所不同，但其共同基础是证据收集。若证据收集缺乏完整性，评估结果就有可能大相径庭。充分的公众参与能够为风险评估提供相关证据，克服食品安全风险评估机构证据收集的不足，确保食品安全评估结果的真实性和准确性。事实上，在危险识别阶段，普通民众和食品生产经营者对此有切身体会，应有较大的发言权。

四是调查现状并分析。品管圈小组成员利用分析法对现行的手术安全核查制度实施的每一个步骤进行调查分析,并对导致问题的相关原因进行确定,并将其作为本次品管圈活动主要改善的内容。

此外，公众参与既增强了风险评估的合法性论证，也是人的生命权和健康权在食品安全领域的某种延伸。风险评估中的公众参与既是公众的一项基本权利，也是对专家委员会风险评估工作的一种程序规制。从某种意义上说，公众参与是一种事中救济机制。

(三)食品安全风险评估中公众参与的负面效应

公众作为无数个个体所构成的整体，其形成的公众认知存在两大问题。一是公众所掌握的专业知识有限，会出现认知错误。“风险评估是指对各种危害(化学的、生物的、物理的)对人体产生的已知的或潜在的不良健康作用的可能性的科学评估。”[13]尤其是在食品领域，涉及到毒理学、流行病学、微生物学、营养学等诸多领域，这些领域都需要高度专业的知识，而公众的评价大都建立在自身经验和直觉基础上，若过分强调公众参与只会导致评估效率低下、评估结果不可靠等问题。二是公众认知具有“羊群效应”，具有情绪化的特征。“普通大众在特定的情况下通常会对这些错误的观点或看法产生认同感，形成某种非理性的、情绪性的共鸣，这种共鸣往往会形成一种压力，迫使持不同意见者受制于这种非理性和情绪化的主流意见。”[14]这种情绪化的公众认知在网络时代更为明显。

三、专家理性与公众参与的协调路径

专家理性代表评估中的事实判断，公众参与代表评估中的价值判断。即使两者之间存在不足甚至矛盾也需达成共识，共同证成评估的科学性和合法性。在食品安全风险评估中，片面强调专家理性或公众参与都不是最佳选择，应通过有机结合发挥两者所具有的优势，弥补两者的不足。两者必须统一于食品安全风险评估过程之中，用专家理性保证食品安全风险评估的科学性，用公众参与论证风险评估结果的合法性，通过两者的合理定位，更好地完成食品安全风险评估工作。笔者认为需从形式合理性和实质合理性两方面入手，形式合理性使公众对专家产生信任感，实质合理性保障公众参与的实现。

(一)形式合理性

1.增强专家委员会的独立性

“联合国食品法典委员会(简称CAC)制定的风险分析工作原则中指明，风险评估与风险管理之间应该进行职能分离，以保证两个不同职能部门之间相互独立，以免因行政、历史和其他原因等造成不必要的干扰。”[15]食品安全风险评估领域不同于行政立法领域，在后一领域中，行政机关具有主导性地位，专家可视为行政助手，是行政机关手足的延伸，在行政机关的指导下完成行政立法任务，而在前一领域中主要是技术性工作，为保证评估结果的客观准确，要求专家必须客观中立。因此，必须重新定位食品安全风险评估中的专家委员会。

为保证专家委员会的客观中立，首先应保证专家委员会在组织上的独立。根据《食品安全法》第五条第一款的规定，食品安全委员会的法律定位应是国务院的一个议事协调机构，其主任由国家总理担任，所以食品安全风险评估专家委员会应隶属于该机构，独立于其他国务院卫生部门，组成人员也由国家食品安全委员会聘用。专家委员会与其他部门之间具有两层意义上的联系：一是协助关系。食品安全委员会下达评估任务时，由国务院其他部门负责提供信息和数据。二是委托关系。当其他部门有评估任务需要委托专家委员会评估时，专家委员会属于被委托机构，责任最终由委托机构承担。此外，还应保证专家委员会的经费独立，明确规定“专家委员会的经费来源直接与财政部挂钩”，以摆脱食品安全部门的影响。

2.建立专家宣誓制度

凡担任食品安全风险评估委员会的专家在就职时都必须向公众宣誓保证利益独立，承诺自己在任职期间以科学分析作为评估的唯一标准。专家宣誓并非仅仅只在就职时，在每年的食品安全宣传日都应组织专家集中宣誓，增强专家的使命感。在宣誓时，应通过媒体或者其他渠道予以公开，让公众以看得见的方式了解专家及其所肩负的使命。在宣誓的内容上，不能仅仅是“固定套路”的语言，应至少包含四方面的内容，即“坚持以科学为评估依据；坚持自身独立性；坚持注重保护人民利益；违反誓言如何处理”，从而让宣誓以体系化的方式展现在公众面前。

(二)实质合理性

1.加强信息公开

公众的知情权是公众参与的前提和基础，“公众要想成为自己的主人，就必须用可得的知识中隐含的权力武装自己；政府如果不能为公众提供充分的信息，或者公众缺乏畅通的信息渠道，那么所谓的面向公众的政府，也就沦为一场滑稽剧或悲剧或悲喜剧的序幕”[16]。因此，对食品安全风险评估中的信息应予以记录并保留全部材料，食品安全委员会应及时、准确地公开评估信息。发现影响社会稳定、关系食品市场安全的不准确信息时，应及时澄清。在公开的方式上，由食品安全委员会在其官网上予以公布亦或者在公共阅览室、信息索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所或者设施专门设置食品安全风险评估信息公开栏，方便公众查阅。信息公开必须在评估结束后的合理期限内。对于评估中涉及不适宜公开的信息时可由利害关系人申请，由负责信息公开的机关依法决定是否公开。

2.构建同行监督机制

其他同行专家不在专家委员会之列，可视为社会公众的一部分。但由于其具有关于食品安全的专业知识，有必要区别对待。在同行评审的主体上，由于专家委员会之外的专家都可称之为同行，同行评审人必须由专家委员会之外的专家随机匿名选举产生。在评审方式上，由同行专家参与食品安全风险评估过程，可在评估完毕后匿名提出异议，由专家委员会解释，最后通过匿名投票的方式决定评估结果。同行评审应有限制要求，并非任何食品安全风险评估都需要同行评审介入，同行评审介入的标准(可参照影响范围、人数、危害程度)由食品安全委员会规定；最后，食品安全风险评估的4个阶段并非都需要同行评审，只有在对专业性要求较高的阶段才引入同行评审。危害特征表述、暴露评估和风险特征表述要求专业性较强，需要生物、化学、物理学、病理学等专业知识，可引入同行评审机制。

3.危害识别中的公众参与

食品安全风险评估的4个阶段中，只有危害识别对专业知识要求相对较少，公众可全方位参与该阶段，可通过听证会、论证会、座谈会以及网上讨论会的方式，由普通公众、生产经营者、专家委员会、卫生行政部门通过举证、质证、辩论等方式表明立场，由食品安全委员会派代表主持，在不能达成一致时，由食品安全委员会作出最终决定。普通公众的代表可由人大代表担任，生产经营者代表可由生经营者协会选举产生。危害特征表述、暴露评估和风险特征表述阶段对专业性要求较高，公众过多参与只能导致评估效率低下，可以以专家评估为主。当然，这3个阶段也并非完全排斥公众参与，一方面同行评审机制可视为公众参与的一部分，另一方面，普通公众享有对这3个阶段材料的知情权，在评估结束后可提出异议，要求专家委员会予以解答。另外，在进行食品安全风险评估之前，可组织专家委员会成员与公众之间的见面会，或者在网上开设征集公众意见的信箱，或者组织专家委员会成员通过网络在线答疑，加强专家与普通公众之间的交流，该阶段可称为“预评估”阶段，其目的在于让专家委员会在评估时能更多地反映公众的意见。

4.明确专家释明义务

专家释明是公众参与的重要内容。在食品安全领域中，普通公众与专家委员会之间存在严重的信息不对称问题，公众往往处于弱势地位。专家释明义务一方面是公众参与权的保障，另一方面也是对公众参与的人格尊重，间接说明专家委员会对公众意见的处理决定是经过理性分析的结果。笔者认为，在专家释明义务的具体构建上，也并非要求专家对公众所有意见都要解释说明。专家委员会可对公民所提意见进行整理、分类，针对问题集中的区域进行集中作答；专家委员会在作出评估决定后，可开展专家、民众面对面活动，通过网络或者其他渠道，由专家当面回答民众问题；为防止拖延，可规定专家释明的时间期限。

5.完善公众参与的救济机制

一个正确的食品安全风险评估结论可造福公众，一个错误的结论则可能损害公众的人身健康或者导致食品生产企业的破产。为保证风险评估中的公众参与权利，有必要规定救济机制。食品生产企业认为评估结果不合理并损害自己合法权益时，可依法提起行政诉讼或者行政复议[17-18]，诉讼或者复议的对象根据具体情况的不同而不同，若是由食品安全风险评估委员会主动采取，则对象为食品安全风险评估委员会，受理对象为食品安全委员会。若是由行政机关委托，则按行政复议或者行政诉讼法的规定即可。在举证责任分配上，由食品生产经营者举证。若是普通公众普遍对食品安全风险评估结果不认同，则可按照公益诉讼处理，或者仿照美国建立公共利益代理人制度，由人大授权“公共官吏”主张公共利益提起行政诉讼，也可不授权“公共官吏”而制定法律授权私人或者私人团体提起诉讼。

四、结语

食品安全风险评估往往被视为科学领域，专家具有更大的话语权，但这并不意味着专家具有绝对话语霸权、是绝对真理的代言人。因此，在食品安全风险评估中，既要通过专家宣誓制度、专家独立性保证专家作用的有效发挥，又要发挥评估中信息公开、同行评审、公众参与、专家释明义务、公众参与救济机制等方面的作用，克服专家理性的局限性。

[1] 戚建刚.食品安全风险属性的双重性及对监管法制改革之寓意[J].中外法学，2014(1)：46-55.

[2] 戚建刚.极端事件的风险恐慌及对行政法制之意蕴[J].中国法学，2010(2):59-69.

[3] 陈真亮,连燕华.“健康权优位”的环境法律规制——基于食品安全问题的反思与检讨[J].江苏大学学报(社会科学版),2015(4):77-84.

[4] 王名扬.美国行政法(上)[M].北京：中国法制出版社，2005:224.

[5] 陈君石.风险评估在食品安全监管中的作用[J].农业质量标准，2009(3):4-8.

[6] 奥特韦.公众的智慧,专家的误差:风险的语境理论[G]//克里姆斯基,戈尔丁.风险的社会理论学说.徐元玲,孟毓焕,徐玲,等译.北京：北京出版社，2005:246-247.

[7] 戚建刚.我国食品安全风险规制模式之转型[J].法学研究，2011(1):34-35.

[8] 布鲁斯·德恩,特德·里德.充满风险的事业:加拿大变革中的基于科学的政策与监管体制[M].陈光,等译.上海：上海交通大学出版社，2011：47-48.

[9] 安东尼·吉登斯.现代性的后果[M].田禾,译.北京：译林出版社，2000：115.

[10]张炜达,王肖婧.公众参与食品安全有奖举报制度论析[J].重庆理工大学学报(社会科学),2015(2):72-76,97.

[11]方世荣.论行政立法参与权的权能[J].中国法学，2014(3)：111-125.

[12]DAHL R A.Democracy and its critics[M].New Heaven:Yale Universiy Press,1989:95.

[13]陈君石.食品安全风险评估概述[J].中国食品卫生杂志，2011(1)：4-7.

[14]陈伯礼,徐信贵.网络表达的民主考量[J].现代法学，2009(4)：155-166.

[15]谭德凡.论食品安全法基本原则之风险分析原则[J].河北法学，2010(6)：148-149.

[16]斯蒂格利茨,宋华琳.自由、知情权和公共话语[J].环球法律评论，2002(3)：263-273.

[17]徐信贵,康勇,高长思.论食品安全风险警示行为的行政自制[J].重庆理工大学学报(社会科学),2017(3):77-84.

[18]徐信贵,康勇.论食品安全领域权利救济的预防性行政诉讼[J].重庆理工大学学报(社会科学),2015(3):58-63.

(责任编辑 冯 军)

Analysis on the Coordination Between Expert Rationality and Public Participation in Food Safety Risk Assessment

XU Xingui1, ZHU Zhao2, LIANG Xiao1

(1.Teaching and Research Department of Law, Chongqing Administration Insititute, Chongqing 400041, China; 2.People’s Procuratorate of Guangling District of Yangzhou, Yangzhou 225009, China)

The assessment of experts and public awareness all play an important role in the risk management of food safety. The limitations of experts might lead to distortions on the risk management of food safety. The complexity of public subject and the non-professionalism of its knowledge will have a negative effect on the risk management of food safety. We should coordinate the relationship of assessment of experts and public awareness from the aspects of the formal rationality and the essential rationality, that is, we should overcome some limitations of experts’ assessment by public participation, and guide the public’s correct cognition on the risk management of food safety by experts’ assessment.

food safety; risk assessment; expert rationality; public awareness

2017-06-27

国家社会科学基金项目“食品安全风险警示制度研究”(13CFX028)；教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“我国食品安全法律实施研究”(15JZD009)

徐信贵(1982—)，男，江西广丰人，法学博士，教授，研究方向：行政法学、风险规制。

徐信贵,朱钊,梁潇.论食品安全风险评估中专家理性与公众参与的协调[J].重庆理工大学学报(社会科学)，2017(7):106-111.

format：XU Xingui, ZHU Zhao, LIANG Xiao.Analysis on the Coordination Between Expert Rationality and Public Participation in Food Safety Risk Assessment[J].Journal of Chongqing University of Technology(Social Science)，2017(7):106-111.

10.3969/j.issn.1674-8425(s).2017.07.014

D922.1

A

1674-8425(2017)07-0106-06