论我国对欧盟碳排放权交易治理体制的借鉴

2017-03-22潘琛王晓冬

长春理工大学学报(社会科学版) 2017年5期

关键词：体制交易监管

潘琛，王晓冬

（山东科技大学文法学院，山东青岛，266590）

论我国对欧盟碳排放权交易治理体制的借鉴

潘琛，王晓冬

（山东科技大学文法学院，山东青岛，266590）

碳排放权交易制度目前已经成为公认的减少二氧化碳排放量最有效的方法之一，欧盟作为世界上第一个多国家参与的碳交易体系，其双层治理结构为我国建立一套系统的碳交易治理体制提供了借鉴。由于我国各区域经济发展水平不同，碳排放总量存在明显的地区差异，因此在发展低碳经济的过程中，在全国范围内按照碳排放量划分不同的区域，在中央和地方实行纵横交错的网络化碳排放权交易治理体制势在必行。

碳排放权；碳排放权交易；治理体制；跨区域治理

当今社会对全人类影响最大的环境问题首推气候变化和全球变暖，而人类行为是导致各种温室气体排放的直接原因。从上世纪开始，各个国家就已经展开了广泛的合作和研究，希望找到一种良好的合作机制来抑制温室气体的排放。1997年在联合国气候大会上通过了具有法律约束力、以定量减排温室气体为目标的《京都议定书》。虽然我国现在并不是《京都议定书》规定的具有强制碳减排义务的国家，但目前全球温室气体排放量仍然以很快的速度增长，国际环境保护减排的压力日益加大。依据国际能源署最新数据，2008年我国已经成为世界上最大的温室气体排放国。鉴于此，我国于2011年10月批准了7个省市开展碳交易试点工作，并于2015年启动全国碳排放交易市场，着力建立并完善碳排放权交易体系来控制我国的温室气体排放量。

目前我国碳排放权交易的发展正处于上升阶段，各方面研究都不成熟，关注的重点主要在制度设计层面，但是相关配套监管制度相对薄弱。加之碳交易市场属于一个新兴的市场，同时具有环保、能源与金融市场的特性，极易出现市场欺诈、价格操控等混乱局面。因此，建设全国的碳排放权交易制度首先要解决的就是其治理体制问题。在此，有必要对我国的碳排放交易治理体制进行分析和研究，借鉴欧盟的成功经验，对构建和完善我国碳交易的监管机制提出一些意见和构想，以保证国际和国内碳交易市场的有序运行。

一、碳排放权交易治理体制的内涵

碳排放权交易治理体制的定义可以理解为，碳排放权交易的政府主管部门运用法律、行政手段，同时辅之以其他非政府组织和社会公众的参与，为解决和处理碳交易的总量控制、初始分配、交易主体的交易行为以及其他在碳排放权交易过程中出现的问题而对其进行必要的监督管理的机构的设置、职权权限划分与协调以及管理活动规范运行的方式。［1］碳排放权交易治理体制主要有以下两个特性：

其一，碳排放权交易的治理主体具有多元的特性。治理的最终目的是最大限度地维护和促进公共利益的实现，因此，治理不能仅靠政府专掌集权，而是应该包括社会组织的广泛参与，建立包括政府在内的社会网络组织，形成稳定的信任关系与合作方式。另外，进行治理的过程也是一个多主体集体行动的过程，各个参与主体必须在一个制度约束的框架内行事。

其二，要想实现有序的碳排放权交易，各个治理主体之间的关系问题不容忽视。在多元主体的前提下，为了防止权力下放的滥用，还是应该以政府部门为主线，在一系列法律法规的指导下，依法对交易市场的运行和交易活动进行管理；自愿参与碳减排的相关社会机构和组织作为必要的补充，依法加入碳交易市场，履行其社会监管的辅助职能。主体具有多元性有利于形成多个权力的中心，多个权力中心相互竞争、互相配合，则有利于减少权力的集中垄断所带来的各种弊端，在碳交易的总量控制、初始分配以及交易活动方面互相协调配合，各司其职。

二、欧盟碳排放权交易治理体制的经验分析

（一）欧盟双层治理体制下对碳排放权交易的具体监管体系

欧盟碳排放交易体系（EU-ETS）沿用了双层治理体制①马克斯和胡格以等级强弱性质为划分依据，将多层治理分成两种类型：第一种是权力在有限层面上进行分散，不同层面处于平行关系并且等级性强，有明确的领土和地域的划分，具有联邦主义的性质；第二种是多中心性，不同层次之间的等级性比较弱，按照不同的功能任务进行划分，体制具有一定的灵活性和多变性。，该体系中的参与者众多，在此可将其大致划分为纵向政府的监管体制和横向多部门的监管体制两大类。

其一，自上而下的政府监管体制。欧盟的碳排放权交易监管机构主要包括以下几种：首先，欧盟委员会是整个欧盟层面的碳交易政府监管机构。［2］根据《碳排放交易框架指令》（Directive 2003/87/EC）的规定，欧盟委员会的主要职责是“制定一系列政府监管的指令，对交易市场的各项活动进行监管，确保交易价格的稳定，从整体上预防和阻止可能造成市场不稳定的一切违法违规行为”。欧盟委员会还建立起一套庞大的排放权中央登记系统，帮助其对交易活动进行管理。其次，由于碳排放权交易也被认为是金融交易和能源交易的一个构成部分，因此对碳交易的监管还包括金融监管机构和能源监管机构的监管。最后，各成员国还有自己的监管机构，尽管各国的监管结构不尽相同，但大多数成员国将环保部门及金融管制部门作为其主要的监管机构，同时，各成员国对碳交易的监管还包括减排企业、环保组织、第三方核证机构以及公众等社会的监管。

其二，横向多部门的监管层次互动。在欧盟整体层面上欧盟理事会、欧洲议会、欧盟委员会采取共同决策方式。欧盟理事会是欧盟的决策机构，负责通过欧盟委员会提交的环境立法提案。欧洲议会是具有超国家权力的机构，它的主要权力包括立法权、预算权以及行政监督权。欧盟委员会每年都需向欧洲议会提交报告，报告的主要内容就是其对碳排放交易市场监管的情况，且需第一时间向欧洲议会报告碳交易市场的最新动态。此外，气候行动总局（DG CLIMA）负责领导欧盟委员会在欧盟和国际层面应对气候变化，制定和实施气候政策和战略，实施欧盟碳排放交易体系，监测欧盟成员国的单位国家碳排放量。

（二）欧盟碳交易治理体制经验总结

欧盟之所以能够成为当今世界上规模最大且最成功的碳排放权交易市场，与其治理体制的完善是分不开的。从拥有具体的监管机构设置到对监管方式进行详细说明，欧盟拥有一套系统的网络化治理［3］体系。综合上述介绍，其可借鉴之处如下：

1.欧盟碳交易的各部门监管结构合理，分工明确。欧盟明确规定了环保、能源等部门在碳排放交易中承担的监管职能，确保相关部门全力配合欧盟委员会的工作，同时也保证防止欧盟委员会独揽大权，有利于监管机构相互制衡。另外特别值得借鉴的是，欧盟还专门制定了针对《第2003/87号指令》的《温室气体监测和报告指南》（2004/156/EC）来指导温室气体排放的监测和报告，并且在附件中系统规定了企业监测、报告以及核实碳排放量所适用的一般原则和方法，详细规定不同类型的企业适用不同的监测和报告方法，要求企业提交各自的监测计划，记录并说明监测的相关信息，方便相关主管单位进行核查。

2.欧盟采取网络化监管模式，体系的设计比较完善。欧盟碳交易体系最大的亮点是其双层治理结构。由欧盟委员会作为欧盟统一监管碳交易市场的主要机构，不仅可以节约资源和成本，而且可以使得其监管体系更加透明公开。各个成员国拥有较强的自主权，政府结合各自本国的情况进行管理，既节约了人力、财力、物力，又使得其政策和方案更加科学、合理。此外，欧盟2008/50/EC指令第4条规定，“成员国应在其领域建立区和块，空气质量评价和空气质量管理应在所有区和块内实行，区和块是环境空气质量评价和管理的基本区域”。［4］欧盟内部各区、块的具体环境质量评价与管理由成员国具体实施，在此基础上，欧盟也注意以区和块为单位进行碳交易监管设计。

3.社会公众的监督比较成熟，并引入第三方机构的参与。欧盟委员会在制定指令政策阶段，会切实公开相关政策信息，开展社会调查，保证公众的全面参与。在交易的准备阶段，各企业经营者首先需要具备检测其碳排放情况的能力，并定期向相关管理部门汇报。企业出具的汇报同时还应该符合具有专门资质的第三方核证机构的检测，且需要将企业汇报数据和检测结果向社会公众公布，接受公众和非政府组织的监督。在后期具体的碳交易过程中，公众也具有一定的监管职责，切实关注交易的发展动态，通过相关网站监督经营者的信用记录以及检测报告，保证碳交易市场的稳定和社会效益。

三、我国碳排放权交易治理体制现存问题分析

我国是在《京都议定书》生效并成为其缔约国后才开始进行碳排放权交易的试运行，因而不可避免面临着缺乏经验并且起步晚、开展时间较短的问题，而一项制度的顺利开展离不开严密的监管措施，所以在治理体制方面，我国更应该正视问题并力求完备。

第一，对“有关部门”的规定不明确。国家发改委组织起草的《碳排放权交易管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）是目前我国实行碳排放权交易的法律依据，并于2011年确定七个省市作为碳排放权交易的试点省市。纵观全国层面的《暂行办法》以及各试点省市出台的相关政策性法律文件，均规定了由发改委作为碳排放权交易的主管部门。另外，我国《碳排放权交易条例》（送审稿）也延续了《暂行办法》的规定，设置了国家和省市两级监管主体，由国家和省市的发改委分别作为碳排放权交易市场的监管主体，同时还增加了新疆生产建设兵团作为省级的监管部门。但是，除去对发改委的规定，《暂行办法》和《碳排放权交易条例》（送审稿）中均采用了“其他各有关部门”这一模糊用语，并未明确列举具体是哪些部门。

第二，单纯按照行政区划进行监管导致机构多元化，多头监管问题突出。我国目前的碳排放权交易主要是以行政区划为标准来设立监管机构，从现实交易来看，由于大部分碳交易是在政府部门的领导下进行的，因此不可避免地会产生权利的滥用。加之政府对碳交易的管控相对来说并不严格，也容易导致资源配置低效和资源浪费。同时，碳排放总量是依据一定区域内部环境所能容纳二氧化碳的数量来确定的，单纯按照行政区划设置对碳交易的监管，与自然环境区域碳排放总量之间是不相契合的。在此种差异下，政府监管机构之间缺乏沟通，各自为政，不利于及时解决碳交易过程中遇到的新问题。

第三，造成相关部门的规定不明以及多头监管问题的原因，归根结底在于我国缺乏一套系统完整的从中央到地方、从政府到社会公众的治理体制。我国目前仅规定了中央和地方省市两级的碳交易管理，这是一种纵向垂直的管理体制，上命下达的方式容易造成管理不严和监管漏洞。此外，《暂行办法》只规定了“其他各有关部门”，而一些试点省市却对此做了具体的列举，例如广东省规定省经济和信息化、财政、质监、金融等部门按照各自职责做好碳排放管理相关工作，体系设计不全面会造成试点规定的相关部门无法与中央相衔接的问题。

四、我国治理体制的具体构建

（一）进行跨区域治理体制设计的必要性

碳交易市场是一种新型的市场模式，我们须构建一套适合我国国情的治理体制以确保其有序发展。综合来看，对碳交易市场进行治理的必要性主要体现在以下几个方面：首先，碳排放权交易市场是随着全球气候环境不断恶化而兴起的，交易的内容和方式具有特殊性，因此很多传统的市场规则和监管方式不再适应碳交易市场的需要，使得碳市场具有不稳定性。其次，碳交易同时也涉及环保、金融和能源等不同领域，参与交易的主体包括政府部门、企业、组织机构以及个人等，交易的产品具有多样性，交易程序的专业性强，同时“根据交易地点的不同，可以将碳排放权交易分为场内交易和场外交易”［5］，要求我们必须采取适当的监管体制。最后，市场经济具有逐利性的特征，碳交易市场中碳配额作为一种无形资产，容易被交易双方恶意炒卖，使得具体的碳交易实践中出现商品市场垄断的情况，此时不仅需要政府部门定期履行监管职责，也需要交易主体双方以及社会公众做好监督工作，以弥补单纯进行市场交易活动的缺陷。

北京和河北两地进行了首例跨区域碳交易，湖北和广州也率先尝试省际联动区域性碳交易活动的实践，打破了传统的以行政区划为标准进行碳交易监管的模式，各行政区划内的法规和政策性文件已经不能有效规制这种跨区域活动。加之我国各地区的基本条件和经济发展水平存在很大差异，其中京津冀、长三角、珠三角等区域经济增长快、发展水平高，相应的其碳排放量较大，所需要的碳交易额度就较高，并且七个试点省市中大部分归属于这几个区域；而西北和西南地区的社会发展水平较低，其对碳排放额度的需求就相对较低。这一特征正如欧盟各个成员国存在差异一样，因此可以借鉴欧盟的双层治理体制，将我国划分为不同的区域片进行监管，七个试点省市则可以归入各自所属的区域中，实现区域性碳排放权交易制度的规范化和常态化。

（二）形成中央和地方两级纵横交错的网络化、区域化治理体系

其一，从试点的碳交易制度设计开始，到全国碳交易市场的建设，国家和各地方的发改委一直是主管部门，且已经在实践中积累了各种经验，因此应继续沿用我国颁布的《暂行办法》和《碳排放权交易条例》（送审稿）的规定，中央层面和各省市发改委作为碳排放权交易的主管部门的地位不能改变。

同时，为避免单纯按照行政区划进行碳交易监管的弊端，在此按照碳排放总量和碳排放配额的需求量，结合各地区的能源产业结构和经济发展水平，将各省市进行区域划分，大致可划分为东北部、东部沿海带区域、中部长江流域南北区域、西北部、西南部等部分。每一区域设置一个区域委员会作为本区域统一的碳交易主管部门，直接对中央发改委负责，其职责是听取并传达中央发改委的文件精神，对本区域内的碳排放权交易集中管控，制定发布针对本区域的碳交易规则，定期向上级汇报监管工作等。各区域内包含的省和市的发改委是本省市的代表，作为该区域委员会的派出机构，制定本地区的碳排放配额计划并具体实施，依法确定纳入碳交易的相关排放单位范围，定期核查各排放单位的碳排放量及配额清缴情况，对本区域的碳交易市场进行总体监管。各省市发改委之间要增加联动交流，协调各省市之间的碳交易活动，平衡各方利益，共同促进本区域内碳排放权交易的顺利开展。

各地方政府作为第三个层次的监管主体，负责向相关重点排放单位传达上级的政策，向使用者分配碳排放许可证，配合发改委做好本地区的碳排放监管工作，为碳交易活动提供适宜的场所和人员调配，并且政府有必要对其在碳排放权交易过程中的违法行为承担法律责任。各排放企业也相应地听从政府的具体安排，遵照其发布的具体交易规则，在政府的监督和引导下进行碳交易。

其二，明确各有关部门的监管职责。由于进行碳排放权交易活动涉及到多个主体和多项环节，仅依靠单一的部门根本无法完成对每个环节的监管。因此，我们应该弥补对“其他各有关部门”设置模糊的不足，规定环境保护部门、气候部门和能源部门作为中央层面上的横向监管主体。这三个部门首先要积极配合发改委的工作：国家环保部门应对碳交易进行相关的登记和核查，并需要制定相关的处罚措施，以配合发改委的工作。确保碳排放权交易运行中从注册登记信息、申请项目信息、减排实况等都是真实可靠的数据，对不履约或不按时履约主体给予罚款等严厉制裁。［6］另外，气候部门和能源部门也要配合发改委对碳排放防治措施的落实、碳交易活动的日常监管、统计监测等环节进行监督。同时，在发改委对碳交易进行管理时，这三个部门应该参与到政策的发布和具体执行中，对中央发改委负有一定的监督职责，防止发改委独揽大权造成专制。与中央相对应，环保部门、气候部门以及能源部门都可以在各省内设立派出机构，依据其上级部门的授权独立行使其职权。

（三）引进第三方机构参与监管，加强社会公众的监督

国家发改委碳交易主管部门负责建立一个完善的注册登记平台，用于记录碳排放配额的持有、转移、清缴、注销等相关信息，各参与主体在登记平台注册后可以登录该平台进行相关业务的办理和查询。登记平台上的登记系统可同时具有碳信用的登记、注销和签发功能，排放单位、各交易机构和个人参加碳排放交易的相关行为在该信用记录中均有记载，所以一旦出现严重违法失信的碳交易主体，该登记平台就会第一时间向国务院碳交易主管部门报告，设立相应的“黑名单”并依法予以曝光。在对企业碳排放总量和碳减排总量进行检测时需要一个独立的第三方核证机构，而我国目前还没有一个成体系的认证机构，这在一定程度上会阻碍我国碳排放权交易的发展。因此我国还应该在中央建立专门的第三方核证机构，相应地在每个地方设立一个分机构，为碳排放总额和碳交易配额提供监测报告核证，重点排放单位应按照核证机构的要求制定碳排放监测计划，并报其所属区域的碳交易主管部门备案。该第三方核证机构必须制定严格的准入标准，其不属于中央发改委的下设机构，在制度的设计和程序运作过程中具备专业性和独立性特征。但是该核证机构也必须遵守严格的行为规范，否则将会受到一系列处罚。

结合各试点的实践，在各地方建立地区性碳交易平台即碳交易所。在碳交易过程中，碳交易所负责提供碳交易的设施和场所，制定具体的业务规则，对碳交易活动进行监督和市场管理。同时，在地区碳交易所内应该建立各个重点排放企业的二氧化碳排放数据库，首先由分核证机构检测，再由各企业向交易所汇报，形成各企业的二氧化碳数据库，并需要定期对数据库的数额变化进行检查，确保数据的真实准确。碳交易所应将该数据库连同各企业的资产情况、碳交易往来等相关信息公布在其独立的网上平台中。这种碳交易的信息披露制度，一方面有利于企业更加清晰地分析自己以及其他企业的碳排放和利用情况，督促其提高生产技术水平，减少能耗；另一方面，那些有碳排放配额需求的企业也可以通过对比，寻找到减排成本更低的企业进行碳交易，从而实现以较低的成本达到减排的目的。

最后，一套完整的横向监督体制还离不开社会公众的监督。对碳交易市场的社会监督包括媒体、环保非政府组织、律师事务所、会计师事务所、投资者等多主体的参与，借此可以补充和完善我国的信息披露制度。比如环保组织的相关技术成员可自发形成监督小组，共同起草制定小组章程，在内部实行小组自律管理，具有非营利性和民间性。监督小组作为一个社会自发性组织，不具有相关的利益冲突，因此公正性和真实性更强。监督小组可以承担一部分政府职能：时刻关注碳交易所网络平台，有权进入企业的资料数据库进行测算核实，在发现不真实信息或者违法违规现象时及时举报，通过这种方式达到约束企业和交易所从业人员的目的。

以上力求解决我国碳交易治理体制的构建中存在的现实问题，但在对问题进行具体分析和意见构想方面不免存在很多不完善之处，例如：在构建区域性碳交易监管体制的过程中，对碳排放权交易进行有效监管还取决于法律对各监管主体和措施的确认。然而，现行立法文件如《宪法》、《立法法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等都没有对区域性政府合作进行明确的规定，不利于跨区域碳交易监管的规范化和制度化。因此建构跨区域合作的法律规范体系，解决跨区域纵向和横向监管的一系列法律文件的跟进，是目前我国面临的另一重要问题。

［1］张龙.我国碳排放权交易监管法律问题研究［D］.重庆：西南政法大学，2013.

［2］DIRECTIVE 2003/87/EC Official Journal of the European Union 25.10.2003 L 275/32.

［3］陈娟.欧盟气候变化多层治理机制研究［D］.北京：外交学院，2015.

［4］DIRECTIVE2008/50/ECOfficialJournalofthe European Union 21.5.2008 L 152/44.

［5］杨解君，等.面向低碳未来的中国环境法制研究［M］.上海：复旦大学出版社，2004.

［6］冷罗生.构建中国碳排放权交易机制的法律政策思考［J］.中国地质大学学报：社会科学版，2013（2）.

［7］周道许，宋科.绿色金融中的政府作用［J］.中国金融，2014（4）.

［8］李兴锋.温室气体排放总量控制立法研究［M］.北京：中国政法大学出版社，2015.

［9］刘自俊，肖楠.碳排放权交易政府监管法律制度在中国的研究进展［J］.厦门特区党校学报，2013（3）.

［10］李丽红，杨博文.区域性碳交易府际合作立法协调机制研究［J］.现代经济探讨，2016（3）.

［11］陈咏梅.论法治视野下府际合作的立法规范［J］.暨南学报：哲学社会科学版，2015（2）.

［12］呼楠楠.从欧盟碳排放权交易法律制度探析我国碳排放权交易法律制度之完善［D］.北京交通大学，2015.