论应急管理视角下网络舆情事件的应对

安志放

论应急管理视角下网络舆情事件的应对

安志放

互联网传播已经成为社会信息最主要的传播方式之一，网络舆论对社会生活的影响越来越大。网络舆论的负面影响往往导致网络舆情事件的发生并造成现实危害，这对政府应急管理能力提出了新的挑战。通过阐明网络舆情事件的内涵，探讨其发生机理及危害，明确应对原则，围绕应急管理的“一案三制”框架提出对策建议。

网络舆论；网络舆情事件；应急管理

当前，互联网传播已经成为社会信息最主要的传播方式之一，网络舆论对社会生活的影响也越来越大。网络舆论的负面影响往往导致网络舆情事件的发生并造成现实危害，这对政府应急管理能力提出了新的挑战。

一、相关概念界定

舆论（public opinion），通常称为“公共意见”或“公众意见”。只有那些被认为是多数人共有的、能够在公开场合表明的意见才能成为舆论［1］。舆情，即“舆论情况”或“社情民意”，它是由个人以及社会群体构成的公众，在一定历史阶段和社会空间内，对自己关心或自身利益密切相关的各种公共事务所持有的多种情绪、意愿、态度和意见交错的总和。网络舆情则是指通过互联网表达和传播的各种不同情绪、态度和意见交错的总和［2］。网络舆情是对经互联网传播的舆论所作的一种抽象表述，它是舆情在互联网空间里的一种特殊反映。

网络舆情事件是指由特定网络传播内容或其他社会因素引起，在互联网的放大和催化作用下，对公共安全、社会稳定和公共利益等造成不良影响并导致一定程度现实危害的事件。之所以在“网络舆情”后加上“事件”二字，一方面是将其作为一个“真实”事件来看待，它不仅仅是网上（虚拟世界）的随便说说，还经常伴有网下（现实世界）的实际行动，在客观上造成社会影响（通常是负面影响）；另一方面是将其作为网络突发公共事件的一种类型，纳入突发公共事件应急管理工作框架中，采取应急处置措施予以应对。

二、网络舆情事件的发生机理及危害

网络舆情事件的发生不仅取决于互联网技术，其危害也不囿于一隅。只有充分认识到这些，网络舆情事件应急管理的所有工作才有一个根本指向，才能做到对症下药。

（一）网络舆情事件的发生机理

在以互联网为核心的现代信息技术作用下，人类社会进入到了一个崭新阶段。社会的个体间、个体与群体间、群体之间通过网络紧密联结起来，社会情绪、社会信任、网络传播与互联网技术本身频繁互动，它们彼此影响、相互制约，加速了网络舆情事件的生成和演化。社会情绪是人们对社会生活的各种情境的知觉［3］，它对网络舆论具有驱动作用。但是，网络舆论对社会情绪也会产生巨大的影响，它既可能促成人们正向表达自己的情绪，也可能导致负向情绪的蔓延和扩散。在网民对社会信任不足时，网络舆论常常会激化社会负面情绪，一旦出现触发因素，其强度和烈度将急剧攀升，可能导致网下极端的现实行为，如出现非常态社会聚集现象，甚至可能引致暴力表达、过激行动。

（二）网络舆情事件的现实危害

尽管网络舆论对社会热点问题的聚焦和升温可以促成社会公共领域的讨论，有利于政府进行科学决策并获取社会支持，但网络舆情事件的现实危害却不容小觑。一是会影响社会基本价值观念的整合。通常，互联网上起初理性的讨论极易演变为情绪化的发泄，真知灼见可能被淹没在汹涌的暴力表达中，难以实现社会基本价值观念的整合。二是挑战政府的合法性和良好形象。网络舆情事件常常使政府部门遭遇“塔西佗陷阱”的尴尬，即一旦失去公信力，无论说真话还是假话，做好事还是坏事，都会被认为是说假话、做坏事［4］。三是造成社会秩序的不稳定。网络舆情一旦从网络虚拟世界中溢出，引发现实世界中的突发公共事件，容易使社会公众缺乏安全感，损害社会公众的切身利益，干扰社会的良性运行和公众的正常生活，造成社会关系失调，导致局部社会乃至整个社会混乱。

三、网络舆情事件的应对原则

（一）及时研判，准确把握

实时掌握网络舆论动态是有效应对网络舆情事件的前提。在发现网络舆论的异动后，要及时组织人员进行会商研判，对收集到的信息或相关单位的报告进行分析、判断、评估，准确查找舆情信息产生的原因，认真核实舆情反映的问题，预断舆情的未来走向，客观、全面评估潜在影响和风险，尤其是要准确定性可能诱发的事件，并提出具有针对性的应对措施。

（二）积极发声，正面引导

基于对网络舆情的分析，人民网舆情监测室提出了“黄金4小时”概念，其核心内容在于争取发布时效，掌控网络舆论的主动权和应急处置的主导权。根据网络舆情事件的发展态势和走向，要特别利用好“黄金4小时”媒体，如微博、微信公众号等，及时准确发布权威信息，强化正面宣传力度，以疏代堵，积极引导公众依法、理性表达意见，努力减少和化解不良影响。对于情况较为复杂的网络舆情信息，事态尚不明了，可能引起社会公众妄以臆度，可先发布已认定的简要信息，然后再视事态发展进行处理。

（三）分级应对，有序管理

根据网络舆情事件可能造成的社会影响、社会危害的大小和发展态势，可将其划分为一般网络舆情事件（Ⅳ级）、较大网络舆情事件（Ⅲ级）、重大网络舆情事件（Ⅱ级）和特别重大网络舆情事件（Ⅰ级）。针对不同等级的舆情事件，坚持分级应对的原则，启动不同的应对机制，实施差异化的应急处置措施。强调分级管理，明确各级政府在应对网络舆情事件中的责任。如果发生重大问题，必须追究有关政府和部门主要领导和当事人的责任。

四、网络舆情事件的应急框架

“一案三制”是我国对突发公共事件应急管理主体结构和核心内容制定的工作性框架，其中包括：应急预案和应急管理体制、机制、法制等四要素。

（一）网络舆情事件的应急管理体制

对于网络舆情事件的应对体制，我国绝大多数行政区域的做法是：成立网络舆情事件应对工作领导小组，将其作为网络舆情事件应急、指挥的非常设领导机构。网络舆情事件应对工作领导小组下设办公室（通常设在各级“互联网信息办公室”）承担网络舆情事件应对工作领导小组日常事务，综合协调网络舆情事件处置工作。同时，根据情况需要，设置联络和处置等专业小组。在有条件的地方，还组建了专家咨询组，为处置网络舆情事件提供决策咨询建议和技术支持。但是，在基层网络舆情事件应对机构中却普遍存在职责不清、人员编制较少等问题。

（二）网络舆情事件的应急管理机制

如今，网络舆情事件日益频发且愈加复杂，探索建立科学合理、行之有效的应急管理机制，需要以理性分析、科学研判网络舆情事件的发生机制和演化规律为基础。近年来，尽管不断强调应急管理要“关口前移”“防患于未然”，但“事后型”的被动反应模式在网络舆情事件应对中仍未完全得到改变，缺乏主动性和灵活性的弊端依旧存在。网络舆情事件应急管理机制要涵盖事前、事发、事中和事后全过程，有针对性地细化各个阶段的应急管理行为，统筹、协调应急管理相关机构和部门职能及运行机制，提高其协同应对的能力和效率。

（三）网络舆情事件应急管理的法制建设

网络舆情事件的应对需要以配套的法制建设为保障。2014年8月，国务院授权重新组建的国家互联网信息办公室负责全国互联网信息内容管理工作，并负责监督管理执法。针对网上诽谤等有害言论泛滥的情况，最高人民法院和最高人民检察院在2013年9月发布了《关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》，对利用信息网络实施诽谤设定了量化的入罪标准。2016年11月7日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过了《中华人民共和国网络安全法》，其中已有部分条款涉及发布或传输信息的法律责任，但仍需要对网络舆情的管理做出更加明确的规定，以使网络舆情事件每一个应对环节都有法可依、有据可查。

（四）网络舆情事件的应急预案

网络舆情事件应急预案是突发公共事件应急预案体系的重要组成部分。按照国务院提出的建立“横向到边、纵向到底”应急预案体系的要求，各级政府和相关部门应当分别制定相应的应急预案。从现有的网络舆情事件应急预案来看，其内容大都简单、篇幅较短，很大以网络舆情事件的发生机理、演化规律及互联网的技术特点为根据来研究和设定相关环节，不易操作，难以及时、有效地发挥实际效用。在具体实践中，网络舆情事件发生后，仍然只有靠先召开会议，商讨应对方案，再协调各部门之间的行动，极大地影响了应对效率。

五、网络舆情事件的应对策略建议

（一）体制建设：搭建应对网络，加强综合协调

网络舆情事件所带来的威胁和影响，往往超越行政区域划分、社会成员和社会群体之间的分层状态以及各种组织之间的边界。因此，需要以互联网技术为基础，在政府内部打破传统的条块分割和组织边界，搭建起一个网络舆情事件的应对网络，将过去的被动应对转变为主动发现与解决。在平时的常态管理过程中，以网络信息部门为主，利用其广泛的触角监测和发现网络社会环境中的各种风险，进行科学的风险识别，确认对现实社会的威胁要素，控制网络舆情事件发生的条件。一旦网络舆情事件发生，其现实社会影响面很可能迅速扩大，这就需要以突发公共事件应急指挥中心为主，在更大的范围内运用高级别的行政权来综合协调各部门的应急处置行动。

（二）机制建设：建立健全机制，确保有效运行

首先，要建立健全监测预警机制。实现网络舆情监测常态化，将网络舆情监测作为一项重要的日常工作进行落实，随时掌握网络舆论的动向、特点和趋势。一旦发现不利于社会稳定的负面舆情，及时通报有关部门采取措施。其次，要建立健全应急处置机制。使离散的资源得以互联和共享，实施快速高效的部门联合行动，以尽快消除影响，控制事态发展。再次，要建立健全善后工作机制。持续关注网络上相关事件的舆情趋势，做好善后工作，最终达成网络事件彻底平息解决。

（三）法制建设：遵循法治原则，完善法律措施

一是要遵循法治原则，积极推动立法进程。《中华人民共和国网络安全法》作为我国网络安全领域的一部基本法，在宏观上对网络信息发布传输进行了原则上的规定，但还需继续完善相应的配套法律、法规和制度，体现其对网络舆情管理的可操作性和可执行性。二是要理顺网络执法关系，着力提高网信部门及相关部门尤其是一线人员的法治理念和法律素质，提高其法治的自觉性、警惕性，提高依法行政的能力和水平。三是要培养社会公众文明的网络素养和守法的行为习惯，坚决维护网络社会的“公序良俗”，努力营造健康和谐的网络环境。

（四）预案建设：规范预案管理，开展实战演练

应急预案是网络舆情事件处置的基础，编制应急预案要根据相关法律、法规和各项规章制度，结合网络舆情事件的发生机理和演化规律，明确应急各方的职责和响应程序，详细描述事前、事发、事中和事后全过程中何人何时做何事、如何做，从而使应对工作能够迅速、高效、有序地开展。编制完成应急预案后，相关部门应组织定期或不定期的实战演练，强化相关部门及其人员的知识、技能及相互配合经验，同时验证应急预案的实施效果，及时发现方案中存在的问题，并不断改进。近年来，网络舆情事件的逐渐增多给政府及相关部门有效应对网络舆情事件带来了新的挑战。在复杂多变的网络环境下，政府及相关部门不仅要加强应急管理措施，还要努力将网络舆论的生态治理与网络舆情事件应急管理进行融合，才能更好地应对挑战。

[1]张国良.20世纪传播学经典文本[M].上海：复旦大学出版社，2003：23.

[2]刘毅.网络舆情研究概论[M].天津：天津人民出版社，2007：109.

[3]沙莲香，冯伯麟.社会心理学[M].北京：中国人民大学出版社，2006：71.

[4]祝华新，单学刚，胡江春.2011年中国互联网舆情分析报告[R].北京：人民网舆情监测室，2012.

（编辑：王苑岭）

D630.8

A

1673-1999（2017）01-0016-03

安志放（1976—），男，贵州大学公共管理学院副教授，硕士研究生导师，研究方向为公共安全与危机管理。

2016-11-30

2014年度贵州省教育厅高等学校人文社会科学研究硕士点项目“公共危机治理视角下的网络突发公共事件应对机制研究”（14SSD001）。