南非参与金砖合作机制的战略考量与未来选择

徐乐

作为金砖合作机制的参与者和支持者，南非的主要战略考虑和利益诉求是利用该机制追求自身国家利益、实现“非洲议程”和推动全球治理体系转型。在新兴经济体增速放缓、国际局势复杂演变的背景下，南非并未因“金砖褪色论”而改变对“金砖合作机制”的战略定位。展望未来，南非依然是金砖合作机制的坚定支持者，也是全球治理转型的积极推动者。

2010年，南非正式申请并加入金砖国家集团，由此金砖四国（巴西、俄罗斯、印度、中国）合作机制转变成金砖五国合作机制。申请加入金砖合作机制、积极参与金砖治理，是南非民主转型以来追求大国地位外交战略的具体体现，同时也是其一贯坚持的南南合作战略的重要组成部分。自金砖合作机制设立以来，南非一直将其视为南南团结的一种延伸。[1]南非对金砖合作机制的这一战略定位，重在利用该机制追求国家利益、实现“非洲议程”和推动全球治理转型。

积极谋求实现国家利益

1994年南非成功实现了政治上的民主转型，但二元分化的经济结构并没有发生根本改变，南非经济依然由白人垄断资本主导，贫困、失业、不平等仍是困扰南非经济社会发展的痼疾。占人口绝大多数的广大黑人虽然获得了“政治解放”，但并未实现“经济解放”，在约翰内斯堡证券交易所上市的前100家公司中，仅有10%的上市公司为南非黑人所有。根据南非就业平等委员会统计，南非高层管理人员中，白人代表占72%，黑人代表仅占10%。在财富分配方面，10%的人口控制了南非50%—60%的财富，黑人的平均财富仅相当于白人平均水平的5%。这表明，经过民主转型20多年的发展，南非经济结构依然具有明显的种族不平等性。

民主转型之初，出于历史和现实原因，南非主要依靠与美欧等西方发达国家密切的经济联系来推动自身经济转型。南非首先选择与欧盟建立自由贸易区，并在1996年采纳具有明显新自由主义导向的《增长、就业和重新分配计划》（GEAR），美国主导的国际金融机构向该计划提供资金支持，这些都是南非与美欧经济联系密切的体现。美欧对南非的大量投资以及南非出口产品和服务对美欧市场的严重依赖是南非做出以上选择的根本原因。

然而，随着新兴经济体的崛起以及西方国家的相对衰退，南非与外部世界的经济互动和联系正在发生历史性变化。2007—2011年，南非与其他金砖国家的贸易额增长了108%，而同期南非与欧盟的贸易额仅增长了12%。[2]因受2008年金融危机和债务危机影响，欧盟市场需求进一步萎缩，对欧盟市场具有较高依赖的南非经济遭受拖累。正是在这一时期，中国发展成为南非最大的贸易伙伴国，中南双边贸易额已由2008年的1210亿兰特上升为2013年底的2710亿兰特。面对复杂严峻的国际经济形势和新兴经济体的崛起，南非开始更加重视与发展中国家的合作，特别是与新兴市场国家的合作。祖马执政以来，南非制定了以基础设施开发和再工业化为核心的经济增长战略，该战略的贯彻落实有赖于与新兴经济体的合作。

金砖国家作为新兴经济体的代表性力量对全球经济的贡献日益上升，并成为全球经济增长的重要引擎。2000—2008年，金砖国家对全球经济增长的贡献是30%；2008—2011年，金砖国家对全球经济增长的贡献达到了60%。未来十年，金砖国家产出占全球产出的份额将由18%提高到25%—26%，到2030年甚至将达到三分之一。[3]

在南非决策者看来，金砖国家的崛起不仅为南非降低对美欧等西方发达国家的经济依赖创造了史无前例的条件，而且也使南非在经济发展道路问题上具有了更多可以参考的对象和选择。在新兴经济体群体性崛起以及欧美陷入危机的大背景下，南非选择加入了金砖国家集团。其战略目标和考虑是，通过促进金砖国家内部贸易和吸引金砖国家投资，充分利用金砖国家的资金、技术、市场等资源来促进南非经济结构实现转型，从而从根本上解决当前面临的贫困、失业和不平等困境。换句话说，南非寻求顺应世界经济中心转移的大势，搭乘金砖合作机制的便车，推动自身经济实现转型和可持续发展。

着力推动实现“非洲议程”

自1994年民主转型以来，南非便确立了“以非洲为中心”的对外战略。所谓“非洲议程”便是该战略在当前的具体体现和逻辑延伸。南非“以非洲为中心”的对外战略强调在处理与外部世界的关系上要以非洲大陆为优先，同时通过与非洲国家及域外世界的互动实现非洲大陆的政治稳定和经济发展。鉴于非洲国家在世界经济体系中的边缘地位以及部分非洲国家深陷内乱困境，南非决策者深知，无论非洲问题的解决还是“非洲议程”的实现，单纯依靠非洲国家自身力量将难以完成。因此，借助外部世界力量促进“非洲议程”的实现成为南非外交的一项战略选择。

民主转型之初，南非更加强调美欧等西方国家的力量。毕竟，在民主人权等价值理念上，南非与西方相一致；在援助、投资和市场等方面，非洲国家又严重依赖西方。南非前总统姆贝基积极推动非洲国家与八国集团的互动，并最终在2000年八国集团峰会期间实现G8与非洲国家领导人的对话。随后，围绕非洲行动计划，八国集团与非洲之间的对话进程得以延续，并在2002年八国集团峰会上双方达成共识——八国集团通过援助、投资等支持非洲国家的“非洲发展新伙伴计划”，但非洲国家要参与“非洲互查机制”以实现所谓西方意义上的良治。南非的初衷是希望通过非洲集体力量努力与西方国家构建一种平等的伙伴关系，并利用西方的资源推动实现“非洲复兴”。然而，实践证明，西方与非洲并未真正建立起平等的伙伴关系，而且随着自身陷入难以自拔的金融危机和债务危机，西方国家对非洲的援助和投资承诺并未如期兑现。

以金砖国家为代表的新兴经济体的崛起正在为南非推动实现“非洲议程”提供另外一项选择。特别是祖马执政后，南非更加強调依托金砖国家力量推动实现“非洲议程”的重要性。当前，金砖国家是非洲的最大贸易伙伴，也是非洲最大的新兴投资者。[4]这为南非的战略抉择提供了现实依据。早在参加第四次金砖国家领导人峰会之前，非洲的领袖们，如非盟主席、非洲发展新伙伴计划主席以及非盟委员会主席便致信南非总统祖马，希望其能够与金砖国家领导人接触，表明建立金砖国家开发银行这一倡议对实现非洲议程的重要性。[5]2013年第五次金砖国家领导人峰会在南非德班举行，非洲国家领导人在此次峰会上实现了与金砖国家领导人的会晤。随后，金砖国家新开发银行决定将地区中心设在南非约翰内斯堡，某种程度上也体现了金砖国家集团对“非洲议程”的承诺。当前，南非正努力推动非洲大陆的基础设施建设，而金砖国家新开发银行的设立则可为非洲基础设施开发提供融资支持。特别是在国际货币基金组织和世界银行等传统国际多边金融机构由西方控制并忙于拯救深陷债务危机的欧洲经济的背景下，金砖国家的援助、投资等金融资源则更为弥足珍贵。南非支持成立金砖国家新开发银行的主要动机便是为非洲基础设施开发谋取更多资源。[6]

需要指出的是，“非洲議程”并不仅仅局限于基础设施开发等经济发展领域，维护非洲大陆的和平与安全也是该议程的重要组成部分。在金砖国家集团中，俄罗斯和中国都是联合国安理会常任理事国，印度和巴西作为正在崛起的新兴大国，在诸多国际问题上的发言权日趋增强。南非关于维持非洲大陆和平安全的诸多倡议需要这些国家的政治支持。更何况，与美欧等西方国家不同，南非将金砖国家视为真正平等的伙伴。这也是南非加入金砖国家集团，并在双多边场合与金砖国家保持密切互动的重要原因。

继续推动全球治理转型

冷战结束后，随着新兴经济体的崛起，国际力量对比发生了重大变化，但是传统的国际制度并未发生根本改变。它既没有反映国际格局变化的现实，也没有反映广大发展中国家的利益。因此，全球治理体系仍然充斥着不平等和不公平。在南非决策者看来，全球治理体系需要转型以适应变化了的国际政治现实。在推动全球治理体系转型过程中，金砖国家是可以依靠的关键伙伴。

南非加入金砖国家集团的重要战略考虑之一便是利用发展中大国的集体力量对传统的国际制度进行改革。特别是在国际金融机制改革，如国际货币基金组织份额和代表权问题上，金砖国家的呼声最为强烈，当然也取得了重大进展。金砖国家共同承诺向国际货币基金组织注资750亿美元，其中中国注资430亿美元，巴西、印度和俄罗斯分别注资100亿美元，南非注资20亿美元。金砖国家的注资换取了对该机制决策的影响力，国际货币基金组织由此在改革进程中迈出了重要一步。

除了对传统的旧国际制度进行改革外，南非也积极推动金砖国家成立新的国际制度，金砖国家新开发银行和应急储备安排的设立便符合南非的战略诉求。尤其是金砖国家开发银行的成立，将会大大弥补全球金融治理体系的不足。这一由发展中国家主导的国际多边金融机制通过功能领域的合作可以为广大发展中国家提供融资支持，分享关于发展的理念和知识。

随着冷战后全球化进程的推进，全球性问题也不断涌现，恐怖主义、气候变化、网络安全、金融危机等不一而足。面对新问题，传统的旧制度难以有效及时解决，全球治理赤字亟须通过确立新的国际规则加以应对。构建以规则为基础的全球治理体系恰恰也是南非所追求的对外战略目标。南非加入金砖国家集团，并通过金砖国家峰会以及利用联合国、二十国集团等多边舞台与其他金砖伙伴互动，在重大国际问题上塑造共同立场、发出共同声音，有助于在全球治理问题的国际规则制定上维护发展中国家的利益。显然，改革旧制度、创设新制度并在具体功能问题上加强战略协调，构成了南非加入金砖国家集团的重要战略考虑。

结 语

维护自身国家利益、实现“非洲议程”、推动全球治理转型是南非参与金砖合作机制的战略考量和基本利益诉求。虽然近年来受内外多种因素影响，新兴经济体经济增速有所放缓，金砖国家中的俄罗斯、巴西甚至出现负增长，“金砖褪色论”随之甚嚣尘上，但这并未影响南非对国际格局变迁大势和金砖合作机制发展前景的看法和判断。

由南非国际关系与合作部所发布的《年度绩效计划2016—2017》，继续维持对国际格局变迁和金砖合作机制的乐观看法，认为新兴经济体的崛起正在影响全球权力分配的变化，从而使新的政治经济集团得以产生。过去15年来，巴西、俄罗斯、印度和中国领导的新兴市场驱动了全球经济增长。南非和非洲经济增长日益与新兴经济体联系在了一起。[7]

2017年2月南非总统祖马在其发表的国情咨文中指出，南非与域外国家建立的合作伙伴关系正在结出硕果。金砖国家新开发银行取得积极进展，2016年召开的金砖国家果阿峰会决定建立金砖评级机构，从而可以对金砖国家的经济发展路径作出评估；金砖国家在农业领域签署合作协议，为此南非可以在10年内每年向中国出口两万吨牛肉。此外，南非会继续追求改革国际体系，因为当前的国际格局削弱了发展中国家的能力。[8]

很明显，南非依然将金砖合作机制视为维护自身国家利益和推动国际体系转型的重要工具。这一战略判断表明，在国际格局复杂演变的背景下，南非依然是金砖合作机制的坚定支持者，也是全球治理转型的积极推动者。

（作者单位：中国人民大学国际关系学院）

（责任编辑：张凯）

[1] MzukisiQobo&MemoryDube， South Africas Foreign Economic Strategies in a Changing Global System， Policy Insights 07， Economic Diplomacy Programme， March 2015.

[2] Busa Says SA must Cement Ties with Brics， http：//mg.co.za/article/2012-03-25-busa-says-sa-must-cement-ties-with-brics.

[3] SiphamandaZondi， “Brics Bank” and Global South， Issue 2 ， Ubuntu， December 2012.

[4] MaiteNkoana-Mashabane ， South Africa-An Important Building Brick within Brics， Issue 1， Ubuntu， August 2012.

[5] MaiteNkoana-Mashabane， Establishing the Brics New Development Banks Africa Regional Centre in South Africa， Issue 7， Ubuntu， August， 2014.

[6] MzukisiQobo&MemoryDube， South Africas Foreign Economic Strategies in a Changing Global System， Policy Insights 07， Economic Diplomacy Programme， March 2015.

[7] Department of International Relations and Cooperation，SA，Annual Performance Plan 2016-2017.

[8] State of the Nation Address by Jacob G Zuma， President of the Republic of South Africa on the occasion of the Joint Sitting Of Parliament Cape Town，Feb 2017.