基于江苏省农民财产性收入状况的土地制度改革初探

孙旻煜+金丽馥

摘要：目前，農民的四大收入来源中，作为农民收入的重要组成部分的农民财产性收入比重较小，已受到国家及各地区的重视。土地是农民最重要的资产，当下，农民主要依靠土地来获得更多的财产性收入，从而增加农民的总体收入。江苏省农民财产性收入目前状况主要表现为：农民财产性收入基数小，在总收入中的占比低；省内地区间农民财产性收入不平衡；城乡差距呈扩大趋势；不同收入组之间财产性收入不等。农村土地制度改革是一项重要的经济制度的改革，对于增加农民财产性收入、缩小城乡差距有着重要意义。基于对江苏省农民财产性收入的现状研究，分别对土地所有权制度、土地使用权制度、土地流转权和收益权制度、土地征用制度对农民财产性收入的影响进行分析，提出深化农村土地制度改革的重要性及增加农民财政性收入的主要途径。

关键词：江苏省；农民财产性收入；土地制度改革

中图分类号： F321.1 文献标志码： A

文章编号：1002-1302（2016）11-0562-04

财产性收入，是指通过货币、土地、房产等实物资本和技术成果、管理经验等无形资本参与社会经济活动所产生的收入，既包括依靠营运家庭拥有的银行存款、有价证券等动产，以及土地、房屋、车辆、收藏品等不动产所获得的红利收入、财产增值收益等，也包括出让财产使用权所获得的利息、租金、专利收入等。党的十八大报告提出要赋予农民更多财产权利；保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权；保障农民宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。

土地是我国农民最重要的一种资产，如何使农民利用自己所拥有的土地使用权获取财产性收入是增加农民财产性收入的关键，而农民土地使用权的有效利用受到我国农村土地制度的规范与约束。党的十八届三中全会《决定》明确了农村土地制度改革的方向和任务，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，标志着我国农村土地制度改革即将进入新的改革阶段[1]。土地制度包含土地所有权制度、土地使用权制度、土地流转权和收益权制度、土地征用制度等，都在一定程度上影响农民财产性收入。为增加农民财产性收入，针对土地制度存在的问题，可选择对土地制度进行一定的改革：一是明确土地产权归属，保障农民的土地财产权；二是建立健全土地承包经营权流转的市场运行机制；三是完善土地征用制度，建立合理的分配机制。

1 江苏省农村居民财产性收入现状分析

改革开放以来，随着经济的快速发展，江苏省农民人均收入逐年增长，相应的农民财产性收入也呈现增长趋势，但仍存在一些问题，表现为基数小、占比低；地区间不平衡；城乡差异明显；农村居民不同家庭之间财产性收入不等。

1.1 农民财产性收入基数小，在总收入中的占比低

随着经济的快速发展、国家政策的推行，江苏省农民人均财产性收入开始逐年增加。从图1可以看出，2010年江苏省农民人均财产性收入为389.1元，以逐年增长的方式到2014年增长至672元，其2010年至2013年年均增长达16%以上。但是，农民的财产性收入基数仍很低，占总收入的比重很小，2014年该现象更为突出。2013年，江苏省农民人均年收入已达到16 526元，但农民财产性收入仅有643元，仅占3.89%。农民收入构成主要是务工获得的工资性收入、家庭经营性收入及转移性收入，其中，工资性收入和家庭经营性收入是构成总收入的主要部分，占比超过90%。为增加农民的收入，以目前状况看，应寻找新的收入增长点，优化农民的收入结构，关键就是增加农民的财产性收入，不断提高财产性收入在总收入中的比重。

1.2 江苏省内地区间农村居民财产性收入不平衡

由于省内不同地区经济发展水平的差异，导致不同地区间农村居民的财产性收入差距较为突出，经济发达的苏南地区农民财产性收入远高于苏中、苏北地区。以江苏省2014年不同地区农民家庭收入状况为例，苏南、苏中、苏北地区农村居民人均财产性收入分别为1 494、421、251元，分别占总收入的7.13%、2.72%、1.98%（表1）。苏南地区农民财产性收入远超苏中、苏北地区。

改革开放以来，江苏省实施了积极提高苏南、加速发展苏北的区域发展战略，并对苏南重点投资，以及苏南处于长三角经济区中心区域，这些得天独厚的优势，使得资金、人才聚集于苏南，苏南的经济得到快速发展。而苏中、苏北地区本身经济基础薄弱，工业起步晚，加之人才涌入其他经济发达地区，必然造成苏中、苏北地区经济发展落后于苏南。

1.3 财产性收入的城乡差距明显且有扩大趋势

近年来，江苏省城乡居民收入大幅增长，但城乡居民的年总收入差距尤其是城乡居民的人均财产性收入差距甚为明显。城镇居民的人均财产性收入显著高于农民的人均财产性收入。2010—2013年，江苏省城镇居民财产性收入分别是农村居民财产性收入的1.21、1.40、1.23、1.89倍，2014年这种差距及其突兀，城镇居民的人均财产性收入为2 300元，同期农村居民的财产性收入为672，前者是后者的3.42倍（图2）。从二者相差的比例不断增加看出，城乡财产性收入差距呈现扩大趋势。

导致城乡居民财产性收入差距明显的主要原因，近年来，房价迅速增长，尤其是经济发达地区增长更是迅猛，这就促使城镇居民手中持有的房屋作为不动产的价值不断增加，城镇居民财产性收入在总收入中的比重也会同向增加。而农民在农村的房屋作为不动产并没有因为城市房价上涨而升值，农民真正能获得的财产性收入极为有限。通过增加农民财产性收入来增加农民的总收入，有助于缩小城乡差距。

1.4 农村居民不同家庭之间财产性收入不等

城鄉居民收入差距拉大的同时，农村居民不同收入组家庭之间财产性收入的差距也十分明显。2010年，江苏省农村居民高收入户人均财产性收入高达1 225.2元，低收入户仅有109.2元；2014年，江苏省农村居民高收入户人均财产性收入达到1 472元，低收入户人均仅132元（表2）。2010年，江苏省农村居民高收入户人均财产性收入是低收入户的11.22倍，2013年则为27.59倍，2014年降至11.15倍。这种现象反应出农村居民的“马太效应”已流露出来，高收入户的财产性收入呈波浪式上涨，而低收入户的财产性收入总体趋于平缓。由此可见，农村居民的财产性收入的差距也是造成农村居民收入差距的重要原因之一。

综上所述，为缩小城乡居民及农民之间收入差距的途径，采取有效措施以增加江苏省农民财产性收入，从根本上健全城乡发展一体化体制机制，破除城乡“二元结构”，最大限度发挥农村土地的财产性功能，通过深化土地制度改革，实现农民财产性收入的增长。

2 现有农村土地制度对增加农民财产性收入的影响

2.1 土地所有权制度对农民财产性收入的影响

土地所有人在法律规定的范围内占有、使用和处分土地，并从土地上获得利益的权利。土地所有权是指土地所有者依法对土地占有、使用、收益、处分的权利。中国土地实行公有制，分为国家所有即全民所有和农村集体土地所有2种形式。农村集体土地所有权分属不同的主体，又分为村农民集体、乡镇农民集体、村内多个农民集体村民小组3种形式。由于行使集体所有权的组织形式和程序还不完善以及农民本身存在的缺陷性，农民没有足够的能力去独立行使所有权，客观上由相对应的集体经济组织代表农民集体行使所有权。而事实上，目前大多数地区传统的集体经济组织数量减少。这就容易在一些地区造成一些负面的现象，表现为乡镇政府或村民委员会代表来行使农村集体土地的所有权，并且这些代表中以乡村干部为主。上述现象必然引起弊端，乡村干部代表农民集体的同时还需兼顾政府的真正意图，当除去农民本身之外的其他利益集体介入农村土地利益争夺时，农民的土地权益则成为受侵害一方。

在土地主要用于农业生产时，农业收益较低，土地的价值没有充分显现，农民就不会过多考虑到土地的所有权，在这种背景下，农民的承包经营权一般不会受到侵害，农户可以通过流转承包经营权来获得一定的财产性收入。但当农用地非农化时，土地会升值，土地的资产性会很容易变现，这时土地集体所有权的主体不明确性就会发挥作用，当分配增值收益的时候，就会出现各种争议。在增值收益的分配中，农户的承包经营权就会退居次要位置，而集体所有权起主导作用。《土地管理法》规定，征收耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费，但通常农户承包经营权是被一次性地收回，只会获得比较低的补偿费用。这种财产权利的丧失，意味着农户丧失生产资料，也就是经营性收入与财产性收入同时丧失，农户就会沦为自由劳动者。这种现象不仅限于江苏，在全国各地都是普遍存在的[2]。

2.2 土地使用权制度对农民财产性收入的影响

农民集体土地使用权是指农民集体土地的使用人依法利用土地并取得收益的权利。农民集体土地使用权可分为农用地使用权、宅基地使用权和建设用地使用权。农用地使用权是指农村集体经济组织的成员或者农村集体经济组织以外的单位和个人从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的土地使用权。宅基地使用权是指农村村民住宅用地的使用权。完善农村宅基地制度，不仅有利于保障农民的根本利益，还有利于推进我国土地制度的改革和完善，宅基地有助于促进农村产权流转市场、流转交易市场的运行。

我国现行的土地承包经营制度允许承包人在规定的范围内按照土地承包法规定的程序采取转包、抵押、出租、入股、互换等形式调整土地，土地使用权的流转不是完全自由的，流转的期限不得超过承包期的剩余期限。而土地使用权流转本身是农民增加财产性收入的一个重要来源，农民承包土地也有一定的年限限制，超出承包年限后，农民对土地拥有的使用权不具备明显的交换价值，不能拓宽农民获得收入的渠道，对农民的财产性收入的增加必会造成负面影响，从而也将影响农民收入水平的提高。目前，土地权缺乏足够的法律保障，主体形同虚设，难以对土地进行自主的规划和使用。尽管国家对农民的土地承包权进行了补充说明，即允许承包人将承包合同转让或转包给第三者，但是现行法律法规还没有完全得到落实。

《物权法》明确界定了农民的宅基地使用权为用益物权。该法也明确规定，“用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益的权利。”但具体到宅基地使用权时，却规定“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利”，未提及收益权。农民拥有继承权，但不能随意将土地流转给集体经济组织成员以外的其他组织或个人，不能随意出租和买卖土地。这样，宅基地进入土地交易市场受到了各种限制，不利于宅基地价值的体现，也制约了农民财产性收入的增加。

2.3 土地流转权和收益权制度对农民财产性收入的影响

土地使用权人和承包人可以通过处置和转让土地使用权获得土地收益，目前，我国农村集体土地的收益主要来源于土地流转。由于土地集体所有权的虚化，使得规模化的土地承包经营权的流转收益分配存在争议，经常出现的问题是在农民不知情或没有完全征得农民意愿的情况下，承包地就被流转了[3]。由此就引发更多的问题，如工商资本进入农村，要求流转大片土地进行规模化生产，在大多数情况下，直接由政府全权代表农民完成流转程序，这些流转收益的分配状况就引起争议。事实上，确实存在土地流转的收益大多数归政府所有，真正分到农民手上的只是一小部分。在这种情况下，农民短时间内获得土地流转的费用，增加了财产性收入，但也失去了从土地上获得长久收益的机会。因此，产权明晰才会促进交易，当承包经营权是一种弱产权的时候，利益分配的争议会阻碍土地承包经营权的自由流转，进一步妨碍农业规模化经营与农业现代化。

在我國农村社会保障体系不健全的情况下，土地具有社会保障的功能。我国大多数农民都属于兼职型，既在城市或工厂务工，又在农村种地。在物价水平不断攀升的情况下，对农民而言，自己种植的粮食绿色安全且开销少，因此不愿流转土地承包经营权，而更多地选择自己生产、消费，这一系列行为使农户宅基地用益物权的流转受到更强的限制。此外，农户的宅基地只允许在本集体经济组织内流转，不允许将宅基地用作担保抵押，宅基地用益物权必须先国有化后才能入市交易。这些限制表明，农户的宅基地用益物权的交易处于一种封闭状态。这种制度把农村建设用地与城市建设用地区别对待，2种土地不能平等参与市场交易。只允许农户的宅基地用益物权在本集体经济组织内流转，限制了资本进入农村地区，农户的宅基地用益物权也因此无法实现增值，最终造成了资源的浪费。我国担保法不允许宅基地用益物权用于担保抵押，这也是削弱宅基地产权的一种表现，这种保守的制度导致农户无法利用宅基地抵押进行融资，有时不得不寻求民间高利贷，反对农户施加了更大的经济压力。农户的土地承包经营权与户籍制度挂钩，一旦农户全家迁入城市，转为非农业户口，就必须无偿交回土地承包经营权。当农村房屋所有者在城市就业并将户口迁离农村，只得放弃农村的宅基地时，便无法获得该处宅基地流转收益，这实际上也是对农民土地财产收益权的损害。

2.4 土地征用制度对农民财产性收入的影响

受国内城镇化进程的推动，关于农村集体用地流转、宅基地制度改革等问题一直是业内关注热点，为了适应城镇化对城镇建设用地的需求，新一轮土地管理制度的改革完善便随之引出，即土地征用制度的推行，其核心是打破土地二元结构限制。

目前，我国实行的是城乡二元的土地公有制结构，城市土地与农村土地的产权主体不同。城市土地为国家所有，农村土地为农民集体所有。国家拥有高度集中分配土地资源的权力，国家规定和管制城乡土地的用途，建设用地绝大部分只能用国有土地，集体不可购买国有土地，国家可以强制征收集体土地。在现行的法律框架下，农民集体所拥有的农村土地产权是不完全的。在现行征地制度下，农民的土地财产权利被忽视，补偿不足。地方政府以很低补偿征得的土地，往往被以数十倍甚至数百倍的差价转手用于商业性开发。而且，征地补偿费还经常被各种政府及集体经济组织截留，本来就不高的补偿费不能全部到达被征地农民手中，为此，要明确界定国家作为土地终极所有者的权能，各级政府要尊重农民土地产权主体的地位，把主要精力放在土地规划的制定和执行上，主要扮演服务者、监管者、仲裁者、农民土地权益维护者的角色。

征地制度问题的实质主要就是行政权力代替农民的土地财产权。就现行制度来看，征地实际上就是政府购买农村集体土地所有权的行为。由于我国集体土地产权的复杂状况，目前在实践中征地补偿的分配问题更加突出，也是导致征地过程中纠纷的主要来源。大量的调查研究结果表明，农民对征地补偿分配问题的关注尚在对补偿标准的不满之上。甚至有数据表明，土地收益的主要成分是给予农民的征地补偿费，应该按规定占到土地收益总额的68.6%，但实际是农民只得到土地收益的5%～10%，村集体得到25%～30%，村以上政府及部门得到60%～70%，表明以征地补偿作为农民获得的财产性收入分配极为不均。城市建设用地价值攀升，农村建设用地的价值也不断凸显，农民的土地权益意识逐渐增强，国家必须也应该增加农民的补偿占有比例，否则城乡矛盾加深，利益冲突不利于城镇化健康发展。

3 深化农村土地制度改革增加农民财产性收入的主要途径

当前国内农村主要存在的两大矛盾：保障发展与保护耕地的矛盾日益严重；农民增收乏力，城乡收入贫富差距日益扩大。这两大矛盾的解决很大程度上依赖于土地制度的变革。如果继续现行的土地制度不变，忽视这两大矛盾的积累，极有可能严重危及我国经济和社会的健康发展。

3.1 明确土地产权归属，保障农民的土地财产权

关于农村集体土地所有权的改革，若集体土地国有化，确实有利于国土综合治理，符合农业生产规模化的要求，但强制将土地国有化，农民难以接受，获得财产性收入途径受到限制。若将集体土地完全私有，不符合我国现行政治体制要求，土地管理缺乏政治支持，也必然造成混乱[4]。综上所述，完善现行的农村集体土地所有权制度，落实农民的所有权权益，是农村集体土地制度的重点。

现阶段最重要的是在现有国家法律框架内，把已经承诺给农民的权利尽快落实到位。建立明确的土地权利范围和土地权利归属，使农民真正成为市场的主体，明确农民及集体经济组织对承包地、宅基地、集体建设用地等的物权关系，在微观层面上，做好集体土地所有权和农民土地使用权及土地承包经营权的登记证明工作，土地所有权的清楚界定，有利于减少因主体模糊虚置而造成的权力寻租空间。《2016江苏省最新农村土地确权政策》要求稳定完善农村土地承包关系，需做到健全土地承包经营权登记制度；推进土地承包经营权确权登记颁证工作。明确中央和地方各级政府所拥有的土地的界限，对于地方政府使用土地，在有规划和指标限制的前提下，审批力度尽量放轻；对于占用耕地的集体和个人，耕地占用税征收力度要大。同时，在监管过程中，各级政府应明确农民对土地产权的主体地位，工作过程中应侧重于对土地的规划，致力于消除农村土地纠纷。明确农民土地产权的范围、国家公共利益的界限，及时完善国家有关土地的法律法规，保证农村居民享有农村土地的使用权、继承权、收益权、流转权。进一步完善土地流转制度，这样在农民离开农村，外出打工或搬家进城的情况下，允许农民拥有的土地或住宅使用权顺畅流转和变现。

3.2 建立健全土地承包经营权流转的市场运行机制

明确农村土地所有产权，落实保障农民土地财产权明确界定国家作为土地终极所有者的权能，各级政府要尊重农民土地产权主体的地位，不能让农民及农村集体经济组织成为形同虚设的土地所有权拥有者。各级政府应主要扮演服务者、监管者的角色，为农民宅基地使用权的流转提供平台。只有明确农民土地产权的范围、国家公共利益的边界，依照国家法律、法规让农户享有农村土地使用权、继承权、收益权、流转权，才能够使农民成为独立的产权主体，独立地行使流转权，才能够实现增加农民财产性收入的终极目标。解读《2016江苏省最新农村土地确权政策》，政策中提出应规范引导农村土地经营权有序流转，做到鼓励创新土地流转形式，严格规范土地流转行为，加强土地流转管理和服务，加强土地流转用途管制。

积极探索农民土地承包权益的有效形式，培育农村土地流转市场，完善流转市场运行机制[5]。（1）规范并完善农村土地产权流转市场。有关部门应加快发展多种形式的土地流转市场，依托农村经营管理机构建立健全的土地流转平台，完善县乡村三级服务和管理网络，建立土地流转检测制度，做到信息公开，信息对称。土地流转的价格、形式、期限都应由流转双方在法律规定的范围内协商决定，没有农户的书面委托，禁止农村基层组织以任何理由代表农户流转土地。（2）逐步形成土地流转的市场竞价机制。实行公平竞价制度，运用科学的方法协调农村土地承包经营权流转的费用，并且规定一定的有效年限，以防其他因素发生改变，影响农民的利益。（3）推进土地流转形式多样化。鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式流转土地，切实使农户的资产得到有效盘活。

3.3 完善土地征用制度，建立合理的分配机制

土地征用制度是否规范，直接影响农民的经济收益。加快征地制度改革，提高农民在土地增值收益中的比例，是增加农民财产性收入的重要途径[6]。因为越稀缺的资源，越应该支付高成本；支付成本越高，就越珍惜。但是现行土地征用制度，可以轻易地从农民手里低价征地，形成地方政府越多批地，管理费越充裕的导向，最后造成农村土地资源严重浪费和农民土地效益大量流失。土地仍旧是农民安身立命所在，是绝大多数农民的主要生产资料，为此，必须切实完善征地补偿制度。

征地补偿标准是征地制度改革的核心问题之一。以市场价格反映土地价值，将征地补偿引入市场机制，以市场机制进行补偿[7]。（1）在符合规划的前提下允许农村集体所有制的建设用地直接进入市场，使农村建设用地能够像城市建设用地一样具有更高价值，这样实现农用地转为建设用地的市场价格，从而给予农民更多关于土地价格制定的发言权，有更多机会参与土地增值收入的分配。合理到位实施该项政策，并出台相应的保障机制，理性的农民会珍视自己的土地财产，实现农村土地价值的最大化，为农民的财产性收入争取最大收益。（2）要建立基于市场价格的征地补偿标准体系。只有依据公开市场价格确定的补偿标准才能得到各方认同，避免不必要的损失。（3）法律必须明确公益性用地的范围，采用列举法明示其具体内容，限制地方政府判断公益性用地的自由裁量权。

参考文献：

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[2]赵 峰，黄寿海. 农村土地承包经营权流转碎片化及其整体性治理[J]. 宏观经济研究，2016（1）：13-19.

[3]陈红霞，赵振宇，李俊乐. 农村宅基地使用权流转实践与探索——基于宁波市的分析[J]. 农业现代化研究，2016，37（1）：96-101.

[4]張克俊，高 杰，付宗平. 深化农村土地制度改革与增加农民财产性收入研究[J]. 开发研究，2015（1）：34-39.

[5]张秀清. 完善农村土地制度，增加农民财产性收入[J]. 智富时代，2015（12）：29.

[6]薛宝贵，何炼成. 现有土地制度下增加农民财产性收入的挑战与路径[J]. 宁夏社会科学，2014（6）：30-35.

[7]鲍步云，刘朝臣. 农村制度创新理论与实践[M]. 长春：吉林大学出版社，2007.