2017年去产能的新目标和新问题

谢玮

2016年12月召开的中央经济工作会议指出，2017年是供给侧结构性改革的深化之年，要继续推进钢铁、煤炭行业化解过剩产能，并强调要“妥善处置企业债务”。

今年全国两会上，李克强总理在政府工作报告中部署的2017年首项重点任务就是“用改革的办法深入推进‘三去一降一补”，明确划定了2017年去产能的“新目标”：今年再压减钢铁产能5000万吨左右，退出煤炭产能1.5亿吨以上。与此同时，煤电亦入围重点“去产能”行业，政府工作报告强调，要淘汰、停建、缓建煤电产能5000万千瓦以上，以防范化解煤电产能过剩风险，提高煤电行业效率，为清洁能源发展腾空间。

煤炭和钢铁是2016年去产能的主要领域，全年退出钢铁产能超过6500万吨、煤炭产能超过2.9亿吨，年度目标任务超额完成。

2017年，去产能新目标已定，还将面临哪些新问题？今年全国两会期间，去产能“工具箱”、人员安置和企业债务处置等问题，成为代表委员们关注的焦点。

煤炭——争议276个工作日方案

“去年代表们见面就问我‘日子难过吧，今年见面问我‘日子好过吧。” 在山西代表团审议政府工作报告过程中，大同煤矿集团有限责任公司董事长张有喜表示。

他直言，“今年日子确实比去年好过”，煤炭去产能推动了煤炭产业由低端向中高端转变，形象地讲就是“一石四鸟”，用去产能“这块石头”击中了煤价回升、效益提升、产能置换和安全生产“这四只鸟”。

2016年3月，在煤炭全行业产能过剩、企业大面积亏损的大背景下，国家发改委、人社部、国家能源局、国家煤矿安监局联合发布《关于进一步规范和改善煤炭生产经营秩序的通知》，要求引导煤炭企业减量生产，明确从2016年开始，全国所有煤矿按照276个工作日规定组织生产，即直接将现有合规产能乘以0.84的系数后取整，作为新的合规生产能力。

自276个工作日方案实施以来，效果立竿见影，一度使得煤炭短期内供应紧缺，煤价一路走高，也让失落了许久的煤炭企业业绩实现了“逆袭”。

今年，“276个工作日限产政策”是否仍将大面积推行？还是恢复“330个工作日”？全国两会期间，许多代表委员对此表达了自己的看法。

“去产能在有些行业、有些地方，变成了一刀切的压产量。”全国政协委员、华夏新供给经济学研究院首席经济学家贾康对《中国经济周刊》记者表示，以煤矿为例，其生产规律应该是充分运转，要求所有煤矿一年只能运行276天的做法，实际是用行政手段压产，落后产能没有被排除出去。“大家都不关门，都在压产量，开工都不足。固定成本分摊被行政手段压低，实际上压低了整个行业的效率。”

贾康表示，去产能应当充分考虑政府能够认定的，确切无疑、无可救药的落后产能的代表，例如某些污染得一塌糊涂、转型无望的企业，但这样的企业不会太多。问题是中国有7000万家以上小微企业，很难甄别谁是落后产能的代表。他建议，应当更多考虑市场手段，建立公平竞争的环境，通过竞争优胜劣汰，把落后产能挤出去。

全国政协常委、工信部原部长李毅中亦持同样的观点。他表示，“十三五”期间煤炭计划“去产能”5亿吨，2016年完成了2.9亿吨，成效明显，“但也存在一些问题，需要改进。”他建议取消276个工作日限产政策，认为 “不分大矿和小矿、先进矿和落后矿，搞‘一刀切不科学”。

“‘去产能和‘去产量不是一个概念，产量多少要市场说了算，不能行政干预，‘去产能是政府要把落后的生产能力给打掉，不给它们‘死灰复燃的机会。”李毅中说。

李毅中曾任职国家安全生产监督管理总局局长、党组书记，在任期间重点整治煤炭安全事故，被舆论称为 “救火队长”。

“去年前几个月，煤炭产量下降10%，最多的7月份下降了16.7%，造成煤炭供不应求，价格反弹，上升50%以上。到了9月份，又释放产能，过去很多封存的小煤矿由于没有拆掉、炸掉，‘死灰复燃。那段时间煤矿事故很多，与此不无关系！” 李毅中说。

张有喜则认为，目前对于276个工作日制度的争论，主要是电力系统不希望煤炭企业执行这一制度。因为煤炭产量减少 ，价格势必会提高，而这恰恰不是他们希望看到的。

“有一种说法，要求恢复330个工作日制度。我建议，应当坚定不移地继续执行弹性276个工作日制度。比如，用煤淡季采用276个工作日制度，用煤旺季采用330个工作日制度。这是维护煤炭供求基本稳定的一项重要制度，应当继续严格执行。”张有喜说。

钢铁——河北成减压大戶

“去年钢铁、煤炭化解过剩产能工作超额完成任务，今年去产能绝不能松懈，还要继续加大工作力度。”3月6日，在全国两会新闻发布会上，国家发改委副主任宁吉喆这样表示。

根据国家统计局公布的数字，钢铁全部产能11亿吨，表观消费量一年8亿吨。“在去年6500万吨的基础上今年再去5000万吨，数字上确实稍低了一些，但已经是很大力度了，产能利用率将达到80%，在市场经济下也是正常水平。”宁吉喆说。

“河北将深入推进去产能，坚定不移地清除‘僵尸企业，并且将坚持下大力气压减钢铁、煤炭、水利、玻璃、焦化等过剩产能。” 河北省委书记赵克志介绍，今年河北计划压减钢产能1562万吨，铁产能1624万吨，合金3186万吨，合计6372万吨钢铁合金产能。

按照政府工作报告要求，今年全国要继续压减钢铁产能5000万吨。在全部的压减任务里，河北独占3186万吨。

赵克志表示，在实际工作中会争取超额完成任务，此外河北还会压减火电、水泥、焦炭和平板玻璃这些行业，在压减过程中会做好职工安置工作。在火电方面，今年河北将分三批次去产能，其中第一批计划为17万千瓦。

赵克志介绍，河北省对于钢铁工业的依赖度正在逐渐降低。“去年河北装备制造业增加值增长了10.2%，占规上工业比重达到26%，第一次超过了钢铁制造业，成为河北第一支柱产业。”他说。

在兰格钢铁研究中心主任王国清看来，2016年去产能中七成左右都是无效产能，很多都是已经停产或已经关停的产能。因此，这部分去产能任务的完成相对较为容易。

但是，2017年，去产能的现状已经发生了改变，“2017年的去产能将在2016年把无效产能已经去除的基础上进行，也就是说原来各种能够用来报数的指标已经没有了，需要实实在在地去产能。”王国清对《中国经济周刊》记者表示，当前市场行情回转，钢企盈利情况良好，因此希望通过市场调节，指望钢企主动去产能的希望基本成空，更多的还是需要依靠行政手段来完成。

工信部部长苗圩在两会期间透露，针对钢铁去产能，今年工信部将有以下几项主要措施：一是在今年之内所有的“地条钢”全部清除。二是做好“僵尸企业”的处置工作。三是继续做好职工下岗安置工作。四是要防止边去边建，严格控制新增的钢铁产能。

煤电“入围”去产能

值得注意的是，今年的政府工作报告還明确了一个新的目标，提出要淘汰、停建、缓建煤电产能5000万千瓦以上，以防范化解煤电产能过剩风险，提高煤电行业效率，为清洁能源发展腾空间。

全国政协常委、国家电网公司原董事长刘振亚在小组讨论中表示，我国电力在结构、布局等方面面临一些矛盾和问题。煤电产能过剩问题突出，“十二五”期间全国煤电装机保持较快增长，年均新增4600万千瓦。截至2016年年底，全国煤电装机已达9.4亿千瓦，火电利用小时数降至4165小时，比2010年下降近900小时，为1964年以来最低。全国纳入规划、核准在建煤电项目及违规项目超过3.5亿千瓦，如果全部投产，2020年我国煤电装机近13亿千瓦，将突破11亿千瓦的“十三五”控制目标，煤电利用小时数将降至3600小时左右，煤电产能过剩将超过3亿千瓦，不仅浪费大量投资、增加煤耗，还将挤占清洁能源发展空间。

“政府工作报告亮点很多，其中之一就是提出淘汰、停建、缓建煤电产能5000万千瓦以上。”李毅中对《中国经济周刊》记者直言，“相对于9.4亿千瓦的总量，5000万千瓦只有5%左右，但要完成也很困难。但这是在宏观上调整发电结构的一个重大措施，正式在报告里提出来了，目标明确。”

李毅中认为，我国电力能源结构布局不合理，“东部是用电市场，火电搞得太多，北煤南送，国产煤不用、从国外买，造成了当地严重污染，最典型的就是京津冀。”

“现状是东部火电拼命烧煤，西部清洁能源，弃风弃光损失能达到30%左右，是对资源、投资的严重浪费，也是雾霾的源头之一。” 他表示，“河北省一年发电2000多万度，大概要消耗8000多万吨煤。而河北省大多数发电企业都是中小发电厂，没有大发电厂。今后不要再建了，已经有的发电厂，该改造的改造，该淘汰的淘汰。”

除债转股外，应多渠道解决债务问题

今年2月28日，中央财经领导小组会议强调，深入推进去产能，要抓住处置“僵尸企业”这个“牛鼻子”。要区别不同情况，积极探讨有效的债务处置方式，有效防范道德风险。

事实上，债务问题已经成为不少过剩产能行业必须面对的“阿喀琉斯之踵”，也是今年全国两会上众多代表委员关注的焦点。

山西省副省长、省发改委主任王赋对《中国经济周刊》记者介绍，2016年，山西省属五大煤炭企业承担了全部去产能任务，关闭退出矿井的债权债务均由集团公司承担，涉及债务191.35亿元，利息约7亿元，给企业造成较大财务负担。

“十三五”期间，山西将关闭退出137座煤矿，其中不仅有五大煤炭集团下属矿井，还有一部分独立矿井，涉及资产总额829亿元，债务总额786亿元，债务处置难度大。

“2月28日，中央财经领导小组会议强调，要积极研究有效的去产能债务处置方式。建议国家尽快出台煤炭去产能呆坏账核销、停息挂账等办法。” 王赋表示。

全国人大代表、重庆市能源投资集团有限公司董事长冯跃说，近年来，中央大力推进供给侧结构性改革，“瘦身健体、提质增效”成效正在显现。但企业在“去产能”的同时，也面临着债务负担重的问题。

据悉，重庆能源集团关闭煤矿净资产损失将达144亿元，关闭煤矿带息负债高达115亿元，加之靠借款支付职工安置费用预计40亿元，年利息支出8亿元左右，直接影响存续企业的经营和发展。

“股份制煤矿企业由于股权结构比较复杂，涉及的股东和利益方比较多，关闭这些煤矿比较困难。” 冯跃称，煤矿的关闭需要股东大会同意和支付相应的赔偿，常常是“你说你的，我说我的，反正关不成”，很难通过决议。

“若不能有效化解，那么成熟的企业就会背上沉重的负担。建议尽快细化国有企业去杠杆政策，建立财政、金融机构和企业之间的联动机制，加快债转股等相关政策的落地，促进煤炭企业去产能以后的持续健康发展。”冯跃说。

全国政协委员、中国工商银行原行长杨凯生在接受《中国经济周刊》记者采访时表示，去产能过程中要妥善处理好债务问题，债转股只是其中的一种方式。

“债务处理的方式，不止债转股一种，核销、企业破产清算、债权转让、展期、利率调整等多种方式都可以利用。关键是合法，符合合同法、担保法、商业银行法等。”杨凯生直言，“如果企业对股权约定了回购，这也是股权的一种处理方式，但不应该把债转股通通做成这样，债务延期就是延期，何必非要戴一顶债转股的帽子。”

“关键是具有市场前景，目前杠杆率比较高的企业才能债转股，不是过剩产能企业才能债转股。”他强调，如果不按照市场化、法治化的方式处理，就会发生道德风险，比如逃废债就是一个典型的方式。