技术理性、政治理性和法律理性：政府绩效管理的理论取向①

龙凤钊

[摘要]绩效管理既是一种技术，也是一种制度。在我国政府绩效管理改革中，往往重视其作为管理技术的引进，并服务于控制型的人事管理体制；同时，学者也强调绩效管理对于上级政府获取合法性和实现政治目标的政治理性。这些都忽视了绩效管理在法治政府和法治国家中的法治价值，因而在绩效管理的实践和理论研究中存在忽视法律理性的问题。要在绩效管理领域贯彻法治意识，建设法治型的绩效管理，解决技术理性的“偏离”和政治理性的“异化”问题。

[关键词]技术理性；政治理性；法律理性；政府绩效管理

中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1008410X（2017）01006609

一、绩效管理改革的导向问题

（一）改革实践中的局限

改革开放以来，我国各级政府部门、各级各类事业单位，纷纷引进绩效管理方法，建立越来越精细的绩效管理方案，使得“绩效管理”也成为热门的技术和课程。可是，我们发现，绩效管理引进之后产生的问题甚至比解决的问题还多，并招致种种的抱怨和质疑。例如，地方政府的GDP考评，招商引资的任务分摊与考核，计划生育工作中的结扎上环指标，干部的下乡驻村次数考核；高校的发表论文考核，中小学的及格率、优秀率、升学率；党建工作中开会次数的指标设置，上级党报党刊的报道次数等。所以，有学者认为“如果不弄清其中要义而仓促行事，政府绩效管理是福是祸还殊难预料”[1]。那么，我们就有必要思考这样一个问题——既然问题那么多，为什么上上下下、全国各地都要搞绩效管理呢？如果要改革绩效管理，需要一种什么样的理论取向来指导呢？这就是本文尝试回答的问题。

罗森布鲁姆、克拉夫丘克将绩效管理的实践类型和研究路径分为三种：管理学的技术路径，政治学的政治路径，法学的法律路径[2]（P16）。这三种路径强调的工作重点、价值取向和学科思维都各有不同，在具体的绩效管理实践中还可能是互相冲突或者南辕北辙的——为了便于讨论，笔者将其概括为绩效管理的三种理论取向：技术理性导向、政治理性导向和法律理性导向——这三种导向及其相互关系，是解释、指导绩效管理改革的基本分析框架。

目前，在我国的绩效管理研究中，主要还是技术理性的研究，有关政治理性的讨论，仅限于批评，没有进一步的思考。倪星认为，在运用政府绩效管理的过程中，决策者实际上进行着理性选择，即通过绩效管理的技术理性来实现政治合法性和支持度的政治理性[3]。陈天祥则直接指出，“政府绩效管理不仅是一个技术问题，更是一个政治问题，任何单纯从技术理性或政治理性角度探讨政府绩效管理规律的路径都是错误的”，因为“政府绩效管理是政治理性与技术理性的统一体”[4]。他提出“政府绩效管理研究：回归政治与技术双重理性本义”的主张，认为“目前我国学术界在该领域的研究存在明显的重技术理性而轻政治理性的倾向，主要表现在：追求作为一种管理技术系统的自洽性，热衷于以技术手段设计和开发政府绩效评估指标体系，以技术理性代替政治理性探讨政府绩效管理机制，沉湎于对技术的精细化追求”[5]。周志忍也认为，绩效管理实践仅限于技术层面存在诸多不足，指出“绩效评估实践中的上述问题，与政府管理理念和制度等有着密切的联系，因此有必要从价值、理念、制度多个层面，对我国公共组织绩效评估的实践中的主要问题做认真的反思和分析”[6]。实际上，关于绩效管理中的技术与政治的关系，已经成为理论研究中的一个聚焦点，这方面已有博士论文做专门研究。该文认为，“过分追求政府绩效评估的形式上的技术理性，评估权力的单边运行和绩效信息的内部循环，妨碍了我们完整地理解并科學地使用这一战略工具”，并且“政治主导技术，技术约束政治，两者之间存在互动关系”，“政治和技术之间的互动关系是非均衡的”[7]（P1）。显然，无论是技术理性还是政治理性的路径，都不能很好地解决上述问题，需要进一步提出法律理性的理论导向，藉此反思绩效管理中的实践问题。

（二）概念与导向的选择

在展开本文的问题研究之前，有几个基本概念需要说明：什么是“理性”，什么是“技术理性”、“政治理性”、“法律理性”？这是探讨本文核心问题要弄清楚的一个概念之前提。“理性”（Reason）最早源起于希腊语词语“逻各斯”（希腊语：λγοζ，logos）。在现代汉语中，“理性”一般是指形成概念、进行判断、进行推理等，与“感性”相对应。关于绩效管理的理性，即是与技术、政治和法律相关的理性认识与理论。

由于本文的篇幅和旨趣所限，笔者并不打算在认识论中对这三种理性的理论渊源做过多的梳理和分析。简单地说，“技术理性”主要是一种工具理性，是一种以工具崇拜和技术主义为生存目标的价值观尽管自马尔库塞以来往往把技术理性划分为三个阶段，即工具理性、操作理性和价值理性，但也有学者认为工具理性与价值理性具有统一性。参见赵建军：《技术理性的现代展现及其未来命运》，《自然辩证法研究》2004年第10期。，它通过实践的途径确认工具（手段）的有用性，从而追求事物的最大功效，为人的某种功利的实现服务，所以又叫“效率理性”，本文将其价值导向概括为“效率”。这种技术理性主要来自企业绩效管理。“政治理性”则是一个更为复杂的概念。“政治理性是政治哲学的内在范畴”，“政治哲学的视角下的政治理性是人的精神层面表现出来的理性的政治认知能力和政治实践能力”[8]。或者说，“政治理性是人类建立在一定的政治利益基础之上的精神现象，是受人的政治目的和意志所支配的精神活动及在政治生活中按一定逻辑规则和逻辑程序运作的认知形式和认知能力”[9]，并且“政治理性具有价值性、群体意向性、意识形态性的特征”，其中，“政治理性的价值性功能以价值观为核心具有对政治活动的导向与评价作用”[9]。这种政治价值主要表现为正义、平等、自由、民主等[10]（第20章），其功能可概括为追求“合法性”的压力和基础，即绩效管理是中央和上级政府为寻求合法性而实施的管理活动。

关于“法律理性”是本文所要重点提出和论述的。尽管法学是一门自诩为理性的学科（也的确如此），但在法学中很少专门讨论“法律理性”的概念，更多地使用诸如“法律意识”、“法治思维”等概念来指称在法律生活中的理性认识与能力。在法哲学的讨论中，将法律理性区分为形式理性与实质理性[11]，对应形式法治与实质法治。当然，法律生活中并非全是理性的，也有非理性的成分。霍姆斯（O.W.Holmes）就有一句名言：“法律的生命不在于逻辑，而在于经验”。法律理性是一种关于规则和制度的理性，其价值导向是“法治”。由于绩效管理涉及组织权、人事权、物质资金等大量公共权力和公共资源的分配，所以“运用法治思维和法治方式”的管理来防止腐败和权力滥用[12]，这里强调的就是法律理性的思维和价值。

二、技术理性的效率追逐绩效管理当然不仅仅是追逐效率，还有效益、效果等。但作为一种工具理性的运用，首要的还是效率。此处为了便于把握主要问题，故此用法。

（一）技术理性的双重移植

绩效管理首先是一种技术或方法，对于公共部门来说，这种技术是20世纪六七十年代从私人部门管理借鉴和引进而来，并最初在英美国家中兴起。在我国，绩效管理最早起步于改革开放之初。查寻到的较早记录是1994年烟台市借鉴英国公民宪章运动和香港公共服务承诺制，在建委系统试行的“社会服务承诺制”。到了新世纪，已经从人事考核、目标责任制提升到绩效管理制度的层次。2005年，第十届全国人大提出要“抓紧研究建立科学的政府绩效评估体系和经济社会发展综合评价体系”。2008年，第十一届全国人大进一步明确提出要“推行行政问责制度和政府绩效管理制度”。2011年，国务院批准监察部的《关于开展政府绩效管理试点工作的意见》，成立“政府绩效管理工作部际联席会议”。2013年3月，国务院通过的《国务院工作规则》再次強调“国务院及各部门要推行绩效管理制度和行政问责制度”。同时，各地各级党政部门和各级各类事业单位也纷纷开展自己的绩效管理实践，并且还形成所谓的“兰州模式”、“厦门模式”、“杭州模式”等。

这些绩效管理活动都可以归为“新公共管理”运动在我国的实践。随着我国改革开放的发展，各种公共服务的需求释放出来，对原有的管理体制提出了新的要求，尤其是对原有人事管理体制（官僚体制）提出了挑战。特别是伴随全球化、信息化时代的来临，传统官僚制运作下的公共部门无力应付自身机构膨胀、财政开支加大的困境，其公共物品供给能力薄弱，无法满足不断增强的公共需求。在这种情况下，公共部门管理者开始借鉴私人部门的内部管理方法和技术，将其绩效管理体系移植到政府部门中来。“注重绩效考评和管理是在公共部门中引进企业评估机制，本质上是对以绩效标准、绩效评估为内核的管理主义的回归，使公共部门的改革具有操作层面的意义”[13]（P22）。这种将“私”的技术引入“公”的体制的做法，是世界性的。本文将其视为“第一重移植”。

我国在绩效管理实践上属于后发型国家。虽然上述新公共管理运动在西方国家也是方兴未艾，但毕竟已初步形成了基本的理论和方法体系。这一套体系是在西方国家管理体制的基础上总结而来的。因此，20世纪90年代初期，在我国公共部门引入这种绩效管理技术的时候，并非直接从企业绩效管理中引入（当时我国的企业管理技术也同样刚刚开始改革，原有的国有企业管理与党政部门管理技术同质化，并无可借鉴意义），而是从西方国家（主要是美国）移植绩效管理的技术。但是，我国的公共部门（主要是各级“党政部门”）由于实行“党管干部”原则和“党领导一切”的体制，这种“外来”的技术也有水土不服、南橘北枳的问题。这就是本文所指的“第二重移植”问题。

之所以存在这种绩效管理技术的“双重移植”问题，是因为任何技术都不是纯粹的，而是与创造、定义、使用技术的主体有关。也就是说，“技术不仅是人与自然的中介，它也是人与人的中介。技术问题的确立和求解，本来就意味着一种对话、磋商乃至冲突、斗争。因此，并不存在‘纯粹的技术问题”[14]。由于上述我国党政部门移植绩效管理技术的问题，要求我们要克服的难题更大，甚至在某些方面是根本性的冲突。

（二）技术理性的实践问题

由于前述“双重移植”的总体状况，导致我国公共部门绩效管理实践中出现很多技术性的问题和难题，包括绩效管理的主体设置、客体安排、指标设计、权重赋值、考评程序、结果应用、绩效沟通、量化技术等各个环节和方面。那么以上这些问题在理论取向层面，即技术理性之上的根源问题是什么？换言之，为何出现如此系统性的技术问题呢？

技术理性在于通过科学化的方法和技术来追逐效率，实现效率、效益、效果的最大化或最优化。这个原则称之为“3E”原则。这种原则在可以货币化的企业管理中是基本没有问题的。但移植到公共部门就需要进行调整和选择性适用了。“公共行政从单纯地强调效率和经济，到强调社会的公正”，也使得“有效率的公共行政是在主动与参与的公民意识的系络中加以界定的；理性模型的正确性和官僚模型的有用性，受到质疑和批判”[15]（P3）。这就要求“公共行政要支持建立取代传统官僚组织的新型组织形态，分权化、分散化、责任的扩大、对抗、顾客参与等等都是这种新型组织的要素特征”[15]（P3）。美国学者詹姆斯·Q·威尔逊说，“在许多政府机构的管理中，公平比效率更重要”[16]（P132）。所以，在我国的现行管理体制中，就更加需要做因时、因地、因事的调整。但是，在我国的绩效管理实践中，不仅简单化地移植，而且变本加厉地“唯效率是图”，出现了绩效管理上的急功近利、极端化的情况，如“末位淘汰”，“一票否决”，量化方法的不适当应用等。

显然，这是一种没有清晰定位的技术理性的认识错误。管理者以为技术性的方法都是可以为我所用的，殊不知技术或方法也有特定的体制环境要求。所有技术的背后其实都隐藏着一种管理体制的属性。这涉及技术的本质，是一个技术哲学问题。任何一种技术都带有创造该技术的体制的特点；同样，任何一种技术的引入，都不是在一张白纸上画画，而是嵌入原有的管理体制之中，必然要受原有体制因素和惯性的影响。所以，技术哲学方面的学者指出，“同样是面对一个需要解决的问题，在不同的时代，对于不同的人来说，它就可能被翻译成不同类型的问题，如宗教问题，或者政治问题，或者行政管理问题，或者技术问题。可以说，技术问题的界定本身就是一个翻译过程、说服过程和权力过程（Bijkeretal），它并非技术专家们的专利，而是政治家、企业家、客户等利益相关者共同介入的产物”[14]。以此反观我国地方政府绩效管理实践，如招商引资的量化任务考核，党建工作中开会次数、报告次数的考核，似乎在考评技术上“很科学”，但其实这种管理方法一开始就是错误的，因为管理者忽视了技术适用性问题。忽视或无视这种属性，是造成我国绩效管理在技术理性上问题百出的根本原因。

（三）技术理性的理论反思

我国绩效管理方面是否充分认识到上述问题？总体上我国政府绩效管理的研究还是以技术应用层面的研究为主，探索绩效管理过程中的细节问题，如指标设置与权重赋分，考评程序与方法，各种量化方法和模型，信度与效度的演算等。笔者无意否定这种研究取向的意义。问题在于，这种技术理性的研究取向有一个错误或虚无的假设前提：技术是完全客观的，技术通用于私人部门与公共部门，通用于西方国家和中国。

当然，我国也有学者开始这种理论反思了。蔡立辉在《政府绩效评估》的前言中设专节“创新与突破”，其第一点就是“评估与反思了以往我国政府绩效评估理论研究的不足”[17]（P3）。他指出，以往的研究理论对政府绩效评估动力机制的分析是从政府公共管理问题的表象出发，而不是从问题的原因和基本国情出发而展开的，它们以照搬西方发达国家和企业的实践经验代替了必要的政府绩效评估的原创性研究，以零碎的、分散的研究代替了从理念、价值、实施环境到具体实施方法与途径的系统研究。已有的研究雖然在角度、侧重点方面各不相同，但研究结论都强调了在我国推行政府绩效评估措施的紧迫性、必要性以及政府绩效评估的工具性价值。这些问题使得研究者十分浮躁而不能深入和系统地研究政府绩效评估的原创性理论，不能结合中国经济社会发展和政府公共管理的现实来研究如何使西方国家政府绩效评估的具体经验更加符合我国的实际并加以本土化，不能结合政府公共管理特征和行政业务需求来研究如何在政府绩效评估中引入企业绩效评估的方法，对政府绩效评估的理念、内涵、价值、评估过程的各个环节和实施环境缺乏系统的把握，致使研究成果缺乏应用性、可操作性和科学性。

显然，这确实代表了我国政府绩效管理研究者的一种反思。只不过从本文的立意看，这种反思的深度显然还是非常有限的，没有能够透彻地从“技术理性”的本质意义与原理（技术哲学的角度）上来分析理论研究中出现以上问题的内在原因。

三、政治理性的合法性寻求

（一）政治理性的提出和困境

正如前文所述，绩效在私人部门和公共部门中的含义并不相同。在私人部门中可以统一货币化为经济效率，而在公共部门中除了一般的时间、经济成本以外，可能更加重要的是公正、透明、民主和法治等非货币性价值的实现。所以，学者们试图重新定义绩效管理，认为“政府绩效管理是在传统的政治行政二分治理模式失效，既不能解决政府的代表性问题以落实公共责任，办事效率又低下的情况下，人们寻找到的一个政府改良工具”[1]。这就使得公共部门的绩效考核的内容安排及其具体指标设计不仅仅是可见的效率、数量指标，而且可能是这种难以量化的内容。随着民主化、法治化的发展，新公共管理的兴起，这种价值取向越来越重要，以至于成为维系公共部门设置的必要性和政府合法性的重要依据。基于这种原因，我国已有学者针对绩效管理中的问题，指出技术理性的弊端，提出了政治性研究的必要性。比如，胡税根（2005）、蔡立辉（2006）等对政府绩效评估的界定事实上也包含了两个基本取向，即如何通过技术理性提高政府内部的管理效率并通过引入外部主体对政府的绩效评价以回应公民，增强政府的责任与合法性。他们已经看到，“事实上，作为政策分析的两种方法论维度，技术理性关注的是公共政策的技术属性，政治理性关注的是公共政策的政治属性，它们共同构成了政策分析的必要非充分条件，它们的辩证综合也体现了公共政策科学性与民主性的统一”[18]。

如果说上文是绩效管理学者对于政治理性的认知和意见，那么这种意见也是从对绩效管理实践的观察得来的。换言之，在政治理性维度上，绩效管理实务界人士的行为是理性选择的结果。在绩效管理体系的上层结构中主要是寻求“合法性”。马克斯·韦伯将统治的合法性分为三种类型：魅力型、传统型和法理型。在我国，“传统意识形态的感召力随社会转型趋于下降，尚处于建构过程中的新意识形态系统难以独立支撑政府合法化，于是需要通过绩效来证明政府的合法性，绩效管理由此意义重大”[19]，这就是我国推行绩效管理的政治背景。整个公权力体系的合法性责任主要由党中央和国务院承担，因此中央需要“根据社会需求自主判断和设定绩效计划的自主权，据此构建了完善的科层系统，自上而下层层分解指标，由下向上层层负责汇报……从总体上看，我国的政府绩效评估是计划式绩效评估，是上级政府的一种新的政治控制手段”[20]（P7172）。

也就是说，权力总会通过某种方式为自己的统治寻求合法性的基础。要使统治者与被统治者所构成的命令与服从关系稳定地维系，绩效管理就是这种维系的办法之一。合法性要建立在事务管理的效率之上，而官僚组织结构之所以能带来高效率，是因为官僚制强调知识化、专业化、正规化和权力集中化，它能使组织内部的人们的行为理性化，具有一致性和可预测性，并通过绩效管理加以准确考评和控制。可见，绩效管理作为一种内部管理活动，是完全服务于政治统治合法性需要的理性行为。所以，我国的政府绩效管理“主要利益相关者是内部行为主体，绩效评估并没有改变原有的管理制度和程序，反而强化了科层制的优势，没有改变公民对政府管理的影响作用和程度”[20]（P7273）。更明确的，“绩效管理是一种工具，其特质正是管理方法的变革和管理手段的改进。作为一种工具，绩效管理可以为政府管理理念和管理模式提供技术支撑，但实施绩效管理并不意味着理念和模式的现代化”[20]（P7273）。换言之，试图通过绩效管理这种内部控制型的管理技术来化解政治统治合法性的难题是不可能的。

（二）政治理性的实践与异化

绩效管理根据政治理性提出和实施，在总体化解统治的合法性方面有着内在的矛盾性，在具体实践过程中存在追求政绩，展开政绩竞赛并使绩效管理走向异化的可能性。而且，这种合法性寻求的内在矛盾性与政绩追求的异化可能性是有因果关系的：正是自上而下的合法性传递压力，导致了自下而上的政绩竞赛与冲动；反过来，这种政绩竞赛的“内部消费”行为又耗散了合法性追求的作用，使得绩效管理只能在体制内空转或自娱自乐。

我们先看实践中绩效管理的控制型特征。以本文调研的X市为例，该市的综合绩效管理方案《五个文明建设绩效考核管理办法》和《2015年X市五个文明建设绩效考核管理实施方案》，基本上是所在的湖南省绩效管理办法和方案的任务分解。该市下辖的HY县《2015年五个文明建设绩效考核管理实施方案》，又是对上一级政府绩效管理方案的落实和分解。上下两级政府的方案，在项目设置、权重赋予、结果应用等各个方面高度一致，使得下级绩效管理方案成为上级政府的执行方案，缺乏符合当地经济社会特点的指标设置和考评程序的自主安排。如下文中2015年X市关于“文化旅游”方面的绩效管理考核指标，下辖的8个县市必须完成核定的任务（见表1）。这种控制主要是通过绩效的结果运用来实现的，其依据是党政组织人事部门的纵向管理权限。

表1X市绩效管理指标体系（节选）

JS市LX县FH县GZ县HY县BJ县YS县LS县旅游收入（亿元）723.586.56.56.73.518.512.8接待游客（万人次）9801101000180230110390250网格化社会管理摄像头安装个数60521008899144236100资料来源：X市《2015年县市生态文化旅游、网格化社会服务管理和教育“四大工程”指标任务分解表》。

在笔者调研中了解到，虽然表中的数据是根据往年情况并由各县市上报而来，但是在确定数字的过程中，作为下级的县市并没有太多的“谈判空间”和“谈判能力”，往往只能按照上级政绩建设需要不断增加任务，很难根据旅游事业规律、当年情况、本地特点来制定适当的指标。值得注意的是，表1显示，连各县市要安装的摄像头或摄像机数量都有明确的任务，可见绩效管理已经达到多么僵化的控制程度。绩效管理本来是政府为推进公共服务的一种技术，却成为官僚制内部控制的一种工具，在通过绩效管理寻求合法性的过程中却掉入了官僚制的陷阱，这就是绩效管理在政治理性上的扭曲或异化。这种异化的本质是绩效管理价值的背离，即背离了公共服务精神。

四、法律理性的法治化取向

（一）法律理性的提出

尽管学者们（主要是有政治学背景的学者）也看到我国政府绩效管理在政治理性方面的局限和矛盾性，但也只限于批评而已，并不能提出有效的解决之道。原因在于，绩效管理的这种政治理性的扭曲与异化源自于政治管理体制的固有问题。绩效管理专家难以从技术上予以解释和指导。但是，这种扭曲与异化又造成了管理上的种种问题，表现为前文所指出的“科学性”与“法治化”的矛盾关系。这就是本节所提出的法律理性的问题。

也就是说，无论是技术理性的科学性问题，还是政治理性的合法性问题，最终都需要通过法律理性的路径来予以化解。法律理性的路径给出的化解之道，简单地说，就是法治化。那么，为什么只有“法治化”才能解决二者的问题？这是因为，一方面，技术理性面对“双重移植”环境出现了不适应的问题，陷入功利化、工具化的窠臼之中；另一方面，在试图通过绩效管理寻求合法性和实现政绩的过程中又掉入官僚制的陷阱，出现了在政治理性上的扭曲或异化，这是对绩效管理价值的背离。概而言之，技术理性的问题在于“不适应”和“偏离”，而政治理性的问题则是“扭曲”和“异化”，看似两个不相关的问题，其实都有一个共同的原因，就是公共部门（党政部门）的权力不受约束或权力规范的问题，而解决这个问题的根本之道就是通过发挥法律理性的路径，走向法治化，也就是只有通过约束公权力的方法，才能避免技术理性发挥的“偏离”，才能解决政治理性作用中的“扭曲”与“异化”。这就是法律理性提出的根本原因或必要性所在。

法律理性也可以说就是法治意识，在我国有一个发展过程。第一阶段，1978年党的十一届三中全会提出“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化”；第二阶段，1997年十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”；第三阶段，2013年十八届三中全会提出“推进法治中国建设”，2014年十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，标志着我国法治意识的全面确立。这里的“全面推进依法治国”显然是可以而且应该包括政府绩效管理在内的，也就是要在绩效管理领域中贯彻所提出的“法治思维和法治方式”。

（二）法律理性的实践

在实践中法律理性的情况如何，还存在哪些问题？

首先，绩效管理制度层级不高，缺乏顶层设计的法律保障。虽然在宪法中有关于绩效考核的相关条款，但是这种条款并不具有操作性，实际上成为虚置。参考美国1993年《政府绩效与结果法案》，1994年澳大利亚《公共服务法案》，2002年日本《政府政策评估法》等立法案例，我国应尽快制定专门的绩效管理法律。这是因为绩效管理涉及重大的组织人事与资源分配，需要具有高位阶的法律作为依据。例如，结果应用中出现扣罚工资、辞退等处分及其相应的救济问题，如果没有高位阶法律的明确规定，势必造成各地不科学、不规范的做法。

其次，目前各地各级政府的绩效管理制度质量不高，创新性不足，存在大量雷同的规定，缺乏适应本地本行业本单位的制度创新。即使解决上述第一个问题，有了全国性的绩效管理法律，也不能完全满足绩效管理实践中各地各部门的地方立法、部门立法的需要。这是由绩效管理法律的特殊性造成的。绩效管理主要是微观管理，应区别于法律的一般性、概括性规定（以留下更多的裁量空间），它必须紧密结合具体事务，具有非常强烈的专业性、地域性、事务性特点。国家法律不可能也沒必要对各类绩效管理问题做出详尽的规定。这就要求绩效管理工作者具有运用法律理性的制度创新能力，根据具体工作制定相应的绩效管理制度。但是，在所研究的范围中，我国地方各级各类绩效管理文件中存在大量互相抄袭、照搬照抄的问题。

再次，应当将法律理性运用到党内法规和党内规范性文件的治理之中。之所以提到党内法规和规范性文件，是因为在我国有“党管干部”的人事体制，地方各级绩效管理的领导工作实际上也是由相应的各级党委组织部门担任的。为全面约束权力，防止权力滥用，仅依靠国家法律、地方法规规章，显然是忽视了一个基本的事实：党组织和党的领导干部在绩效管理中的权力约束问题。这方面，2009年就制定了三个文件：《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行）》、《党政领导班子和领导干部年度考核办法（试行）》和《党政工作部门领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行）》。党的十八大之后，提出把“思想建党”和“制度建党”相结合。2014年修订《党政领导干部选拔任用工作条例》，2015年制定《中国共产党党组工作条例（试行）》、《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》。这些文件都是与绩效管理紧密相关的制度性文件。

最后，绩效管理中的救济渠道不畅。由于绩效管理势必出现有些个人和单位在考评过程、结果应用等环节出现争议和不满，这就必须在制度上构建完善的绩效争议处理制度和权利救济制度。之所以特别强调这一点，一方面是因为根据法律理性的内在要求，按照“有权利必有救济”的一般性法治原则，应当设置争议处理和权利救济等制度。另一方面是因为绩效管理的特殊性。由于绩效管理在行政法上属于内部行政行为，在现行《行政诉讼法》和《行政复议法》中，绩效管理的对象并不是作为行政相对人，因此不能取得行政诉讼法的原告资格，也很难获得行政复议法上的复议请求人资格。进一步而言，一方面绩效管理主体相对于考评客体的强势地位以及二者之间的劳动人事关系，行政诉讼或者行政复议这种具有强烈对抗性质的纠纷解决机制并不适合或者并不是最优的选择；另一方面绩效管理具有高度的业务性，行政法官或者行政复议官员由于专业壁垒或者工作秘密保守的原因，很难也不适合进行适当的裁判。所以，很有必要在绩效管理制度中设计专门的争议处理制度和权利救济制度。

五、结语：建设法治型绩效管理的目标

关于法治，有一个经典的定义就是亚里士多德在《政治学》里第一次提出的“法治”定义。他说：“所谓法治，应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该是本身制定得良好的法律。”[21]（P199）本文提出的法律理性的导向，实际上就是要在绩效管理领域贯彻法治意识，主张建设一种法治型的绩效管理模式。这种“法治型绩效管理”不同于“制度化绩效管理”，从“制度”到“法治”显然有一个质的飞跃与区别。因为，法治除了要求要有制度以外，而且要求这种制度至高无上，任何人和组织都要服从法律。简单地说，就是法治型绩效管理中，必须是“法高于权”，而不是“权大于法”。唯有如此，才能解决前文所讲的技术理性“偏离”和政治理性“异化”的问题。

尽管贯彻法律理性在绩效管理实践中的意义如此重大而紧迫，但遗憾的是目前我国在这方面的研究极为薄弱甚至可以说是空白。出现这样的问题，一方面有上述的技术理性固守的原因，另一方面也是因为这涉及法学与管理学的跨学科研究问题。在管理学界，绩效管理研究仍然是以技术层面的问题意识为主；而在法学界，由于绩效管理属于内部行政范畴，也极少有学者视其为公法学的问题。以至于这样一个重要的问题，由于缺少理论总结和研究，很难发挥解释和指导实践的作用。

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