2016台湾对外关系：“柔性台独外交”取代“活路外交”

任冬梅

2016年蔡英文成为台湾地区领导人，其对外政策的主轴是“倚美联日抗大陆”，妄图倚靠美日拓展所谓“国际空间”，并大力推动“新南向政策”，试图减少对大陆的结构性依赖。但由于蔡英文当局拒不承认“九二共识”，且在“外交”路线上由马英九当局的“活路外交”变为“柔性台独外交”，导致台对外交往深陷尴尬境地。未来蔡当局将继续推行“倚美联日抗大陆”的政策，在美国对台政策不确定性增大的情况下，日本因素或大幅上升。但在当前国际政治格局的制约下，台湾只能沦为美日的“棋子”，其对外交往之路也只能是越走越窄。

2016年12月12日，中国外交部长王毅表示，对于特朗普与蔡英文通话事件，中方高度关注事态的发展。

以“踏实外交”巩固“邦谊”

蔡英文上台后，于6月24日至7月2日出访了巴拿马和巴拉圭，并提出“踏实外交”的新政策。“副总统”陈建仁在8月中旬访问多米尼加，此后不足一月时间内再度出访梵蒂冈。此外，9月1日台“外交部长”李大维以蔡“特使”身份前往圣多美和普林西比，并改派吴志中代替李出访布基纳法索。在出访经费严重透支的情况下如此频繁“出访”，蔡当局“固邦”意味浓厚。蔡“踏实外交”政策表面看是以“低调不挑衅”的柔软姿态，通过经贸和“民主价值”等手段“固邦”，实则是以“务实”“柔性台独”取代陈水扁时期的“冲撞外交”“硬性台独”，试图让“台独”暗度陈仓。蔡英文的这种“外交”政策，使得仅存不多的“邦交国”与台湾“断交”的传闻甚嚣尘上，岛内各界对其质疑和批评之声四起。12月20日，圣多美和普林西比宣布与台湾“断交”。蔡英文虽宣称不再对“友邦”采取单向金援，但据巴拿马驻台“大使馆”披露，台湾捐赠巴拿马警署45辆警车、直升机专用灭火器等物资，据评估，仅警车价值就超过3000万新台币。

提升与美日的实质关系

蔡英文执政以来，提升了与美日的实质关系，表现如下：

一是任命重量级人物经营对美、对日关系。蔡英文的两岸及对外团队，包括“国安会秘书长”吴钊燮、“总统府秘书长”林碧炤、“国防部长”冯世宽、“外交部长”李大维、陆委会主委张小月等人，均有较深厚的美国背景。蔡英文又指派谢长廷、邱义仁等党内知日派要角“驻日”和掌管亚东关系协会，显示出其对日本的重视以及深化台日关系的企图心。

二是提升交往層级并互动频繁。6月5日，美国联邦参议院军事委员会主席约翰·麦凯恩率多位重量级美国参议员，在新加坡出席“香格里拉对话会”后随即访台。这是时隔24年后美国参议院军委会主席再度率团访台，也是近十年来访台人数最多的美联邦参议员访问团。台日双方互动则更为热络，今年蔡英文先后会见了日本议员联盟“日华恳谈会”干事长古屋圭司、日本交流协会会长大桥光夫、安倍晋三胞弟岸信夫、安倍晋三的母亲安倍洋子等人;在蔡英文“就职典礼”上，日本派出最大规模的“观礼团”;8月，“立法院长”苏嘉全率层级最高、规模最大的“立委”团访日，并称台日是“同哭同笑”的“夫妻关系”。

三是美国为巩固美台关系提供机制性保障、台日间建立新的沟通机制。5月16日，美国联邦众议院院会“无异议”通过有关支持台湾的“共同决议案”，内容提到“与台湾关系法”与对台“六项保证”是“美台关系”的重要基石。7月6日，美国参议院也审议通过该案。7月19日，共和党在通过的党纲中首次将对台“六项保证”纳入，并表示将“助台湾自卫”、支持台湾参与国际组织，以及对台军售和增加军事交流。由苏嘉全任会长的台“立法院”跨党派议员团体“台日交流联谊会”于5月6日成立。在10月31日举行的首次“台日海洋事务合作对话”上建立的“台日海洋事务合作对话机制”，则成为具有战略性的高层级台日间新的对话机制。

四是美台军事合作与交流不断深化。经麦凯恩主导、美国国会通过的“2017年国防授权法案”中纳入许多友台条文，或将突破目前美国高级国防官员和现役军人不得访问台湾的限制，该法案已获奥巴马总统批准。在2016“美台国防工业会议”上蔡英文的“国防自主”政策得到了美国原则上的支持，并进入实质讨论阶段。今后会议召开时间变为一年两次，会期延长为三天，亦说明台美未来军工产业对接推进力度将加大。

五是美日继续支持台当局拓展“国际空间”。3月18日，美国总统奥巴马批准了美国参众两院通过的支持台湾成为国际刑警组织观察员的法案，使之成为对美行政部门具有约束力的法律。古屋圭司访台时向蔡英文递交了安倍晋三的亲笔信，表示“全面支援台湾加入《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）”。岸信夫在与蔡英文的会谈中，主动提出日本要支持台湾以观察员身分持续参与世界卫生组织大会（WHA），参与共同处理犯罪、气候变迁等国际组织，支持台“新南向政策”;还表示未来将推动台湾加入TPP和重启台日自由贸易协定协商。

六是台美、台日不断加强经贸领域合作。蔡英文上台前就“放风”试图开放“美猪”进口，后因反弹声浪太大作罢。在第10届台美“贸易暨投资架构协定”（TIFA）会议上，台美双方同意合作加速推动世贸组织服务贸易协定及环境商品协定，达成尽快完成谈判的共识。

目前日本是台湾第三大贸易伙伴，且是台贸易入超最大来源地，台湾则是日本第四大贸易伙伴，在11月29日举行的第41届台日经济贸易会议上，双方签署“台日产品安全领域交流合作备忘录”及“台日语言教育交流合作备忘录”，日本同意开放台湾椪柑进入日本。

大力推动“新南向政策”

为扩大台湾对外经济关系多元化，减少对大陆的结构性依赖，蔡英文大力推动“新南向政策”。6月15日，蔡当局“新南向政策办公室”正式成立。9月5日，“行政院”推出“新南向政策推动计划”，以四年为期，投入42亿元新台币，增强与东盟十国、南亚六国（印度、孟加拉国、斯里兰卡、巴基斯坦、不丹和尼泊尔）以及澳大利亚、新西兰等18个“南向”国家的经济、贸易、文化、科技等各领域的广泛连结。在组织架构上，蔡当局将隶属于“总统府”的“新南向政策办公室”部分与“经济部经贸谈判代表办公室”整合，在“行政院”设立“对外经贸谈判办公室”，于9月19日正式挂牌成立。“新南向政策办公室”保留作幕僚机关。9月12日，台湾与印度签署了“航空服务协定”及“农业合作了解备忘录”。台“外交部”表示，文件的签署“意义重大”，除符合台当局推动“新南向政策”目标，也将促进“未来台、印在航空、观光和农业等方面的合作”。

“新南向政策”一定程度上虽然可以借助东南亚经济近年的快速增长推动台湾的经济增长，但由于该政策仍是意识形态挂帅，核心在于以“南向”对抗“西进”，岛内普遍不看好其实施效果：其一违反市场规律。工商界普遍认为“新南向政策”方向错误，台商根本离不开大陆市场;其二南亚相关国家投资环境不佳;其三未来执行困难，包括存在无法绕过大陆、财力有限、对目标国家政治影响力有限等问题。

在国际组织参与上更具弹性策略

蔡英文执政后，为维系马英九任内在台湾“国际空间参与”上留下的“现状”，费尽心机，姿态更为柔软、策略更为弹性。首先，在蔡英文即将上任前的5月份，世界卫生组织邀请台湾参加于5月23～28日在日内瓦举行的世界卫生大会，邀请函上加注涉及一个中国原则的联合国2758号决议。蔡当局“卫福部长”林奏延在大会发言中全程使用“中华台北”名称，刻意低调谨慎。其次，在获悉有可能无法参与今年国际民航组织（ICAO）大会时，蔡当局主动向大陆呼吁“两岸协商”，称愿意以“适当名义”申请参加ICAO大会。再次，在参与今年亚太经合组织（APEC）领导人非正式会议的人选上，蔡当局锁定橘营的宋楚瑜，并由其在出发前明确喊出“两岸一中、反对台独”，让宋得以顺利过关。最后，在《联合国气候变化框架公约》第22届缔约方大会上，蔡当局接受调降参与层级的安排，“平稳顺利”完成参会。

在南海问题上迎合美国立场

7月12日，“南海仲裁案”结果出炉，仲裁结果“判定”中国在九段线范围内主张的历史权利没有法律依据，包括太平岛在内的南沙群岛的所有海上地物均为礁岩，这一结果令蔡当局始料不及。蔡一方面表示不承认“仲裁结果”和“维护主权”，但又未对“航行自由”和U型线进行阐述，以避免激怒大陆和美国;另一方面采取“登舰不登岛”并阻挠民间“宣示主权”的做法，尽量迎合美国的立场。7月19日，蔡英文在“国安会议”上抛出“依据国际法和平解决南海争端、台湾应纳入多边争端解决机制、维护南海航行和飞行自由、搁置争议及共同开发”等四项原则，并要求采取五项具体做法，包括“捍卫渔权、多边协商、科学合作与鼓励海洋法研究人才，讓太平岛成为人道救援中心及运补基地”。而“让太平岛成为运补基地”引发了猜测，外届认为蔡当局此举是在“为美军提供租借地”和进一步在南海“借美反中”;而11月29日台“海巡署”在太平岛举行的人道救援操演，更显示蔡有意借太平岛做“人道救援中心”，以方便与美国及其他国际非政府组织展开合作。

未来在南海政策上，预计蔡当局或利用太平岛在非传统领域与多国展开合作。蔡当局若将太平岛开放供美日等盟友使用，势将挑起新的南海风云。

未来美对台关系不确定性增强

未来，提升美日实质关系仍是蔡英文对外政策的重点。随着特朗普当选美国总统，美国未来对台政策的不确定性增加，但难以突破既有框架。特朗普在竞选时声称当选后将采取战略收缩的政策，不过多参与国际事务，舆论纷纷猜测奥巴马的“亚太再平衡”政策恐将偃旗息鼓。但从近期特朗普“突发奇想”和蔡英文的通话、到特朗普连续在推特上对大陆的强硬表态来看，特朗普上台初期大陆与美国的摩擦或会增大。从历史上看，无论是共和党或民主党当政，美国对台政策都有高度一致性，且共和党传统上还更重视与台湾的关系。7月，共和党将对台“六项保证”写入党纲时，执笔撰写这部分内容的共和党全国委员会委员叶望辉称，特朗普的竞选顾问也支持党纲在台湾议题上的用语。叶作为共和党内知名“友台派”与绿营关系深厚，被认为是“特蔡通话”的中间人。目前特朗普身边聚集了越来越多的共和党右翼势力，其中有不少亲台人士，包括即将担任特朗普白宫幕僚长的普里伯斯，经济与安全顾问纳瓦罗，特朗普重要智囊、前众议院议长金里奇，美国前驻联合国大使博尔顿等。可以肯定的是，特朗普将以其商人的个性，利用好手中这张“台湾牌”来牵制中国，其执政后将不会改变对台军售和发展美台军事安全关系的政策，反而有可能让台湾购买更多的军事装备和服务，缴纳高昂“保护费”，在蔡当局提出的“国防装备自制”上或将提供技术支持。但蔡当局也应认识到，大陆和美国的关系已成为全球最重要的大国关系，即便“不按常理出牌”的特朗普也不得不考虑这一因素，以他商人的精明更加不可能牺牲美国的利益去支持台湾。

日本因素大幅上升

在台日关系上，安倍在对台问题上将更加主动，日本因素大幅上升。从地缘政治上看，大陆和日本的矛盾更加突出，遏制大陆崛起攸关日本战略利益。安倍是1972年以来最亲台的日本首相，而蔡英文的亲日立场也非常显著，台日对彼此都有很高期待。2016年台日间的互动频繁程度远超台美。台日间新的对话机制——“海洋事务合作对话机制”，从功能和议题上看，都显示出其战略性和高层级，是未来台日关系密切化的一个重要沟通渠道。蔡有意通过新的对话机制全面深化、强化台日关系。有媒体爆料，台“国安会秘书长”吴钊燮曾和亚东关系协会会长邱义仁一起会见日本内阁官员，与日方达成以解禁日核灾区食品换取启动台日版自由贸易协定，即“台日经济伙伴协定”谈判的交易。

由于日本渔民普遍对2013年达成的“日台渔业协议”不满，要求日本政府重新修订，未来日本也很可能与台湾重新协商并达成补充协议，不再对台让利。在美国对台政策不确定性增大的情况下，日本将根据对已有利的原则，对台湾予取予求，尤其在东海南海等关键问题上，台湾可能与日本立场保持一致，值得高度警惕。

（作者为中国社科院台研所助理研究员）