公私合营（PPP）模式的初探

赵福忱

当前，我国现行财政政策难以真正为城镇化建设提供资金支持，基于此，为了确保公共产品有序供给，需要大量的资金来填补缺口，而公私合营模式凭借自身收益等优势，能够吸引民营企业参与城镇化建设中来，为其提供资金支持的同时，还能分享城镇化建设成功的果实，形成双赢的局面，从而缓解资金方面的供求矛盾。

一、公私合营（PPP）模式的内涵特征

PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写，通常译为“公共私营合作制”。公私合营（PPP）模式主要是指政府与社会资本为提高公共产品或者服务的质量和供给效率而构建的全过程合作关系。公私合营（PPP）模式的特征主要包括以下三个方面：

1、伙伴关系。作为突出特征，伙伴关系核心是指具有共同的预期目标，简而言之，是在具体项目中，立足于资源投入最小化，实现产品与服务最大化目标。针对民营企业来说，是在特定范围内，实现自身利益最大化目标，相对应的公共部门而言，通过该模式建立合作关系，以实现公共福利最大化目标。

2、利益共享。利益共享作为公私合营模式本质决定的重要特点，主要是受到该模式公益性特点的影响，共享项目经济与社会方面的效益。就民营角度来看，获得一定投资回报，如提高企业知名度及扩大自身投资范围。而公共部门，主要是实现公共服务的投入与成本的降低，不断提高效率。

3、风险分担。风险分担主要是指双方公共分担项目的风险，不同的风险交由善于应对该类风险的一方承担，最大限度降低整个项目的风险，为项目顺利进行保驾护航。通常情况下，PPP模式风险分担最优原则是私营部门承担建造、运营风险，而政府分担政治、法律等风险。就具体实践而言，PPP模式中的风险分担机制还应遵循风险程度承担与回报相匹配和风险承担要有上限两项原则。

二、公私合营（PPP）模式的国内应用情况

1995年1月我国颁布第一部与PPP模式相关管理规定，之后发展过程中，相继颁布了很多相关政府管理规定，为PPP模式的落实提供了强大的法律依据。通过对我国PPP政府管理模式发展情况来看，主要侧重两个方面：一方面由内资转变到外资；另一方面立法调整范围逐步扩大。相关调查研究表明，到2020年，受到城镇人口数量增加而新增的市政建设，如公共交通、市容环卫等资金需求高达16亿元。在我国城镇化进程不断深化影响下，PPP模式在为民间资本提供巨大商机的同时，也为城市基础建设提供了支持。在我国城镇化进程不断深化影响下，PPP模式在为民间资本提供巨大商机的同时，也为城市基础建设提供了支持。

三、促进公私合营的有效对策

1、以拓展公共服务覆盖面、提升公共服务水平为基础，为落实新型城镇化建设目标给予充足的政府财力保障基础。一是优化产业结构。加快地区产业结构优化调整的步伐，以创新经济增长形式。政府需要针对第三产业所存在的发展潜力给予充分重视，制定相应的优惠政策，促进餐饮、旅游及金融等服务业的发展，逐渐实现产业的集群化发展。与此同时，要针对传统企业进一步加大政府支持力度，加大对其财政补贴力度，以逐渐提高其竞争力，为促进城镇发展奠定基础。在此基础上，政府要引导具有发展前景的劳动密集型产业逐渐向城镇发展，进而为进一步推进新型城镇化建设的步伐奠定基础。二是整合财政专项资金并进行有效优化。为了进一步提升财政专项资金的使用效率，就需要通过对专项资金的整合与优化，针对城镇发展项目成立相应的专项资金，进而为确保实现对企业发展提供充足的财政补贴，为工业行业逐渐实现自身的创新与发展奠定基础。

2、健全相应的法律法规。为确保民营部门能够顺利融入到新型城镇化建设体系之中，需要针对相应的法律法规进行完善，为实现PPP模式下项目的稳健运行提供必要的基础。一是明确定位立法层级，以避免相关规定对该项法律力度产生影响。因此，这就需要我国的立法部门结合PPP模式的实际需求特点，针对所涉及到的各方面影响因素进行充分考虑，以体现出基于PPP模式下政府部门与私企间的合作关系，约束各方的行为并保障各方利益。二是明确立法内容。在实际落实相应立法工作过程中，需要针对PPP模式的定义进行明确，并要针对该模式的应用范围等进行定位，同时要明确主管部门以及准入条件，并规定相应合同的模板，确保合同能够充分保护双方的权益，约束双方落实自身的义务，同时还要对竞争机制以及风险承担机制等进行明确规定。整个立法内容应尽量将基于PPP模式下所涉及到的各项法律问题进行有效解决。

3、国家要积极落实各项扶持政策。要想确保地方建设事业的稳步前行，就需要国家给予有效的支持，国家要以完善的政策为支撑平台，为实现PPP模式的融入奠定基础。具体来讲要做到：第一构建相应的补贴预算，确保地方政府能够有针对性的落实财政补贴。财政补贴落实则需要通过对项目运营绩效的综合评估为基础，建立动态补贴机制。第二要在设立项目赎回资金的基础上，实现对多种融资方式的充分利用；第三要有针对性的落实税收减免政策。

4、构建全面综合的管理体系。基于新型城镇化建设的PPP模式下，由于项目时间长且所涉及到的利益主体较为复杂，因此，就需要实现全面且综合性管理体系的构建，以强化相应管理效率。因此，在实际运行过程中，则需要各地方政府以各项管理政策的制定来进行约束，确保在明确政府与私企间权责划分的基础上，针对各个管理阶段制定相应的执行标准，进而以风险分担机制的构建来确保双方利益的获取。同时，为了确保项目实现连续性，则需要建立相应的监管体制，并明确相应的监管措施。二是明确合作门槛。在实际落实PPP模式的过程中，要想实现对投资企业行为的有效约束，避免出现投机取巧的行为，确保项目的正常运转，这就要求针对企业融资过程中所投入的资金设置相应退出期限，明確最短期限以实现对其筹资行为的约束。

5、构建基于PPP模式下的专业组织机构部门。为了确保PPP模式的实施具备组织保障基础，就需要实现相应辅助机构部门的构建，以通过这一辅助力量来确保政府部门能够实现对PPP模式的完善设计与运营。当前，基于大部分公共基础设施建设项目都是由国企进行垄断性投资与经营，而在此过程中，一系列体制性制约因素的存在致使民营企业无法有效的参与到PPP模式的竞争中。为了解决这一问题，政府应进一步加大政策支撑，通过对PPP模式下交易流程的明确，提供相应技术支撑，进而为民营企业参与到PPP模式中创造更多的机会。

6、加大人才培养与引进力度。实现PPP模式的完善发展，需要注重相关方面专业人才的引进与培养，通过复合型人才队伍的打造来满足实际发展之需，进而为PPP模式的顺利开展与稳健运行提供必要的人力资源基础。通过人才引进奖励政策的制定来确保实现相应人才队伍的完善构建，进而为满足PPP模式的发展之需奠定人力资源基础。在实际引进人才的过程中，主要针对技术研发型、经营管理型等人才进行有针对性的引入，在此基础上来落实各项培训工作。

7、政府加强对项目的科学评估、全程监管和跟踪问效。实现信息共享。信息共享策略的实施应从以下几个方面入手：第一，在项目实施过程中要求政府部门应依据项目实施的状况构建项目信息发布体制，且在机制内容完善过程中确保其满足人大及社会信息发布需求，继而达到信息一致性的构建成效；第二，在项目实施过程中，信息共享目标的达成有利于避免腐败现象的发生，在此背景下应提高对其的重视程度，且应将其落实到实践项目中，实现对知识的规范化管理，同时以此来优化PPP应用模式，提升PPP专业人才素质；第三，信息共享机制的达成亦可满足项目运营中监督工作的有序开展，应强化对其的有效落实，激发企业在实际经营活动过程中提升企业信息的透明度，为最终项目决策的展开提供有利的基础保障。