论武警部队抢险救灾行动法规机制的完善

摘 要：抢险救灾是武警部队担负的多样化军事任务之一。本文通过对武警部队参加抢险救灾的现行法律依据的梳理，剖析了武警部队抢险救灾行动中法律适用面临的主要问题，进而对进一步完善武警部队抢险救灾行动的法规机制进行了思考，以期推动武警部队抢险救灾行动法规机制的完善。

关键词：武警部队；抢险救灾；法规机制；完善

党的十八大报告强调：提高以打赢信息化条件下局部战争能力为核心的完成多样化军事任务能力[1]。抢险救灾即是武警部队担负的多样化军事任务之一，《人民武装警察法》也将抢险救灾规定为武警部队担负的四类法定任务之一。抢险救灾是一项复杂的系统工程，往往会涉及到非常广泛的法律问题，但目前有关规范武警部队参加抢险救灾行动的规定散见于法律、行政法规、军事法规中，且大多属于参照性、概括性的条款式规定，实际操作性较弱，在一定程度上影响和制约了武警部队作为抢险救灾突击力量作用的发挥。

一、武警部队抢险救灾行动的法律依据

1.在法律层面

《宪法》是武警部队参加抢险救灾行动的最高法律依据；《国防法》第58条关于“现役军人应该发挥人民军队的优良传统，热爱人民，保护人民，积极参加社会主义物质文明、精神文明建设，完成抢险救灾等任务”的规定，则是以军事“母法”的形式明确了抢险救灾是现役军人的法定任务；《突发事件应对法》第14条规定：“中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵组织依照本法和其他有关法律、行政法规、军事法规的规定以及国务院、中央军事委员会的命令，参加突发事件的应急救援和处置工作”，这也表明武警部队是国家应对突发事件的应急力量之一；此外，《防洪法》和《防震减灾法》也是在特别法的层面上赋予了武警部队抗洪抢险和抗震救灾的任务；《人民武装警察法》第2条关于“人民武装警察部队担负国家赋予的安全保卫任务以及防卫作战、抢险救灾、参加国家经济建设等任务”的规定，则是进一步从国家法律层面明确了抢险救灾是武警部队的法定临时任务。

2.在軍事行政法规层面

在国家法律层面对武警部队赋予抢险救灾任务的基础上，《军人抚恤优待条例》第8条第一款第三项规定：“现役军人为抢救和保护国家财产、人民生命财产或者参加处置突发事件死亡的，批准为烈士”，这是军事行政法规关于现役军人参加抢险救灾行动相关权益保障方面的具体规定；《军队参加抢险救灾条例》，首次用军事行政法规的形式专门对军队参加抢险救灾的行动进行了规范，本着“抢险救急为主”的原则确定了军队参加抢险救灾主要是担负突击性任务，明确了军队和地方在抢险救灾中的权利和义务；《军队处置突发事件总体应急预案》是国家应急总体预案的一个重要组成部分，是人民解放军和武警部队参加突发事件处置行动的纲领性文件和准则，其中也将参加地方抢险救灾作为军队要执行的五大突发事件应急管理任务之一。

3.在军事行政规章层面

为进一步规范武警部队执行抢险救灾任务人员的行为，根据上位法的规定，《中国人民武装警察部队处置突发事件规定》对武警部队参加抢险救灾的组织指挥、任务范围、救援原则、处置程序、方法手段等进行了规范，是规范武警部队参加抢险救灾行动的一部操作性较强的、具体的行为规范。

二、武警部队抢险救灾行动中法律适用面临的主要问题

1.法律规定分散，层次较低，参照性条款居多

综上所述，武警部队参加抢险救灾行动虽有相应的法律依据，但是较为零散，而且大都采取了概括性或参照性条款的立法规制模式，在国家法律层面主要是任务的笼统赋予，缺少对武警部队参加抢险救灾具体行动的规范，使得武警部队参加抢险救灾的相关行动缺乏严格意义上的法律依据。比如《人民武装警察法》第16条就仅规定“人民武装警察部队执行防卫作战、抢险救灾、参加国家经济建设等任务，依照有关法律、行政法规和国务院、中央军事委员会的有关规定执行”。武警部队执行抢险救灾任务的具体法律依据还是《军队参加抢险救灾条例》、《处置突发事件规定》等法律位阶较低的军事行政法规或规章，特别是在没有直接的上位法依据的情况下，通过法律位阶较低的军事行政法规或规章对武警部队参加抢险救灾进行具体规定，主要目的还是在于约束和规范武警部队自身救援人员的行为，对外效力有限，容易导致与其他法律、法规发生冲突。

2.相关法律对武警部队参加抢险救灾的具体权限授权不明确

在执行抢险救灾任务中，为抢救和保护人民生命财产及国家重要财产，需要法律赋予救援人员相应的应急处置权限。《突发事件应对法》虽对地方政府在突发事件发生后的紧急处置权和采取应急处置措施的具体内容做出了详细的规定，但对武警部队在执行抢险救灾任务中是否可以采取应急处置措施、何种情况下采取应急处置措施并没有明确规定。《人民武装警察法》对武警部队在执行抢险救灾任务中可采取的应急处置措施也仅在第16条做了授权性的规定；《处置突发事件规定》虽对武警部队执行抢险救灾任务中的相关权限做出了一定的规定，比如在特别紧急情况下的临时使用权、优先乘坐和优先通行权等，但主要也是用于规范武警自身行为的，对外约束力有限。同时如果应急处置措施涉及到公民的人身自由时，根据《立法法》关于“公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能制定法律“的规定，对武警部队在执行抢险救灾任务中可采取的应急处置措施由更高层次的法律进行规范更符合《立法法》的精神。

3.相关法律对武警部队参加抢险救灾中的经费保障的规定存在缺失

目前对武警部队参加抢险救灾行动中的经费保障作出具体规定的军事法规主要是《军队参加抢险救灾条例》，其第10条规定：“军队参加国务院组织的抢险救灾所耗费用由中央财政负担。军队参加地方人民政府组织的抢险救灾所耗费用由地方财政负担”。而在《突发事件应对法》、《人民武装警察法》等法律中对武警部队参加抢险救灾行动中的经费保障却鲜有规定。

4.相关法律对武警部队参加抢险救灾中的法律责任的设定较为模糊

目前学界对武警在执行抢险救灾任务过程中发生的致人损害的行为可能面临的法律责任研究较少，现行法律对此也几乎没有涉及，容易造成受害人权利救济发生困难，客观上也会影响到了部队正常工作的开展和警民关系的和谐。例如《突发事件应对法》仅是在第六章“法律责任”中笼统地对各级政府和有关单位、个人在抢险救灾中的法律责任做出了规定，对武警部队而言缺乏针对性；《处置突发事件规定》第10条虽针对参加抢险救灾的武警人员具体的违纪、违法、犯罪行为的具体情形和应当承担的法律责任进行了规定，但限于其法律位阶较低和适用范围有限，不可能对武警在执行抢险救灾任务过程中发生的对外法律责任进行规范。

三、对进一步完善武警部队抢险救灾行动法规机制的思考

1.提升立法层次，细化救援行动的法律规定

由于抢险救灾救援力量在构成上呈现出多元化、联合性的特征，为协调武警部队与其他救援力量之间的关系，必须尽量提升武警部队参加抢险救灾行动的法律位阶，这就需在国家法律层面对武警部队执行抢险救灾任务的情况进行具体而明确的规范和保障，具体思路有两种：一是直接修订《人民武装警察法》，参照该法对武警部队执行安全保卫任务的立法体例，对武警部队参加抢险救灾行动的组织指挥、任务范围、救援原则、保障措施、处置程序、应急处置措施、法律责任等做出明确细致的规范；二是在国家法律层面，如在《突发事件应对法》、《防洪法》、《防震减灾法》中就武警部队参加抢险救灾行动的具体规范授权国务院、中央军委制定执行性的规范性法律文件，进而解决法律规范之间的相互衔接问题，确保武警部队抢险救灾法律制度的协调配套，形成一套结构合理、内容不矛盾、条文不对立，便于部队理解执行的武警部队抢险救灾法律制度体系。

2.重视程序立法，确保救援行动的有序展开

目前，武警法规体系中，在具体条款设定上，普遍存在着实体性规范相对完备，保障实体性规范落实的程序性规范有所欠缺的情况[2]。武警部队执行抢险救灾任务面临的许多现实问题，在一定程度上与相关法律对武警部队抢险救灾行动的程序性规范相对缺失有关，例如在《突发事件应对法》、《人民武装警察法》中，涉及到武警部队执行抢险救灾行动的具体条款主要是以任务赋予为主，缺乏对抢险救灾行动程序的具体规范。为保障武警部队参加抢险救灾行动的有序开展，在构建武警部队抢险救灾法律体系的过程中，应当把规范和保障武警部队参加抢险救灾行动的程序性规定作为一个重点进行建设，可以根据《突发事件应对法》关于“自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级”之规定，设定武警部队执行不同级别的抢险救灾任务的启动程序、组织程序、处置程序、使用时限等程序性规定，以保证依法用兵、科学用兵。

参考文献：

[1]胡锦涛在中国共产党第十八次代表大会上所作的报告：坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗.2012-11-08.

[2]欧阳华：论武警法规体系的构建与完善[J]：武警工程大学学报，2013（1）.

作者简介：

何金鑫，男，1972年6月出生，汉族，四川省仁寿县人，硕士学位，现为武警警官學院政治法律系副主任，主要研究方向为军事法治研究。