破产审判与“僵尸企业”处置的实践探索与思考——以衢州法院加大“僵尸企业”司法处置力度助推供给侧改革为观察点

魏新璋

破产审判与“僵尸企业”处置的实践探索与思考
——以衢州法院加大“僵尸企业”司法处置力度助推供给侧改革为观察点

魏新璋*

“僵尸企业”处置是化解产能过剩的牛鼻子，破产审判则是“僵尸企业”处置的主战场和法治路径的最优选择。本文从以衢州法院加大僵尸企业司法处置力度助推供给侧改革为观察点，回顾总结了近年来衢州法院运用破产审判处置“僵尸企业”中形成的府院联动、执破衔接、司法网拍、破产简易审、政府托底保值等工作成效和特色，分析在供给侧改革背景下“僵尸企业”处置工作面临的 “三多与三少”“三个更加”“三个有待进一步”等问题和困境，就下一步强化“僵尸企业”司法处置工作提出了转变理念、深入调研、自身供给侧改革、健全工作机制、加强府院联动等建议。

僵尸企业 破产审判 供给侧改革

引 言

“僵尸企业”主要是指那些处于停产或半停产、连年亏损、资不抵债、靠政府补贴和银行续贷而存续的企业。①赵晓辉、许晟：《“僵尸企业”已有明确定义》，新华网2月25日。僵尸企业，不是有活力的企业，是无效率而未出清的企业。僵尸企业是过剩产能问题最严重、最集中的体现。而产能过剩又是中国现在“最大的结构问题”。“僵尸企业”的存在给整体经济发展带来了严重危害：首先，占有和耗费大量资金、土地、信用等经济资源，但生产效率低下，不仅自身难以为继，还挤压了新经济、新业态的发展空间。其次，加剧全行业产品价格回落，企业利润下降，甚至推动局部不景气向全行业蔓延，最终产生“劣币驱逐良币”的现象。第三，“僵尸企业”空转严重，耗费资源，透支信誉，即使勉强维持生产，结果是缺乏有效供给能力，导致一些行业和产业产能严重过剩，使大量“需求外溢”，消费能力严重外流，给经济持续健康发展埋下巨大隐患。

党的十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念，强调要更加注重运用市场机制、经济手段、法治办法化解产能过剩，加大政策引导力度，完善企业退出机制。②《中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报》。中央经济工作会议部署了供给侧结构性改革，明确了“三去一降一补”五大任务，③2015年12月中央经济工作会议，提出了“三去一降一补”五大任务，即去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板。强调要把积极稳妥处置“僵尸企业”作为化解产能过剩的牛鼻子，司法部门要依法为实施市场化破产程序创造条件。④《2015年中央经济工作会议公报》。中央的要求指明了我国经济供给侧结构性改革的方向、路径和方法，破产审判必然地成为“僵尸企业”处置的主战场，破产审判是处置“僵尸企业”法治路径的最优选择。

一、运用破产审判处置“僵尸企业”的衢州实践

2016年2月25日，最高法院在杭州召开了全国部分法院“僵尸企业”处置工作座谈会，会议要求全国法院迅速行动，积极开展“僵尸企业”处置的前期筹备工作。而早在此前近一年的2015年4月30日，衢州中院和衢州市政府召开府院联席会议，专题研究部署全市“僵尸企业”司法处置问题。⑤2015年4月30日，衢州中院院长与衢州市市长共同主持召开府院联席会议。市委副书记、市长，市委常委、常务副市长，分管工业的副市长出席会议，全市39个政府部门负责人、各基层法院院长参加会议。

（一）破产审判提速发力

1．基本情况。

2015年～2016年11月，衢州两级法院在不到两年的时间里共受理破产案件124件，此数字超过了2008年至2014年7年间受理案件的总和，至2016年11月，共审结75件（见图1）。

图1：衢州法院近5年破产案件收结案数

所审结的75件案件，按照“市区一体、府院联动、审执兼顾、执破衔接”的工作思路，通过简易审⑥破产案件简易审，并非一种单独的企业破产案件简易程序，而是强调在法律框架内，简化程序，减轻债权人和其他利害关系人的经济负担，降低司法成本。、创新资产处置模式、强化管理人作用等方式，处置债务总额55.53亿元，化解银行不良资产17.61亿元，盘活工业土地2127.75亩，工业厂房62.79万平方米。通过盘活工业土地和厂房、激活市场要素、倒逼企业转型升级、引入新投资人，从而实现腾笼换鸟、彰显优胜劣汰市场规则等方面的显著效果。如浙江诚诚化工有限公司破产清算案件，衢州中院运用“执破衔接⑦执破衔接，是指执行程序与破产程序的衔接。+简易审”的模式，先通过执破衔接破解申请人缺位问题，通过指导管理人在两个月内完成公司接管、债权申报及审查、合同清理、财产调查、审计及委托评估等工作，同时对接园区招商引资工作，提前遴选投资人，从7月30日裁定受理到10月9日通过破产财产变价方案和分配方案，再到11月30日资产成功处置，用时仅4个月。目前原破产企业浙江诚诚化工公司原址，行业龙头企业广东省深圳市森日有机硅公司，在通过破产程序竞拍收购后投资盘活的30亩用地上，年产2万吨液体硅橡胶、年销售收入近5亿元的项目已施工完毕即将投产。再如，2014年4月，江山市金山虎电工器材有限公司及其两家关联公司因资金链断裂申请破产，负债总额达4.2亿多元，其中金融债权3.77亿元，共涉及全市12家银行。为其提供直接担保的企业有7家，涉外围担保的企业达40多家，其中不乏本地龙头企业。江山法院针对政府担心该企业破产可能引发“多米诺骨牌效应”，牵连其他企业破产、引发区域金融风险等问题，主动研判，及时裁定对三家关联公司按照实质合并原则进行清算，并在第一次债权人会议上提交并通过了破产财产变价方案。同时，提前开展财产申报、资产评估、招商引资等工作，为及时拍卖、引进战略投资者、职工安置、恢复生产腾出了时间，大大缩短了破产工作进程。当年8月13日，破产资产顺利拍卖成交。投资者注册了浙江金山虎电工科技有限公司，9月份新公司注入资金1亿多元，新上两套生产设备，原有80余名职工90%以上回到新企业就业，原有的商业渠道也得以保留。2015年新公司产能达1.2万吨，实现销售产值超5亿元，2016年公司预计产能可达1.4万吨，销售产值有望超7亿元。既有效割断了担保链，未牵连到其他担保企业，也维护了正常的金融秩序，真正实现了腾笼换鸟。

2．达致市场出清。

已经审结的75件破产案件中，涉及工业企业58家，农业企业1家，商贸开发企业13家，房地产企业3家（见图2），分别是浙江长河房地产有限公司、衢州市中山房地产开发有限公司（系列案）、浙江金沐实业投资有限公司。衢江法院审结的衢江石油公司破产案件，共有关联企业8家，涉及石油、房地产、商贸、服装等行业。衢州地区工业企业的破产成因大致有三种情况：一是“资金链”“担保链”断裂；二是企业过度扩张、盲目投资非主业；三是深陷民间借贷泥潭。破产的商贸开发企业多为破产工业企业的关联公司或平台公司。而房地产企业破产的主要成因是房地产市场波动和政策调整导致资金回笼困难，无法负担巨额资金成本。

图2：2015年～2016年11月破产企业行业分布情况

3．彻底融化债务雪球。

从已审结破产案件来看，破产企业所负债务主要为银行贷款，金融债权在破产企业债务中占据较高比例，在审的65件破产案件，债务总额56.13亿元，其中金融债权为22.35亿元，占比为39.82%。另外，融资难等问题导致中小企业深度介入民间借贷，破产企业债务中，民间借贷较为普遍。部分企业特别是关联企业，存在着企业互保、联保等情形，容易导致一家企业资金链断裂后，多家企业陷入危机。破产企业所负债务除金融债权、民间借贷占多数外，还有工程款、欠缴的税款、工人工资等。例如，浙江诚诚化工有限公司破产清算案，最终确认的债权数额为6944多万元，其中金融借款2900多万元，占42.5%，民间借贷2700多万元，占39.6%（见图3）。如果放任这些债务像雪球一样越滚越大，不仅会给企业持续加重负担，还会给接盘人带来潜在的债务风险，甚至给社会造成不稳定因素。破产程序不仅具有“停息止付”⑧《中华人民共和国企业破产法》第46条第2款规定：“附利息的债权自破产申请受理时起停止计息”。的作用，避免雪球越滚越大，还可以一揽子解决全部债务问题，彻底化解债务纠纷，使新投资人卸掉包袱轻装上阵。

图3：浙江诚诚化工有限公司破产案件各类债权情况

（二）运用多种方式推进破产审判

1．尽量运用重整、和解程序。

人民法院开展破产案件审理，最终目的是要建立市场主体救治和退出机制。法院是“生病企业的医院”，而不是单纯的“生病企业的火葬场”，要以市场化为导向，坚持以救治为主，对于虽然丧失盈利能力和清偿能力但仍具有运营价值的企业，可以通过重整、和解等手段，帮助企业改善经营、更新营业，实现企业更生和良性发展；对于那些继续耗费社会资源、透支社会信用、缺乏运营价值的“僵尸企业”，才进行破产清算，促使它们尽快退出市场、释放生产要素。2015年至2016年11月受理的124件破产案件，有39件适用重整程序。

2．主动引导执转破⑨执转破：是指执行案件移送破产审查工作，法律依据为《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法的解释〉》第513～516条。。

囿于我国缺乏宽容失败的社会共识，债务人耻于申请破产，债权人出于种种现实考虑也不主动申请破产。为破解申请人缺位难题，衢州法院转变观念，对确无履行债务清偿能力的债务人，通过执行程序和破产程序的衔接，引导其进入破产程序。2015年至2016年11月，衢州法院受理的124件破产案件中有72件是在执行程序中通过向当事人充分释明后，引导当事人申请进入破产程序，比例超过三分之二。衢州中院同期受理的19件破产案件有16件通过该机制由执行程序导入破产程序。既使执行案件中的一大批“老赖”摘掉了“老赖”的帽子，“恢复名誉”，同时使他们可以“不受限”地重新出发，经商办企业，也解决了一大批久拖未结的执行难案。

二、破产审判与“僵尸企业”处置的七个方面

（一）破产是淘汰更是保护

“僵尸企业”的形成是我国经济发展过程中长期积累的结构性、体制性、机制性矛盾的一种反映。其形成原因是多方面的，一是有的政府、银行在“保”，政府出于保住经济增量基数、维护社会稳定等考虑，不愿企业倒闭破产，不惜持续利用财政补贴和银行支持等手段，维持企业存活，使企业负债如滚雪球，越积越大，最终导致企业成为“僵尸企业”。二是企业自身在“熬”，有些企业利用政府追求GDP、保社会稳定的心理，对地方政府进行道德绑架，有的希望能熬到下一任，有的希望熬到下一周期，还有的希望熬到对手先倒下去，不愿意主动退出市场。在衢州地区，“僵尸企业”主要存在于民营企业中，具有明显的“蛰伏”特征，经济繁荣时企业活跃，经济下行压力加大时少生产甚至不生产。三是“资金链”“担保链”断裂处理不及时而变成不死不活的企业，靠“吊瓶”生存、依赖“呼吸机”喘气。四是将企业当作融资平台，贷来款项不投入实业，而是另行投资房地产、资本市场等，为了持续获得贷款，即便企业亏损也不停产。五是部分企业趁前几年工业用地便宜跑马圈地，靠土地抵押、转让赚钱，但企业并未实际生产，等等。

当然也有些企业主认为，破产是件“丢面子的事情”，或担心破产后会“拔起萝卜带出泥”，被追究责任。有些大型企业有一种“大而不倒”的心理预期，认为企业规模大，等待政府来帮扶兜底。对银行而言，不良贷款率是考核业绩的主要指标，企业只要能归还利息，不管是否在经营或前景如何，一般都予以续贷。银行这种不愿让不良贷款显性化的观念，使“僵尸企业”得以苟延残喘。

上述种种情形，必然导致经济缺乏竞争力、持续力，甚至有顷刻崩塌的危险。为了改变对破产认识不全面、不科学的问题，衢州法院通过开展座谈、举办讲座、召开新闻发布会等，在各类媒体上进行广泛宣传，普及宣传破产法律知识。如召开破产审判新闻发布会，邀请人大代表、政协委员、企业家代表和媒体记者参加，提升社会公众对破产制度价值和功能的认识；编印《企业破产实务指南》，将破产法律法规及典型案例等内容汇编成册向社会各界发放，引导社会对企业破产保护文化的正确理解。衢江法院在审理一起涉500余名购房户的房地产公司破产案件中，有效利用微信平台发出“好声音”、传播“正能量”，通过建立债权人微信群，发布案件信息、情况说明及债权人会议决议等，通过充分的信息公开，消除了债权人的疑虑，使得债权人会议各项决议顺利通过。

（二）法院是破产审判权力的执掌者，但绝不能孤军奋战

1．主动谋划，同时要积极向政府建言。法院在审理破产案件的过程中，要坚持市场化导向，建立常态化市场主体救治机制和退出机制。1979年，我国开始探索建立中国特色社会主义市场经济体制。这期间经历了很多坎坷曲折。1993年，中央作出关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定，到现在已经经过了20多年，我国初步建立了社会主义市场经济体制。实践证明，过去那种僵硬的、强制性的、行政命令式的企业清理方式已经行不通了。但是强调市场这只“看不见的手”，不是说就忽略、弱化了政府的作用，党的十八届三中全会指出“大幅度减少政府对资源的直接配置……，加强和优化公共服务”⑩参见2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。，在企业破产案件审理中，应当推进落实政府的属地责任和公共服务、社会管理职能，实现国务院和地方政府出台与企业兼并重组相关的金融服务、税收、土地管理、工商登记等领域政策在破产程序中的对接。

2015年初，衢州市政府将“企业破产重组盘活工作”确立为工业“五个一批”工作重点，⑪《2015年衢州市政府工作报告》提出工业“五个一批”的工作部署，即引导一批实力企业成为行业的整合者；鼓励一批中小企业投入实力企业的怀抱；推进一批企业破产重组和搬盘；培育引进一批创新型企业；推动一批企业上市发展。衢州两级法院结合衢州工作实际，运用法院自身职能，将破产审判工作作为服务党委政府中心工作的结合点和着力点，把“僵尸企业”司法处置作为支持政府“企业破产重组盘活工作”的抓手，及时向市委、市政府提交《关于为我市经济社会发展提供有力司法保障和有效司法服务若干意见的专题报告》和《关于推进“僵尸企业”司法处置、助推我市经济转型升级的报告》，要求衢州两级法院推进企业市场化破产审判工作，以简易审为抓手，充分发挥破产程序在推进企业兼并重整过程中有效资源配置的作用，运用企业破产重整程序和破产清算程序，最大限度地盘活破产清算企业的生产要素资源，提出推进企业资产重组的司法举措，从加强宣传形成共识、完善涉困企业甄别和评估机制、打好企业破产重组政策组合拳、强化体制机制保障、完善破产企业税费优惠政策、加大中介机构的培育力度、关注破产审判力量配置等七个方面提出具体的意见建议。日常工作中，衢州中院不定期向市政府领导报送《企业破产重组盘活工作专报》，通报衢州两级法院破产审判进展情况和需要政府协调解决的问题。

2．搭建平台，保证法院与政府职能部门的顺畅沟通。2015年4月30日第一次府院联席会议后，衢州市政府专门成立了由分管工业的副市长任组长的破产重组盘活工作协调小组，针对重点片区重点企业，构建“一对一包干”机制，以“盘一个、成一个、活一个”为目标要求，成立八个工作组，由一位部门（国土局、财政地税局、市人行、市经信委）分管领导以及两个市区的常务副区长任组长，协助法院做好“僵尸企业”司法处置工作，做好社会维稳工作，妥善处理企业遗留问题。同时在市区两级法院与各片区、八个工作组之间建立起一套定期沟通协调与信息共享机制。协调小组每月定期召开工作例会，就企业破产重组盘活工作进展情况及存在的困难、问题进行定期沟通交流。

（三）“执行不能”就应导入破产

虽然我国企业破产法出台已近十年，但破产案件数量远远低于立法者当初的预期，“僵尸企业”及其债权人出于种种考虑都不愿申请破产。“僵尸企业”本该入土为安，为何大行其道？最直接的原因是“僵尸企业”处置工作启动难。为了破解这一症结，衢州中院在多方听取意见建议的基础上，制定了《关于规范执行程序与破产程序衔接工作的操作指引（试行）》，明确执行案件移送启动破产程序的具体流程和处置规则，为“僵尸企业”入土为安打通入口。执破衔接的运用，难点和关键点在于要以申请执行人或者被执行人同意转入破产程序为前提。为了充分调动当事人同意启动破产程序的积极性，衢州法院采取了释明前置和释明倒逼机制。对于一些明显符合企业破产法规定破产情形的企业，在执行程序启动时，向申请执行人释明是否同意由执转破。同时，向申请执行人明确不能启动破产程序的执行顺位，当事人不同意移送破产，执行法院就执行变价所得财产，在扣除执行费用及清偿优先的债权后，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法的解释〉》第516条的规定对普通债权排除参与分配制度的适用，按采取执行措施的先后顺序受偿，以实现“倒逼”不能受偿的债权人申请破产的目的。

2016年12月7日，最高人民法院召开全国法院执转破工作视频会议，部署执行案件移送破产审查有关工作，会议指出，执转破工作是贯彻中央供给侧结构性改革部署，推动建立和完善市场主体救治和退出机制的需要，下一步，衢州两级法院将继续深入推进执破衔接工作，为服务经济社会发展作出新的更大贡献。

（四）在保障当事人诉讼权利的前提下尽可能简化程序提高审判效率

破产案件审理时间过长是债权人申请破产积极性不高的原因之一。为此，在不损害当事人诉讼权利、当事人、第三人合法权益和社会公共利益，不与法律法规相抵触的前提下，“僵尸企业”处置工作应坚持能并则并、能简则简、能快则快原则。衢州中院于2015年出台《关于破产案件简易审操作规程》，从适用范围、简化审理程序、降低破产费用三方面对破产案件简易审理作出了详细规定。同时，根据破产企业性质，结合衢州市产业政策布局规划的要求，采取差异化处置措施。对于企业规模小，不符合省、市有关产业政策，污染物排放、安全生产、能耗指标等不达标的企业，采取加速清算的模式，尽早、尽快地进行清算。例如浙江诚诚化工有限公司破产清算案，采用“执破衔接+简易审”模式，从裁定受理至分配方案通过用时仅两个月，有效缩短了破产案件审理时间。已审结的75件案件中，有18件运用简易审在案件受理后两个月左右即通过破产财产变价方案，约一半左右的案件在四到五个月时间内通过破产财产变价方案，为早日盘活资产扫清了法律障碍。

在执破衔接的破产案件中，充分利用执行程序已有工作成果，⑫例如，在执行程序中已经实施的评估、公告、拍卖等工作，在破产程序中予以确认，不另行重新启动相关程序。有效缩短审理期限。对执行程序在破产案件受理前已实施完毕的执行行为，受理破产案件的法院依法予以确认。引导债权人会议作出对执行程序中依法形成且在破产财产变价时仍在有效期内的评估报告予以确认。对已经进入拍卖阶段的执破衔接案件，采取拍卖和破产清算同步进行的方式。例如，江山法院审理的江山麦克摩尔高分子材料有限公司破产清算案，执行程序对企业资产进行了评估且已对外公告拍卖，如严格依照破产程序，财产变价方案须经债权人会议表决通过后才能实行。为了能充分利用执行程序的既有成果，减少重复评估、公告拍卖的费用和时间，采取了拍卖与破产程序同步进行，执行中财产拍卖成果导入破产程序，大大缩短审理期限。

对于一些关联企业破产案件，进行大胆探索，采取合并破产清算或者重整的模式。例如江山法院审理的浙江万商家居股份有限公司等八家关联企业申请重整案，八家关联企业实际控制人、人员、管理、资金、债务等方面存在混同，法院据此裁定进行合并重整，同时指定一个管理人，提高了破产重整效率，节约破产费用支出，有效保障各方当事人利益。

（五）善用司法网拍⑬司法网拍，即网络司法拍卖，是指人民法院依法通过互联网拍卖平台，以网络电子竞价方式公开处置财产的行为。，使资产变现最大化

司法网拍是浙江法院的司法创新成果，就是在淘宝网上开设专门用于法院拍卖涉案财物的平台，实行网上拍卖。网上拍卖具有零佣金、透明、高效、竞价充分的特点，能够实现拍卖价格最大化和拍卖成本最小化，最大限度地保护当事人合法权益，同时防止暗箱操作，确保公开公正。衢州法院充分利用司法网拍平台，对机动车、产权明晰且已腾空或容易腾空的房地产等适宜司法网拍的债务人财产，积极引导债权人会议作出委托司法网拍的决议进行司法网拍。例如，浙江诚诚化工有限公司破产清算案历时两个月，资产处置采用司法网拍的方式，从拍品上网到网拍成交，两次拍卖，除去公告时间，仅10天时间。企业资产以988万元起拍，最终成交价1088万元，溢价率达10.1%。

（六）运用政府托底保值破产资产

经济下行背景下，破产企业资产流拍、无人接盘是一种常态。以往一些破产案件，在资产三次流拍后就以更低的价格进行变卖，债权受偿率几乎为零，如果闲置等待市场回暖，破产案件审结变得遥遥无期，而且资产闲置也是一种极大的浪费。为了使破产企业资产及时得到处置，衢州法院积极与政府沟通、协调，利用政府收储手段，建立工业用地蓄水池机制。对于有处置难度的土地和房产，在三次流拍后由国资公司以不低于第三次拍卖的保留价收购，待有合适投资者出现时再行转让，从而有效避免新投资者土地增值税负担过重问题，也有利于加快金融机构不良资产处置和债权人情绪平抚。如2015年衢州中院经与衢州市绿色产业集聚区及各工作组充分对接，通过政府收储的方式盘活了浙江格鲁斯新材料有限公司、浙江神彩机械有限公司等破产企业存量资产。其中，浙江格鲁斯新材料有限公司破产清算案，通过集聚区市场化收储的方式成功变卖3万多平方米土地使用权，3万多平方米房产得以盘活，工人工资也得以支付。在国有资金适时介入下，目前衢州市区以成本价收储土地16宗，共715.22亩。

（七）强化破产管理人作用

管理人是破产事务的具体执行者，管理人的业务水平高低直接决定着案件的质量和效率。要使破产审判和僵尸企业司法处置工作取得新成效，必须补齐管理人能力水平这一短板。为此，衢州法院高度重视破产管理人队伍的培育管理，不定期组织资深法官给管理人授课，组织律师、注册会计师参加破产相关培训，如邀请最高人民法院破产审判专家为近200名管理人进行培训。对一些“无产可破”的案件，为了调动管理人的工作积极性，衢州中院会同市经信委、市财政（地税）局出台《市级工业企业破产管理人专项资金管理和使用办法（暂行）》，市财政从工业转型升级专项资金中安排200万元作为专项资金，用于补偿“无产可破”情况下管理人的费用和报酬。同时，与市律师协会、市注册会计师协会联合制定《衢州市管理人报酬援助资金管理规程（试行）》，规定从管理人报酬较高的案件中提取一定比例金额，用于援助“无产可破”案件的管理人。

三、问题及其破解

（一）问题及困境

1．破产审判的“三多”和“三少”。

第一，进入重整程序多，重整成功少。已审结的75件破产案件中，大部分以破产清算终结，有的因重整不成功，最后转入破产清算程序结案。重整成功率低的主要原因是，有的破产企业产能落后、难以吸引有效投资，如江山国际大酒店有限公司破产案件，由于战略投资人缺位至今无法通过重整计划；有的破产企业信用度差，再融资及业务拓展困难；有的银行作为抵押债权人，因重整期限长，不确定因素多，不愿意启动重整程序。如衢州华玲面粉有限公司破产清算案，重整方案经债权人会议表决通过，但最后与银行协商贷款转贷事宜未能达成一致意见，致使重整方案无法实施，最后转入破产清算程序。第二，财产抵押给银行的多，可供普通债权分配的少。除房地产企业外，破产案件中的其他企业资产均大部分抵押给银行。如衢州中院受理的19件破产案件，有17家破产企业都将厂房、土地等主要资产抵押给银行，金融债权占债权总额80%左右。可供普通债权分配的资产主要是抵押物的余值、无证房产及机器设备等少量资产，甚至有些破产案件中的债务人财产全部设定了抵押，导致破产财产变价后的金额尚不足以清偿银行贷款本金，其他债权人无财产可供分配。第三，厂房出租给他人的多，自主生产经营的少。企业停产后，为了维持生计或者是迫于债权人的讨债压力，企业主将闲置的厂房租赁给他人或者租赁给债权人用于抵债，有的甚至签订了20年租赁期，囿于“买卖不破租赁”的实体法规定，租赁方往往以全额返还租金、赔偿损失为筹码拒不搬迁，给企业资产处置增加了难度。

2．案多人少的矛盾更加突出。

据统计，2007年我国企业破产法实施，但2008年至2010年三年间全国法院受理破产案件3500件，2011年、2012年分别为2500、2100件，2013年降到了1998件，而同期工商行政机关处理的企业吊销、注销数量每年在70至80万件，这组数据充分说明有相当一批经营不善且已符合破产条件的企业，没有依法适用破产程序退出市场。

随着供给侧结构性改革和“僵尸企业”处置工作的不断推进，随之而来法院受理破产案件数量猛增。2016年1至11月，衢州两级法院共受理破产案件79件，预计全年收案比上年至少增长80%。按照《浙江省人民政府关于加快供给侧结构性改革的意见》要求，力争三年内基本解决资不抵债企业问题和高杠杆企业问题。按照2016年衢州市政府工作报告中提出的开展“双百”僵尸企业处置工作，力争全市三年盘活200家“僵尸企业”，其中今年盘活80家，盘活土地4000亩，推进50家工业企业进入法院破产审理程序。从省市两级政府提出的要求来看，破产案件在近期还将会大幅增加。同时，破产涉及问题多，耗费司法资源较大，一个破产案件可能还会衍生不少其他诉讼案件，使法院案多人少矛盾更加突出。

3．“僵尸企业”资产处置更加困难。

“僵尸企业”资产能否及时处置，能否卖出高价，能否引进优质投资，是决定整个处置工作优劣的重要环节。当前经济形势低迷，“僵尸企业”资产的市场价值空间被进一步压缩，有实力的战略投资人进入也更加谨慎。处置“僵尸企业”工作在全国铺开后，投资者的选择余地更大，在供过于求的状态下，“僵尸企业”资产处置将变得更难，新投资人引进将更难。有的破产案件经多次拍卖而流拍，严重影响了破产案件的审理进程。例如，天杭人造板有限公司破产清算案，该案于2015年8月立案，财产变价及分配方案在2015年12月的债权人会议上就已经通过，但公司资产经过三次拍卖，均因无人报名而流拍。

4．信访维稳和利益平衡更加棘手。

破产案件中各方利益交集，且追求的利益目标各异，极易引发职工、购房户等的信访、上访，尤其是群体性的信访、闹访。例如，衢州威盛精密电子科技有限公司破产案件，因拖欠员工500万元工资及社保费用，职工情绪激烈，频繁信访，甚至上街拦截过往车辆。在审理过程中，必须掌握每个涉案当事人的诉求及思想动态，有针对性地做好耐心细致的疏导说服工作，使其理性参与破产程序。

5．执破程序的衔接有待进一步理顺。

2015年至2016年11月，衢州全市法院执行程序终结案件6194件，其中被执行人为企业的执行程序终结案件876件，但只有65件通过执破衔接进入破产程序，仅占7.42%。虽然企业无财产可供执行不能等同于企业达到了破产受理的条件，但是这些程序终结案件转入破产程序的空间还可以进一步挖掘。2016年最高人民法院工作报告中指出，要向执行难全面宣战，深化执行体制改革，加强信用惩戒，用两到三年时间，基本解决执行难问题。在解决执行难问题过程中，可以利用执破衔接程序，把“僵尸企业”转入破产清算程序。执行工作中发现多人对同一被执行人申请执行的，要设法对接破产程序。在审理阶段发现被执行人支付不能的案件，及时向当事人释明，引导当事人申请破产，实现早发现早处置。

6．政府协调机制有待进一步加强。

法院审理破产案件，涉及土地规划、房产过户、税费减免、工商注销登记、信用修复、职工安置等问题，需要国土、住建、规划、财税等相关部门的配合。从目前情况看，虽然衢州市政府与衢州中院就“僵尸企业”司法处理搭建了工作平台，建立完善了工作协调机制，出台了一系列有效政策措施，但相关机制的落实有待进一步加强。如破产企业财产处置、重整需要引进投资人，法院不具备招商能力，需要政府招商职能部门有力推动。再如，大宗厂房土地分割处置，一些部门以无具体规定为由对此不予配合。税务部门对破产企业在重整、清算期间房产税、土地使用税照常征收，增加了破产企业负担，影响了重整和清算的效果。

7．管理人工作绩效有待进一步提高。

破产案件增多后，管理人工作量也随之增大，难以满足日益增长的案件需求。破产案件审理周期长，管理人报酬、费用支出报销一般都在结案前予以结算，长期的投入不能及时回报影响了管理人办理破产案件的积极性。近期受理的破产案件在指定管理人时，仅有三四家律师事务所或会计师事务所参加竞争，与之前的报名人数相比明显下降。同时，许多应由管理人自主决定的事项，如债权确认、战略投资人引进与谈判等事项仍需法院投入大量的精力，管理人的工作能力及工作自主性有待提高。

（二）关于强化“僵尸企业”司法处置工作的几点建议

人民法院既要有效运用破产清算方式淘汰劣质企业和落后产能，又要充分利用破产重整手段，促进具有经营价值和发展前景的企业开展兼并重组，以实现规模经济效益，还要通过公正高效的破产审判工作，解决“僵尸企业”长期以来累积的各类深层次矛盾，维护公平有序的市场秩序和优胜劣汰的竞争机制。当前，破产法的实施受到中央高度重视，并已经上升为国家战略，成为重大国际合作议题。必须充分认识运用破产审判处置僵尸企业工作的重要性和紧迫性，抢抓时间窗口和战略机遇，加快速度、加紧进度，加大僵尸企业司法处置工作力度。

1．转变理念，深刻认识破产审判对处置“僵尸企业”的重要意义。破产制度作为企业退出市场的法治化通道，是完善社会主义市场经济体制的基础性内容，是推进供给侧结构性改革的重要制度保障，也是中美元首杭州会晤中方成果清单⑭《中美元首杭州会晤中方成果清单》明确指出：“中美双方认识到建立和完善公正的破产制度和机制的重要性。中方高度重视运用兼并重组和破产重整、破产和解、破产清算制度和机制依法解决产能过剩问题。在解决产能过剩问题过程中，中方将通过继续建立专门的破产审判庭、不断完善破产管理人制度以及运用信息化手段等方式推进破产法的实施。中美双方承诺最早从2016年开始，以论坛或互访等方式定期和不定期地就双方各自破产法的实施进行沟通和交流。”的重要内容。去年的中央经济工作会议重点部署了供给侧结构性改革，并提出“三去一降一补”五大关键任务。中央提出的供给侧结构性改革，就是要从生产端入手，有效化解产能过剩，促进产业优化重组，降低企业成本，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性。在供给侧结构性改革过程中，处置“僵尸企业”是其中一项重要的“啃硬骨头”任务，是贯彻五大发展理念的重要抓手，是实现经济转型升级的必由之路。当前，我国经济正处于经济发展速度由高速转向中高速、对生产的要求由低端向高端发展的转型时期。原有的粗放型、要素投入型的发展、经营模式已经不能适应形势发展需要，“僵尸企业”占有、耗费社会资源，生产效率低下，如果任其发展，将从整体上拉低我国市场主体的竞争力，为经济持续健康发展埋下巨大隐患。因此，从改革供给侧的角度，站在更高起点上推动经济发展，就要从市场主体救治和出清方面进行考虑，淘汰落后产能，抑制过剩产能，提高企业供给对需求变化的适应性。中央要求在处置“僵尸企业”、化解产能过剩过程中，更加注重运用市场机制、经济手段、法治办法。破产审判正契合了这一要求，可以很好地发挥对过剩产能的市场化、法治化处置功能。

2．做好深入细致的调查研究工作，以“五大发展理念”分类处置“僵尸企业”。法院、政府职能部门、债权人特别是金融机构、金融部门等要扎实做好调研摸底工作，坚持问题导向、需求导向、效果导向，做到底数清、情况明，确保“僵尸企业”处置计划稳妥、措施精准、推进稳健。法院要在现有的信息化建设基础上，与政府对接，建立专门的企业状况信息平台，实现最广泛的信息共享，为调研摸底工作提供平台和载体。“僵尸企业”进入破产程序后，法院要按照中央“尽可能多兼并重组、少破产清算”的要求，树立把人民法院当作“生病企业的医院”这一指导思想，避免把法院办成单纯的“生病企业的火葬场”，要以市场化为导向，坚持以救治为主，确实不能救治的企业才进行破产清算。对“僵尸企业”以“五大发展理念”进行分类评估、分别处置，优则保，废则弃。要贯彻创新理念，把创新摆在发展全局的核心位置。对于暂时陷入经营困境，具有创新能力、核心技术和市场前景的企业，通过重整程序进行拯救。与清算程序相比，重整程序虽然时间长，成本高，但一旦重整成功，可使企业涅槃重生。贯彻绿色发展理念，把生态建设作为底线。对于企业规模小、技术水平低，不符合省、市有关产业政策，污染物排放、安全生产、能耗指标等不达标的企业，采取加速清算模式，促成要素盘活。

3．加强和完善法院自身供给侧改革，提高破产审判质效。随着“僵尸企业”处置工作的深入推进，如何提高破产审判质量和效率，关键在法院内部也要实行司法供给侧改革。在破产审判资源配置方面，应选定一批精通法律业务、政治素质高、审判经验丰富、协调能力强的优秀法官充实到破产审判一线，造就一支专业化的破产审判队伍。在内部机构协调方面，要打破庭室壁垒，实行扁平化管理，实现执行程序与破产程序的有效衔接。要健全完善绩效考核体系，制定破产案件的绩效考评办法，对破产案件的办案质量、破产程序执行情况等，分别规定相应的考评标准，对法官审理破产案件的工作量进行科学合理的评价。破产案件所需处理的事项较多，审理周期普遍较长，一般都不设置审理期限，但完全放弃审限限制，可能会导致人为因素而拖延审理周期，所以应当根据案件不同类型合理确定审理计划，缩短审理期限，提高审判效率。

同时，要自觉接受社会各界对法院破产审判工作的监督，确保廉洁司法。要加强对破产管理人队伍的指导和管理，提升队伍素质。一方面，要强化破产管理人队伍人才的集聚，现在的破产管理人主要是律师事务所，今后法院要尽量引导中介机构、吸收熟悉企业管理、科学技术等方面的专门人才担任破产管理人，确保对企业破产、重整、清算作出准确、高效评估。另一方面，要探索破产管理人分级管理。破产案件之间的差异很大，案件标的额大小不一，多则几十亿，少的只有几千万；上市公司类、金融机构类企业的破产审理专业性、技术性强，事务繁重，而小微企业的破产审理则相对简单。因此，从破产案件审理的实践来看，对管理人实行分级管理非常必要。不同类型的破产案件管理人，从不同级别资质的管理人中指定，既有利于保证破产案件审理质量、提高效率及程序顺利推进，也有利于管理人队伍的发展壮大与整体素质的提高。

4．勇于改革创新，不断健全工作机制。一要完善执破衔接机制。根据《最高人民法院关于民事诉讼法司法解释》第513条的规定，执行过程中，只要征得执行案件一方当事人同意即可启动破产程序。要充分运用这条规定，如果债务人确实没能力清偿法院生效裁判所确定的债务，法院要引导执行案件当事人提出破产申请。二要健全简易审理机制。在不损害当事人合法权益，不损害第三人、社会公共利益，不与法律法规相抵触的前提下，“僵尸企业”处置工作要坚持能并则并、能简则简、能快则快的原则。三要重视引导申请人主体的多元化。目前破产申请人主要是债权人，并且多数是金融机构，要加大工作力度，探索社保、税务、电力等部门作为“僵尸企业”破产申请人。四要加大破产审理的公开透明度。要加大债务人信息公开力度，既要提升公开的及时性，也要扩大公开范围，既要向全省公开，也要向全国公开，可以探索与阿里巴巴、淘宝等对接，晾晒债务人信息，吸引更多投资人。

5．加强府院联动，打好法律政策组合拳。用足用好国家和省委促进企业重组盘活的系列政策，将破产重组盘活工作与市招商政策、企业闲置工业用地处置政策、项目决策咨询服务机制、金融机构考核评价指标等无缝对接，形成政策合力。鼓励一批中小企业通过兼并重组投入实力企业怀抱。通过对金融机构考核的调整，引导其以破产程序化解不良资产，通过低效用地政策倒逼一批低效、闲置企业退出市场，强化产业集群，盘活存量资产，推动经济转型可持续发展。

6．注重平衡各方利益，实现最佳办案效果。破

产案件审理过程中，企业长期积累的各种矛盾将集中暴露，企业的职工、担保债权人、普通债权人等利害关系人之间的利益冲突比较激烈，法院要依法处理好职工工资、国家税收、担保债权、普通债权的实现顺序和实现方式，审慎协调保护好各方利益，使企业破产工作取得各方面的支持，确保稳妥有序。要把牢司法审查关口，避免出现假破产、真逃债以及侵害国家、集体、第三人利益的情况，同时在引进新投资人时，要防止第二轮“僵尸企业”的出现。要重视多方协调，强化府院良性互动，建立健全完善大要案通报制度，加强对税费调整减免问题的研究，在审理过程中遇到重大复杂、涉及社会稳定等苗头性问题要及时向有关职能部门反馈，共同协商解决。

魏新璋，衢州市中级人民法院党组书记、院长。