行政审批标准化工作方法与路径初探

姚立新（西北国家计量测试中心办公室）

行政审批标准化工作方法与路径初探

姚立新（西北国家计量测试中心办公室）

行政审批是政府行使行政权利进行公共服务的重要方式。行政审批服务标准化建设是推进行政体制改革、建设服务型政府的重要举措。在实践中积极研究行政审批标准体系建设，对工作过程中标准化对象及标准内容进行总结规范，探索行政审批标准化工作方法和路径，为加快推进各级政府行政审批标准化建设，规范管理行政审批服务流程、提高行政审批服务效能、完善权力监督机制、建设人民满意的服务型政府提供参考和方法借鉴。

行政审批 工作 标准化方法

1 行政审批标准化

1.1 行政审批概念

行政审批是行政审核和行政批准的合体。行政审核又称行政认可，是行政机关对行政相对人行为合法性﹑真实性进行审查﹑认可；行政审批又称为行政许可，是行政主体同意特定相对人取得某种法律资格或实施某种行为。行政审批是依据法律规定的条件，由实际执法部门来审核是否符合条件的行为。

行政审批是政府行使行政权力进行公共管理的重要方式，是政府对企业和私人机构微观活动的行政干预，是克服现代市场经济缺陷（外部不经济性）的必要工具。行政审批是政府管理社会经济的重要手段之一，是国家管理社会政治﹑经济﹑文化等各方面事务的重要的事前控制手段。国家行使合法有效的行政审批权，在客观上有利于政府加强宏观管理﹑保障公共安全和维护公共利益。主要作用是为了合理配置资源﹑控制可能风险﹑证明社会信誉。

1.2 行政审批标准化内涵

标准化是为在一定范围内获得最佳秩序，对重复使用和共同遵守的事项制定准则和规则的活动。只有通过科学化﹑标准化的管理才能达到最高的工作效率，工作方法和流程一经设定，工作任务就按照标准的方法和流程，重复进行同样的活动，从而获得同样的结果。标准化是对无规则性﹑随意任意性的控制和纠正，能确保工作过程和结果不因人为因素而改变，是确保高效率和质量稳定的手段方法。因此，对经营﹑服务﹑管理活动中多次重复出现事项﹑反复使用的方法均可以确定为标准化对象。行政审批行为具有一定的重复性，尽管申请条件﹑申请人具有一定的个性因素，但是审批条件﹑判断标准﹑审批程序﹑服务过程应当是统一的，因此它具备了标准化管理的前提条件。

为深化行政审批制度改革，规范行政审批行为，改进行政审批工作，解决审批环节多﹑审批时限过长﹑审批过程不规范随意性大﹑公开透明度不够等问题，进一步提高政府工作效率和为人民群众服务水平，从根本上解决审批标准不统一，标准化具有牵一发而动全身的重要作用。2015年1月国务院印发了《关于规范国务院部门行政审批行为改进行政审批有关工作的通知》（国发〔2015〕6号），对行政审批工作提出了总体原则性要求，同时提出规范行政审批行为要求，强调强化监督问责，加强组织领导，这是对行政审批标准化工作提出了明确要求。作为全面深化改革的突破口，国家近年来大力推行行政审批制度改革且已经在全国取得了阶段性成果。截至2016年5月，全国取消和下放行政审批事项618项，取消中央指定地方项目230项，清理规范中介服务303项，废止了规范性文件11073个。通过改革，梳理行政审批事项，规范审批流程，最大限度地压缩行政审批过程中的自由裁量空间，减少审批腐败，是激发社会活力，提升管理效率，实现建设服务型政府的目标。标准化是实现行政审批制度改革的重要手段，是推进行政管理体制改革﹑建设服务型政府的管理创新之举。

行政审批标准化就是通过在行政审批的管理中引入标准化的理念和技术，运用“统一﹑协调﹑规范﹑优化”的原则和方法，对行政审批的项目﹑要素﹑流程﹑裁量基准等进行规范﹑重组﹑再造和细化，实现行政审批各要素﹑全过程的规范﹑优化﹑透明，裁量基准的可操作﹑可监督，最大限度地降低审批过程中人为主观因素的不当影响，从而促进行政审批效率和服务质量的大幅提升。通过有效实施各类行政审批标准，确保对行政审批的各个环节进行约束和规范，强化审批责任﹑规范审批行为，降低审批过程中人为因素的影响，保障行政审批服务的公平﹑公正，真正实现“阳光审批”，获得服务对象的满意。通俗讲，就是识别各类行政许可﹑认可事项，将审批条件格式化，把事项要素﹑审批流程﹑审批时限罗列清楚，符合条件的在规定时限内予以审批，不符合条件的现场予以解释说明，同时对服务过程质量提出要求。近几年浙江省﹑广东省﹑云南省﹑天津市等省市政府部门，已经开展了行政审批标准化探索研究与实践工作，通过梳理全责清单﹑进一步识别行政审批标准化对象，通过行政审批及公共服务标准化试点的建设，探索行政审批标准化工作方法。

2 推行行政审批标准化的意义

标准化是促进行政审批工作规范化的基础和保障，在支撑行政审批工作规范化中发挥着重要的作用。加快推进行政审批标准化建设，运用标准化手段巩固和深化行政审批改革成果﹑优化和提升行政审批服务质量﹑预防和杜绝行政审批环节腐败﹑提升行政审批便民服务水平，完善权力监督机制﹑建设法制政府﹑廉洁政府，有着重要的现实意义。

2.1 行政审批标准化是深化行政制度改革的必然选择

党的十八大以后，新一届政府将简政放权和行政审批制度改革当做头等大事，开局即抓行政审批改革事项。目前，陕西省﹑市各级政府在简政放权方面都取得了明显的成效。 省政府49个部门共梳理上报权力事项5866项，经审核后确认4394项，其中省级保留2577项﹑市县区属地管理1817项。从行业情况看，以陕西省质监局为例，行政审批事项取消﹑转移﹑下放减少了12项，保留了15项，精简了44%。行政审批改革呈现出了力度大﹑成效显著的特点。但人民群众仍然感觉不够满意，究其原因就是行政审批的实施过程还不够规范﹑不够透明﹑不够便民。因此行政审批改革不能止步于取消和下放行政审批事项，还要对保留的行政审批事项进行规范﹑优化管理；对下放转移的事项，可由政府相关部门牵头，针对同一事项制定相关管理标准，厘清各级政府部门的职责和管理事项，采取省﹑市﹑县（区）各级政府部门联动管理，就职责范围内的行政审批事项实施规范管理，做到无缝连接，缩减部门间运转办理时限。简单地说就是各级政府要管住﹑管好自己该管的事，以法律法规为依据，按不同职能职责，就该管的审批事项进行规范化，形成标准﹑形成流程，规范办事程序，提高办事效率。

2.2 行政审批标准化是提升政府服务水平的重要举措

目前，在行政审批实施中还存在着不少突出的问题，如：行政审批流程设计不尽科学合理，审批程序﹑手续等环节繁琐，一些部门互为前置，甚至多头审批﹑重复审批；一项行政审批在一个部门内部被层层分解﹑层层把关，设计多个处室，流程复杂；一些具体审批工作，部门各自为政，标准不统一等，这些问题直接造成审批时限长﹑审批效率低﹑审批障碍多，导致企业和群众对审批服务的满意度低﹑意见大。解决好这些问题，就应在行政审批管理上切实有效实施标准化管理。

习近平总书记在兰考调研时指出：“标准决定质量，有什么样的标准就有什么样的质量，只有高标准才有高质量”。提升政府服务水平，唯有通过制定行政审批服务标准，对部门审批事项﹑流程﹑时限﹑裁量权﹑服务方式等环节进行规范，找出存在的一些模糊地带，发现现行规定中不合理﹑不合法的地方，协调﹑优化管理程序，使管理更加精准；最大限度减少暗箱操作，最大限度限制自由裁量权，将办事流程﹑条件﹑不予批准情形﹑办理时限﹑结果等全面公开，全面接受监督，让企业﹑群众办事创业不再因人而异﹑因地而异，促使市场主体在同一个规则下平等竞争；促进审批流程固化﹑审批条件固化，约束和规范自由裁量权，使办事人员按照统一标准实现审批和提供服务，减少主观人为因素的影响，做到权责一致，达到“依规矩办事﹑按标准执行”“该办的不想办也得办﹑不该办的想办也办不了”的效果，既方便企业和群众办事，又巩固反腐倡廉成果；有效提升政府部门服务的水平，使审批服务质量持续稳定。

2.3 行政审批标准化是规范审批行为的有力手段

当前在很多行政审批实施中还存在审批条件不明确﹑审批标准不透明﹑审批机关自由裁量权限太大等问题。如：在审批条件中经常看见有这样的描述：“符合其他相关审批条件”“提交其他需要的材料”“听取有关部门通知”“征求相关部门意见”“满足其他相关部门要求”等随意性﹑不确定性﹑可变性的审批条件，不利于群众办事，不利于深入推进依法行政，对岗位人员操作留出了不确定自由裁量空间，也为滋生腐败提供了条件。推进行政审批标准化建设就是要在行政审批服务过程中，通过标准固化每一个审批事项的流程，提出过程环节质量要求，对外明示申请审批事项条件﹑材料﹑审批时限﹑收费依据等要求；对内规定内部流转审批程序﹑审批要求﹑严格规范行政裁量权，让审批权力﹑审批行为﹑审批标准在阳光下运行，真正实现阳光审批，全方位接受社会各界监督﹑真正做到把权力关进制度的笼子里。

3 行政审批标准化工作的路径与方法

探索建立行之有效的行政审批标准化工作方法和路径，运用标准化“统一﹑简化﹑协调﹑优化”的原则，以问题为导向，以建立标准体系为工具，以众多相互关联﹑协调的标准为支撑，以点面结合的形式，从宏观到微观，对行政审批涉及的审批业务内容﹑审批服务流程﹑审批服务方式等进行系统的管控，有效解决同一审批事项，不同人员办理条件及程序不一致﹑行政机关和办事群众信息不对称﹑办理业务流程及文书﹑表单不统一等问题。

3.1 行政审批标准体系建设

行政审批标准化是一项综合标准化体系建设，体系建设是一项探索和持续改进过程，务须从全局考虑，务求完胜。可先行在某一行业行政审批或相关联的多部门行政审批领域内，建立行政审批标准体系。所制定的每一项标准应紧扣主题，紧紧围绕领域内的行政审批事项开展。如质监系统，应围绕“计量标准器具核准”“计量器具型式批准”等15项权力清单事项展开，细化权力清单要求，做到一事项一标准。同时，所制定的每一项标准应与体系内的其他标准相互支撑补益，形成相互关联的有机整体，在实践运行中建立持续运行核心机制，不断完善升级体系内容，使标准体系有效支撑行政审批﹑管理活动事项﹑符合标准化活动实际需求。

行政审批标准体系应立足于行政审批业务﹑服务标准化，围绕权力清单管理目标，紧扣实际需求进行研究设计。首先从行政审批部门标准化目标出发，明确标准化工作的覆盖范围和标准化对象，即标准化覆盖的行政审批业务领域﹑涵盖的部门﹑涉及的业务事项和工作岗位。其次分析研究现有法律法规﹑工作规范及其文件组成。最后按照相关行业标准﹑国家标准的要求，设计符合行政审批单位自身特点﹑协调统一﹑科学合理的标准体系。如图1所示，从业务领域﹑标准层级﹑标准类别三个维度构建标准体系结构。标准体系中既要包括行政机关规范业务开展所需的标准﹑行政服务机构开展行政审批服务所需的标准，还应有确保其服务开展的各项管理保障标准，同时也要考虑到行政审批自身的行政特性，结合我国廉政建设，在规范业务要求及服务质量要求的同时，建立健全行政审批监督与评价考核标准体系与之相配套，使整个行政审批标准体系更加完善，相辅相成，形成有机的﹑系统的整体。

图1 标准体系构建霍尔模型

基于上述考虑，参考服务业标准体系建立的基本要求（GB/T 24421.1～24421.4—2009《服务业组织标准化工作指南》﹑GB/T 15624—2011《服务标准化工作指南》），结合我国广东省﹑浙江省﹑陕西省莲湖区等多地开展的行政审批制度改革及标准化实践，笔者认为行政审批标准体系可从以下几方面进行体系建设，标准体系结构图见图2。

图2 行政审批标准体系结构图

（1）行政审批通用基础标准体系

行政审批通用基础标准是具有广泛指导作用的通用性﹑规范性文件，是其他行政审批标准制定和实施的基础，是整个标准体系中具有广泛指导意义的标准，对行政审批服务标准体系和行政审批监督与评估标准体系的建立起着技术上的保证和支撑的作用。包括标准化导则﹑术语与缩略语﹑符号与标志﹑文件编写规则﹑信息编码等。

（2）行政审批服务标准体系

行政审批服务标准体系涵盖行政审批服务过程中的行政服务机构与服务对象接触活动过程的服务规范，行政服务机构后台运营管理﹑服务保障等要求。包括行政审批服务规范标准﹑行政审批业务规范标准﹑行政审批工作运行管理标准﹑行政审批服务保障标准。

行政审批服务标准体系，是对行政审批服务质量﹑服务方式﹑服务指南﹑审批细则等提出的定量或定性要求，是为规范审批行为，优化业务流程，提高行政效能所制定的相关标准。如窗口服务规范﹑网上服务办理提供规范﹑网上办事大厅对接服务规范﹑行政审批业务手册﹑行政审批服务指南﹑××事项服务指南﹑行政审批工作运行管理﹑服务大厅环境管理﹑服务大厅设备运行管理等。

（3）行政审批监督与评估标准体系

行政审批监督与评估标准体系包括：行政审批事项评估标准﹑行政审批服务监督管理标准﹑行政审批满意度评价标准。它是对行政审批业务开展和服务提供的全过程及其结果进行监督检查，通过开展内部评估和外部评价，对整个标准体系覆盖的行政审批标准化活动进行有效性﹑规范性﹑适宜性的评估；通过满意度调查评价，接受服务对象的监督。通过评估﹑评价对达不到预期要求效果的行政审批服务进行改进，对行政审批业务﹑服务标准化工作的持续改进具有重要的支撑和保障作用，是政府提供持续稳定的行政审批服务质量﹑完善持续改进的科学管理的有效方法。

3.2 行政审批标准的研制

行政审批标准编制应本着“适用性﹑协调性﹑规范性”的原则，突出标准化﹑规范化﹑高效化特点，以问题为导向，着力解决目前存在的办理流程﹑文书﹑表单﹑提交材料不统一﹑办理流程繁杂﹑办理周期长等问题，解决服务对象“不知如何办，去哪里办，需要提交什么材料，什么时候可以办完”等困扰。从梳理权力清单要素，到编制审批流程﹑业务手册﹑办事指南﹑规范自由裁量﹑规范受理制度﹑服务方式及文书﹑表单﹑记录等环节入手，以满足服务对象要求﹑规范行政审批服务提供过程﹑提高服务质量为切入点，根据行政审批标准体系框架，有效识别标准化对象，编制相应标准。

（1）应对行政审批标准化工作本身制定标准，即《行政审批标准化管理办法》，规范行政审批标准化工作，规定标准制修订﹑实施等管理程序，提出《办事指南》《业务手册》的编写要求；制定行政审批事项编码；网上办事大厅对接规范等通用要求。

（2）由于行政审批涉及领域广，审批流程复杂，首先应对行政审批服务过程中的共性要素加以识别，编制服务规范，规范审批行为，避免标准内容要求重复，使各类标准协调统一，如“窗口服务提供规范”“服务礼仪”“网上服务大厅服务提供规范”“首问责任制度”“AB岗制度”等，统一规范窗口服务要求，统一窗口服务人员言行举止，统一网络服务内容及要求。

（3）规范审批流程。在遵循法定基本程序基础上，针对每一项行政许可项目进行梳理，对审批流程整合优化，实现审批流程最短﹑环节最少。整合优化后的各环节，对申请﹑受理﹑审批﹑送达等各阶段具体处理步骤予以分解和固化，按照时间顺序和工作逻辑关系，分别形成外部和内部的流程图，编制《办事指南》和《业务手册》。

——《办事指南》使用对象为申请人，因此应明确规范审批事项的审批依据﹑办理条件﹑应提供的材料﹑审批流程﹑审批时限（法定时限﹑承诺时限）﹑获证方式等要素要求，申请人依据办事指南即可准确﹑直观地理解和把握审批事项，清晰地知道如何办﹑在哪里办﹑咨询途径﹑能否获得该项审批，实现企业和群众办事“无差别审批”，实现群众对审批过程及审批结果的监督。

——《业务手册》使用对象为机关工作人员，其要素选择应包含办事指南中的要素，重点是在内部的审批流程﹑岗位职责﹑审批时限﹑审批人员﹑审批服务提供﹑自由裁量权的规范﹑监督检查等环节予以规范。

通过梳理所有事项的办理流程，细化并规范每个审批环节的操作，将审批流程标准化，申请材料规范化，准入资格条件格式化，审批条件具体化，使原来模糊﹑多样的办理流程清晰化﹑统一化﹑规范化。确保每一事项面前对同类申请主体实行“同标准审核”“无差别服务”，有效指导审批人员规范操作，降低了审批过程中人为因素的影响，压缩自由裁量空间。

（4）为促进各类服务规范标准的有效实施，约束这些标准的严格执行和持续改进，还应建立有效的监督管理机制，编制监督﹑检查管理标准，监督管理办事指南和业务手册标准实施和改进，以保障各类标准有效实施，落到实处，使服务置于公众监督之下，有利于进一步规范审批服务。

3.3 行政审批服务标准化工作路径

行政审批服务标准化工作是一项基础性﹑长期性管理工作，从标准的编制﹑体系的策划到评价改进，是一个PDCA的循环活动过程，应按时间和阶段进行规划，形成工作路径。通过权力清单的梳理﹑分解，有效识别行政审批标准化对象，进而针对具体事项编制个性标准，实现对整个行政审批业务流程的管控，按照标准之间的相互关联，将标准分类形成标准体系，系统地管理体系中的各类标准，从而全面地管控一级政府权限内的所有行政审批事项，通过标准的实施﹑评价和改进，促使标准体系持续﹑有效运行，以标准化手段完成对某一级政府行政审批服务的规范化管理。图3以行政审批服务标准化工作路线图的形式，以简洁的图形﹑表格﹑文字，描述行政审批标准化工作的步骤﹑工作路径，展示标准化相关环节之间的逻辑关系。

4 行政审批标准化实施的几点建议

4.1 加强行政审批服务标准化试点建设

行政审批标准化试点是行政审批标准化应用的探索与实践，是发现问题﹑解决问题﹑总结经验的过程。将试点单位成功的标准化工作经验向其他部门推广，模式固化，实现标准服务和管理模式的产品化输出﹑市场化发展。在试点单位选择上，一方面应考虑试点范围的代表性，即选取同一业务领域，涵盖省﹑市﹑县（区）三级范围同时进行试点，在地区选择上应涵盖发达地区和次发达地区。同时兼顾实施行政审批机关的垂直管理和非垂直管理两类管理机构。

图3 行政审批服务标准化工作路线图

4.2 加强行政审批服务标准的制修订

（1）行政审批标准化属于标准化工作的新领域，相关标准缺乏，标准体系尚待完善，我们可以将试点单位作为孵化器，总结试点成功经验和先进做法，形成地方标准﹑国家标准，向全国推广。

（2）随着国家行政审批制度改革的不断深入，转移﹑下放﹑取消的事项越来越多，存在着一些依据同一法律法规设立的，在省﹑市﹑县（区）均有的同一行政审批事项，但是审批标准各不相同，因而出现了相同的申请条件﹑不同的审批结果的现象。因此亟待在这些环节出台统一此类事项审批的地方标准或国家标准，保证审批结果的公平﹑公正。

（3）根据全国不同行业领域情况，在国家层面出台相关标准，规范某一项可在全国统一的行政审批标准，打破部门之间﹑上下级之间以及政策法规之间的障碍，实现部门审批的无缝连接，缩短审批时限，提高行政审批效率。

5 结语

本文是笔者对行政审批标准化工作方法﹑路径的初浅探究，希望能在我国行政审批工作环节实施标准化管理﹑建立标准体系建设过程中得到实践与应用。

[1]GB/T 24421.1～24421.4—2009 服务业组织标准化工作指南

[2]陈新. 宁波市行政审批标准化建设的探索与实践[J]. 行政法学研究，2013（3）.

[3]杨仕园. 试论行政审批责任制度创新的原则[J]. 行政论坛，2003（2）.

Study on the Methods and Approaches to the Standardization of Administrative Examination and Approval

Yao Lixin ( Northwest National Metering and Testing Center Off ce )

The administrative examination and approval is an important way for the government to exercise the administrative power to carry on the public service. The standardization of administrative examination and approval service is an important measure to promote the reform of the administrative system and to build a service-oriented government. Based on the active study of the construction of administrative examination and approval standard system in practice as well as the summarization and specif cation of the objects and contents for standardization encountered in the course of daily work, the paper explored the methods and approaches to the standardization of administrative examination and approval, which provides a reference for the acceleration of the standardization of administrative examination and approval of governments at all levels, the standardized management of administrative examination and approval service flow, the enhancement of administrative examination and approval service efficiency, the improvement of the power supervision mechanism, and the construction of service-oriented government satisf ed by people.

administrative examination and approval, work, standardization methods