改革开放以来上海社会保险制度的历史考察

[摘 要]

改革开放以来，上海率先积极推进社会保险制度建设，很好地发挥了其安抚人心、稳定社会、助推发展的“安全网”和“减震器”作用。本文对上海社会保险制度的主要内容——社会养老保险制度进行历史考察，以期为决胜“十三五”、全面建成小康社会提供历史经验的借鉴。

[关键词]改革开放；上海；社会保险制度；养老保险；历史考察

[中图分类号] F842.6 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2017）03-0020-04

社会养老保险制度是国家和社会根据一定的法律和法规，为保证劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限或因年老丧失劳动能力、退出劳动岗位后的基本生活需要而建立的一项制度。社会养老保险制度是社会保险制度的主要内容。新时期上海的社会养老保险制度是改革开放“倒逼”出来的。

（一）1986年：全民所有制企业负担沉重，催生了养老保险制度的前身——退休费统筹制度。伴随着党的改革路线的实施，企業要走向市场，就要按照经济规律来办事了。这样，在工业城市上海，老全民所有制企业普遍存在的退休职工比例高、负担重的问题凸显出来了。1984年，上海纺织行业平均两个在职职工要负担一个退休职工，退休费支出相当于在职职工工资总额的46%。而许多新组建的全民所有制企业因为没有退休职工，不存在这个问题。显然，在面对同一市场竞争的条件下，对两者是不公平的，也是不利于改革发展的。立足于解决新情况、新问题，上海从1986年10月起，对全民所有制企业开始实行了退休费统筹。上海综合分析了应支付给退休人员的各项费用，分析了全民所有制企业在职职工工资总额的构成情况，测算出了一个统筹负担的均衡数，即占工资总额的25.5%，并采用了“差额缴拨”的方法，就是将一个企业在职职工工资算一本账，应缴多少统筹费；付给退休人员的退休金算一本账，需要支付多少统筹费。然后把应收的和应付的相抵一下，有的企业因为负担比较重，成为净下拨单位，于是将其它企业统筹起来的费用下拨给他们；有的企业因为退休人员少或者没有，成为净上缴单位，这些费用就被集中起来使用。实施全市退休费统筹，负担重的企业非常欢迎，但新企业则是增加了负担。为此，上海出台了一个为期3年的过渡方案，就是“差额缴拨”的规则不变，统筹率25.5%的比例不变，但对部分企业允许用3年时间逐步达到25.5%。1990年，上海参加统筹的全民所有制企业在职职工已经达到267.8万，退休职工达到90.1万。[1]

（二）1988年：退休费统筹拓展到集体所有制企业。全民所有制企业的问题解决了以后，集体所有制企业退休费矛盾随之也凸显出来了。上海的集体企业有三种类型：一是老集体企业，他们的基本运行方式同全民企业差不多；二是新办集体企业。这是为安置回城知青，由各全民企业出资创办的企业；三是1958年办起来的地区集体企业。根据全民企业纳入退休费统筹的经验，老集体企业从1988年10月开始统筹，统筹率也是25.5%。1年后，58万在职职工、21万退休职工纳入了这个体系。新集体企业也从1988年10月开始退休费统筹。由于其退休职工人数少，所以统筹率也比较低，按照以支定收，按照支出多少来定统筹费，并且一定3年不变。地区集体企业从1989年1月开始了退休费统筹。根据其在职职工17万人，退休职工超过20万人，退休人员高于在职人员的具体情况，统筹费率比较高，为40%；对经营比较好、人均创利800元以上的企业，还按照利润提取20%。同时，市、区两级财政进行补贴，把这类企业的退休费也统筹了起来。[2]

（三）1993年：在退休费统筹的基础上，建立起覆盖全市机关和企事业单位的养老保险制度。上海是从1993年建立起延续至今的养老保险制度的。在这当中，上海提出了单位佣工全覆盖的概念，即机关、事业单位和所有企业都参加养老保险制度。在计划经济年代，职工的养老金是按照本人工资来计算的。进入市场经济时代后，人员有流动，工资有波动，再用退休前最后一个月工资计算个人退休金显然不科学，这就需要用社会平均收入作为计算标准，并形成制度。养老保险制度建立后，统一了统筹率，统一了养老金计算方法，解决了职工退休后按照什么标准来领取养老金的大问题。上海在1993年推出《城镇职工养老保险制度改革实施方案》后，1995年出台了《上海市城镇私营企业职工养老保险办法》《上海市城镇个体工商户及其帮工养老保险办法》，把私营企业、个体工商户、雇主及其帮工纳入到养老保险范围；1998年，把灵活就业的自由职业人员也纳入了养老保险制度之中。上海还从两个领域不断扩大养老保险实施范围：一是中外合资企业。他们原来是依据法律规定参加商业保险的。但在实施过程中发现，商业保险不能替代基本的社会保险，所以将其归并到养老保险体系中来。二是按照当时的所有制和行政管辖权的分割，在沪央企是实行行业统筹的。行业统筹带来了一些问题，一个行业可能分布在全国各地，行业内搞统筹，会与地方产生不平衡的矛盾。所以在1998年按照国家规定，按属地原则，在沪央企也被纳入进来，行业统筹单位移交地方属地管理。

（四）上世纪末、新世纪初：农村社会养老保险、小城镇养老保险和高龄老人社会养老保障制度等相继实施。总结和推广机关和企事业单位建立养老保险制度的经验，上海从1996年开始对农业人口实行农村社会养老保险制度。之后，根据上海经济社会发展的实际情况，在2003年出台了小城镇社会保险制度，农村劳动力如果实现了非农就业，就纳入镇保。从2005年起，上海还出台了一项广受关注的制度，着力解决了70周岁以上、在上海生活超过30年、没有任何保障老人的养老保障问题。这个制度因本人不缴费，全部由政府出资，所以称为“养老保障”而不是“养老保险”。

这样，到新世纪之初，经过二十多年探索实践，上海率先建立起了覆盖城乡各类人群的社会养老保险制度。

二十世纪八九十年代，是上海在改革发展中产业结构、市民生活、城市面貌乃至社会形态发生了重大变迁、深刻转型的时期。一方面，伴随着国家战略的转变，上海经历了从改革开放“后卫”到“前锋”的职能与角色的转换；另一方面，伴随着职能与角色的转换，上海出现了两个“百万”，即“百万工人大转岗”“百万市民大动迁”。可以说，机遇前所未有，挑战也前所未有。然而，上海的经济社会实现了平稳健康持续发展的态势，交出了出色的答卷。关键是，在实现转型发展的历史过程中，以养老保险为主要内容的社会保险制度发挥了重要作用。

（一）从“单位办保险”到“社会办保险”，成功助推“百万工人大转岗”。1992年召开的党的十四大提出，要把上海建设成为“一个龙头、三个中心”。不过，随着党中央、国务院制定的这一跨世纪发展战略的实施，新的问题出现了：一方面，计划经济时期我国长期实行的是低工资、高就业的“统包统配”的社会就业政策，以此来保证大家都有活儿干、都有饭吃；另一方面，与这样的社会就业政策相匹配的社会保障制度实际上是企业保障，或者说是单位保障。在改革开放中，其弱点越来越明显地反映了出来，那就是：覆盖面狭窄，保险品种单一，缺乏社会共济，保障项目不全。职工进了企业犹如进了“保险箱”，既没有失业风险，也没有养老、医疗、工伤、生育风险，生老病死都由单位一“保”到底，还误以为这是“社会主义制度的优越性”。[3]这使得许多企业的劳动边际生产率低下。随着改革的深入，国有企业要建立现代企业制度。企业要生存、要发展，不得不把经营目标转到追求盈利上来，就不能再接受计划部门配给的劳动力就业安置指标了。企业不仅不能接受指标，还要裁减内部的冗余人员；同时企业也难以再承担职工的生老病死等社会保险职能了。上海在改革发展中着力解决这些问题，一是把“单位人”变成“社会人”，建立起了遍布全市、多个层级的劳动力市场，促使劳动者能够自由流动，让劳动者有支配和使用自己劳动力的权利，使之与单位、企业固化的关系分离开来，成为独立的“社会人”；二是把“单位办保险”转变为“社会办保险”。要建立劳动力市场，解决好企业与职工的关系，使之分离开来，使企业能够自主选择劳动者，而劳动者也能够自主选择企业，从根本上来说需要有良好的外部条件保障。把社会功能从企业剥离出来，让企业做企业的事情，劳动者做劳动者的事情，社会做社会的事情，政府做政府的事情，各自回归本位，这就需要建立完善的社会保险制度。经过二十多年的努力探索实践，上海以养老保险制度为主要内容的社会保险制度建立了起来，从而成功助推了“百万工人大转岗”。

（二）改变“谁征地谁安置”和给予安置补助费的办法，出台小城镇社会保险制度，成功助推“百万市民大动迁”。贯彻党中央、国务院制定的跨世纪发展战略，上海在建设“一个龙头、三个中心”（后来演化为“四个中心”）中，城市化进程不断加快，由此出现的另外一个问题是，一大批离开、并失去土地的农民，他们的户籍早已从农民转为城市居民了，需要解决养老保险问题。20世纪80年代，上海的征地政策是“谁征地谁安置”。但随着市场经济的发展，这项政策越来越不适应了。首先，劳动力不仅是一个数量的概念，还有一个素质的要求。“谁征地谁安置”的政策与企业千差万别的特性不相吻合，“征地工”能力素质也难以达到要求，所以他们往往被企业作为后勤辅助岗位人员来安置。年轻的“征地工”还可以学一点简易的生产劳动技能，年龄大的就难了。其次，企业不是“保险箱”，在市场经济的浪潮中有起有落、前景难测。由此，根据“谁征地谁安置”政策被安置进企业的人员往往会被当成冗员，要分流，对“征地工”的权益产生了负面影响。20世纪90年代，上海改变了做法，按照国家规定，给征地农民安置补助费，鼓励他们通过市场实现就业和创业，不再捆死在企业身上。安置补助费的标准为土地产出物的15到30倍，一亩土地按照一年1千元的产出，30倍就是3万元钱。在当时，这笔安置补助费相对而言还是一笔可观的资金。但随着经济社会的发展就越来越觉得少了，而且有可能很快就被花完，然后又没有工作，出现了无地、无业、无保障的“三无”人群。到新世纪初，上海这个人群的数量已经达到了100万。[4]面对新情况，上海落实了新举措，在2003年出台了小城镇社会保险办法。小城镇社会保险办法与城市养老保险制度的区别主要在成本低一些，待遇也低一些。相比城市养老保险，是一个低进低出的保险。养老保险的统筹率是17%，个人不缴费，由用人单位一次性缴纳15年养老金。到退休年龄，就能够领取养老金。[5]这样，就有效地消除了征地动迁市民、尤其是失地农民的后顾之忧。

新时期的上海在改革开放“倒逼”下建立起来的社会养老保险制度，为其改革发展发挥了重要作用，同时也留下了诸多的启示。

（一）要牢固确立执政意识。随着社会主义市场经济体制的确立，中国社会各阶层的利益关系和冲突会变得更加复杂化。“在这种情况下，国家的主要职能，就是要建立一整套可供操作的平衡社会各阶层利益关系的制度，而其中最重要的是社会保障制度。”[6]作为执政党必须充分认识到自己的长期执政地位与使命，必须把平衡社会利益关系、化解社会利益冲突，作为自己执政的主要任务，不断地增强自己的执政意识、执政能力。上海从退休费统筹到覆盖各种人群的社会养老保险制度的推出，走的是一条渐进的社会保险制度建设之路，其成功点就在于有效地平衡了社会利益关系、化解了社会利益冲突。第一，它是稳定的。面对改革，群众的思想情绪是稳定的。从退休费统筹开始的养老保险制度的改革，从一开始就确保了退休人员的生活需要，使之不会再因企业效益的好坏而导致退休金的波动，无论从哪种所有制企业退休，生活都能够保证稳定。这使得养老保险制度的改革，少了反对者而多了拥护者。对执政党来说，群众思想情绪的稳定是极其重要的，因为这是群众“对外界事物与自身利益关系的反映”[7]，即人心所向，具体来说就是广大群众对政府的认同，对社会现状的认同，对改革的认同和对发展前景的认同等。第二，它是科学的。通过渐进改革，使企业和职工均能够有时间去观察与思考，然后从容地接受社会统筹解决养老待遇这样一种新的制度模式，并且为养老保险制度的改革打下了坚实的基础。第三，它是有利于改革发展的。20世纪90年代以后，上海“一年一个样、三年大变样”成果的取得，离不开包括社会养老保险制度改革在内的各项改革的有效保障与推动。

（二）要科学选择社会保险模式。就如同社会制度、发展道路的选择一样，一个国家和地区的社会保险制度及相应的政策体系必须要与其经济发展水平和基本的经济制度相适应，要学习和借鉴其他国家的有益经验，要将民族传统与时代特征相融合，尤其要根据自己的国情选择具体的制度模式。新时期上海以社会养老保险为主要内容的社会保险制度建设，尤其是在2005年推出的解决70周岁以上、在上海生活超过30年、没有任何保障的老人的社会保障举措，充分地体现了这个特点。上海在推出高龄老人社会保障政策的思路中考虑到，一是这些高龄老人当中，有的曾经有过工作的经历。在计划经济体制下，他打过临时工，做过季节工，做过一些零碎的工作；曾经自食其力，为国家分担了困难。比如在里弄里倒马桶的，在菜场里刮鱼鳞的，从纺织厂里拿了一点活到家里绣花、做编织的，都是在为企业工作，但按照相关政策不能计算为连续工龄，所以现在老了，不能获得社会的帮助。这是个必须解决的问题。[8]二是学习和借鉴发达国家的经验，必须给高龄老人以關怀。一个人即使不工作，哪怕只是消费，实际上也是在为社会的发展做贡献，因为消费能够刺激生产，然后再转化为税收。所以许多发达国家都有对老人帮助的制度。经过改革开放，上海已连续多年实现经济高速增长，已经有能力对高龄老人群体给予帮助了。三是从调节收入分配讲，需要向高龄老人倾斜，要关注他们的生活，保证他们的基本生存权利。上海的老人有三种情况，一是孤老，没有伴侣、没有子女，这些人本身就是社会帮助的对象。二是“一老养一老”，无子女。即两个老人一个是低收入，一个是无收入，一老养一老。三是由子女赡养的。通过这样的分析，上海认识到，对孤老，社会本身就应该尽责。对“一老养一老”的，作为社会低收入人群，要采取一些办法，让他们能够改善生活。对子女赡养的，尽管从法律上讲子女有抚养父母的义务，从道德上讲中华民族有敬老孝亲的传统，但在市场化条件下，也有相当部分子女，他们上有老、下有小，本身的收入也不很稳定，在这样的情况下，把老人的问题解决了，也是减轻了子女的负担，改善了他们的生活待遇。四是适应社会心理。就老人而言，他们不仅有生存的基本需要，还需要得到社会的尊重。政府应该给他们帮助，让他们能够腰板挺直，体面地生活。总之，出台这个政策着力于形成一种尊老的社会风气、和谐的社会氛围。2005年政策一出台，符合条件的老人有65000多人。之后，上海逐步完善这项政策，就是年龄不到打点折放进来，居住年限不满也打点折，让他们形成一个梯次。然后年龄是一年年地长上去的，居住年限也是一年年地累计的，到符合条件时就同这个政策一样待遇了。这项政策深受群众欢迎，产生了良好的社会效果。

（三）要科学设计社会保险制度。回溯历史、面对现实、展望未来，在制度的设计方面需要我们关注的问题，一是制度的框架结构，二是制度的功能定位，三是制度的保障标准，四是制度的相互衔接，五是制度的适用范围，六是制度的可持续发展等。新时期上海以养老保险为主要内容的社会保险制度一经出台，就显示了其生命力，一直被沿用至今，其中很重要的一个环节，就是当初在退休费统筹时工作细致，综合分析了应支付给退休人员的各项费用，分析了企业在职职工工资总额的构成情况，从而测算出了一个统筹负担的均衡数，从而为养老保险制度的改革打下了坚实基础。不过，关于制度设计问题值得我们深入地观察与研究，因为“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”[9]，正是党的十八届三中全会提出的全面深化改革的总目标。从“完善和发展”的角度观察当下的制度需要解决的，一是碎片化问题。“上海现有的几种社会保障制度之间相互分割，互不衔接，构成上海社保制度的碎片化。”[10]问题的形成有其历史原因，由于各项制度是为了解决具体问题而推出的，难免地会出现“顾此失彼”的情况。这就需要进行制度整合，完善各项制度的衔接转移办法。二是可持续发展的问题。目前的社会保障缴费率是比较高的。如果继续依靠上调缴费率，企业和个人都将不堪重负。缴费率偏高也会导致企业产生少缴、逃缴和拖欠缴费的动机，从而降低社会养老保险的征缴率。这也正是当下推进“供给侧结构性改革”必须着力解决的问题之一。

参考文献

[1][2][4][5][8]袁志平主编.口述上海系列丛书：改革开放亲历记[Z].上海：上海教育出版社，2008：222.223.226.227.228.

[3]袁志平.解读上海就业再就业[M].北京：中共党史出版社，2007：164.

[6]程念棋.执政党意识与社会保障制度改革[J].探索与争鸣，1993（5）.

[7]陶德麟.社會稳定论[M].济南：山东人民出版社，1999：74.

[9]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，2013-11-16.

[10]何海兵.促进上海社会保障改革可持续发展[N].文汇报，2010-12-20.

作者单位：中共上海市委党史研究室

■ 责任编辑：刘 捷