主审法官责任制构建之二维展开

2017-03-15李德恩

东南大学学报(哲学社会科学版) 2017年6期

关键词：合议庭责任制裁判

李德恩

(九江学院政法学院,江西九江 332005)

主审法官责任制构建之二维展开

李德恩

(九江学院政法学院,江西九江 332005)

中国的《宪法》及相关法律并未明确规定法官个体的独立地位,法院内部对审判权行使的行政化干预时有发生。独任法官或合议庭应当执行审判委员会的决定,法院行政管理者也可以假借裁判文书审批的权力左右裁判结果。司法实践中产生了审判权限分离以及附带的责任主体模糊的问题。主审法官责任制改革旨在打造“让审理者裁判”的权力运行架构以及“由裁判者负责”的责任承担机制。主审法官责任制的构建可以从赋权与明责两个维度加以展开：其一是赋予主审法官行使从主持庭审、作出裁判直至签发裁判文书的完整的裁判权力。主审法官与审判委员会、合议庭其他成员之间的关系面临重塑。其二是明确主审法官违法审判应当承担的责任范围、形式以及追责主体。法官惩戒免职权的配置应遵循司法规律、司法原理的要求,重点解决权限内部化问题。在法官群体中选拔精英担任主审法官只是特定时期的权宜之计,最终目标应该定位于法官走向精英化并赋予所有法官相同而完整的审判权。

审判分离;主审法官;赋权;明责

一、主审法官责任制改革之缘起

主审法官责任制这一概念早在20世纪90年代初就已经出现,后来逐渐被实务界和学术界广泛接受和使用。1993年4月,上海市杨浦区人民法院为克服审判工作中审判分离的弊端,任命符合条件的业务庭审判员和代理审判员为主审法官,由院长将部分案件审理和裁判的权限授予主审法官。在这之后,其他各省市地方法院对主审法官责任制的探索时有进行,且无一例外都强调了选拔与赋权。与司法实践相呼应,同一时期学术界的相关研究大多聚焦于如何通过主审法官责任制的实行改变审判分离的权力格局。然而,也有部分学者就选拔主审法官的做法提出了质疑*质疑主审法官责任制的理由集中在:主审法官责任制导致法官地位不平等,是法院行政化管理模式的另一种变态;主审法官责任制不符合法律的规定;主审法官责任制不能保证司法公正等。参见张永泉.论主审法官制与法官选任制,《法学评论》2000年第6期,第92-97页;李文霞.“主审法官责任制”应该缓行,《郑州航空工业管理学院学报》2005年第2期,第59-60页。。客观地说,早期主审法官责任制的实践与研究长时间处于不冷不热的状态之中,对于促进法官独立行使完整审判权而言,倡导这一理念的形式意义要远大于取得成效的实质意义。

这种状况在十八大之后发生了改变,主审法官责任制由地方性探索上升成为国家战略,在全国范围铺开已经势在必行。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,“改革审判委员会制度,完善主审法官、合议庭办案责任制,让审理者裁判,由裁判者负责”。十八届四中全会通过的《全面推进依法治国若干重大问题的决定》也明确,“完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制,落实谁办案谁负责”。最高人民法院研究制定的《人民法院第四个五年改革纲要(2014—2018)》进而对“健全主审法官、合议庭办案机制”作出了安排,这是落实中央关于司法改革顶层设计的具体举措。不难发现,新一轮司法改革中的主审法官责任制除继续强调选拔与赋权之外,还特别突出了明责的内容,即“由裁判者负责”,“落实谁办案谁负责”。

我国诉讼程序中长期存在审判权限分离的弊端,这是实行主审法官责任制最大诱因。中西方强调司法独立的侧重点有所不同。西方国家重视法官个体独立审判案件,法官拥有完整的审判权。例如日本《裁判所构成法》规定：“法官只受宪法及法令的拘束,而在具体案件的裁判内容上,不受立法权或行政权的指示,甚至是上级法院司法行政上指示的拘束。”[1]56我国《宪法》则强调“人民法院依法独立行使审判权”,《人民法院组织法》以及《民事诉讼法》《刑事诉讼法》《行政诉讼法》等法律中也有类似强调人民法院而非法官个体独立行使审判权的规定。《法官法》关于“法官依法审判案件不受行政机关、社会团体和个人的干涉”的规定虽然与法官个体独立的理念有关,但依然只是排除法院之外的力量对法官审判案件的干涉,没有将审判委员会或法院行政管理人员包括在内,亦即并未超越法院整体独立的窠臼。邱联恭教授指出,由于司法权的独立并不当然意味审判必不会遭受来自司法机关内部或其他社会势力的不当影响,所以除了贯彻司法权独立以外,还必须保障法官在从事个别裁判时不受任何有形无形的不当干涉[2]60。有学者进而认为,司法独立的最高境界是司法个体独立[3]220。中国审判工作中存在一些行政化的做法,与作为整体的人民法院而非审理案件的法官依法独立行使审判权的规定有千丝万缕的联系。

中国审判组织设置的独特安排是产生审判权限分离的重要肇因。除依法可以适用法官独任审理的情形之外,人民法院应该组成合议庭审理案件并作出判决。在依个案而成立的独任法官和合议庭之上,每个法院还常设一个最高审判组织,即审判委员会。根据当前审委会承担的具体事项,审委会的职能可以划分为审判管理、审判监督和审判案件职能[4]。《人民法院组织法》第十条规定,审判委员会的任务是总结审判经验,讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。最高人民法院《关于改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见》第七条重申,人民法院审判工作中的重大问题和疑难、复杂、重大案件以及合议庭难以作出裁决的案件,应当由审判委员会讨论或者审理后作出决定。对于经审判委员会讨论而作出的决定,合议庭或独任法官应当执行。审判委员会制度在总结审判经验、保证审判质量方面发挥了重要作用,但其负面影响也显而易见,“从法律解释的角度来看,它最明显的弊端是导致审与判的分离”[5],从程序运行以及实体结果两方面对正义的实现带来不利影响。毫无疑问,法庭的正义和判决的正确性密不可分,但“程序在实现判决正确性的目标时总是存在一些局限性而力不从心”[6]4。裁判者的亲历性,即裁判者应当亲自听取当事人的诉求与陈述,并作出恰当回应,是正当程序的基本要求之一。显然,审判委员会行使职权的方式违背了亲历性原则,并且由于当事人无权申请审判委员会的委员回避,裁判的正确性可能受到利益因素的侵蚀。正是由于审判委员会制度削弱了对当事人的程序保障,架空了回避制度,因此对其进行改革也提上了议事日程。

此外,裁判文书审批签发制度也加剧了审判分离的现象。裁判文书审批签发制度指的是独任法官或合议庭作出的裁判文书须经庭长、主管副院长或院长审核签发后才能生效和送达当事人。不可否认,裁判文书审批签发制度对于限制法官恣意裁判、统一裁判尺度、保证裁判质量具有一定作用,但总体而言是弊大于利。作为资深法官的法院院庭长往往不再审理案件,而是隐身幕后负责裁判文书的审核签发。签发人虽然无权直接改变独任法官的事实认定与法律适用或合议庭的评议结论,但其对裁判结果的最终影响依然不容小视。签发人在行使签发权时,可以对文书进行修改,包括对裁判书中的事实认定、证据分析、法律适用、裁判结果以及文字表述等各方面进行审查,并有权对其认为错误或不当之处进行修改甚至删除、增添内容,或将其退给文书制作人,令其修改,其实质是对裁判内容的变更[7]。如果签发人对于裁判的不同意见未被合议庭采纳,签发人还可以依法定程序将案件提交审判委员会讨论决定。这种行政化的审判管理方式进一步加剧了审与判的职权分离*笔者曾就裁判文书的审批签发制度与某中级人民法院的一位庭长进行交流。该庭长表示：“在审批签发裁判文书时,如果认为裁判文书存在问题,我会指出并建议独任法官或合议庭进行复议并提出书面意见。如果独任法官或合议庭依然坚持己见,我会将案件按程序提交审判委员会讨论决定,但这种情况极少发生。一般而言,独任法官或合议庭会认真考虑我的意见并重新拟就裁判文书。”笔者认为,正是由于裁判文书审批签发人掌握了将案件提交审判委员会讨论决定的权力,才迫使独任法官或合议庭不得不认真考虑其意见。因此,裁判文书审批签发制度多以独任法官或合议庭对审批签发人意见的吸纳而非审判委员会决定的方式隐蔽地影响裁判。,已经成为旨在实现法官精英化的法官员额制改革的阻力之一*从2014年开始,我国法院开始探索实行法院人员分类管理制度。法官员额受到严格限制,并且员额不能用足,还要为未来优秀人才入额预留空间。法官精英化已经成为大势所趋。笔者接触到的法院行政管理干部均认为他们是法官员额的优先入选者。如果法院行政管理干部进入法官员额又极少或根本不办案,无疑将使得一线法官的办案压力剧增。因此,法官员额制改革需要平衡协调法院行政管理者与普通法官的利益诉求,需要解决如何使“双肩挑”的法官回归审判一线的问题。,必须予以破除。

主审法官责任制的改革正是在这种背景下而展开的。有学者给出了如下定义:主审法官责任制是指为实现“让审理者裁判,由裁判者负责”目标,依据正当法律程序由中立机构选任优秀的审判业务骨干为主审法官,主审法官负责审理具体案件、径行发布裁判文书并由其承担责任的一种案件办理机制[8]。从改革的目标而论,主审法官负责制强调的是法官个体的独立审判,它不但与人民法院依法独立行使审判权并不冲突,而且是将后者落到实处的具体举措。其基本内涵就是主审法官对其承办的案件在其职权范围内享有独立的相对完整的裁判权[9]。主审法官负责制要求司法行政管理者不再干预法官的个别裁判活动,打造“让司法裁判的回归司法裁判,让司法行政的回归司法行政”[10]的权力运行架构。从改革的合法性来说,我国《宪法》及相关法律强调法院依法独立行使审判权,并未针对独任法官或合议庭独立行使审判权作出安排,如此规定虽然存在不完善之处,但也不应视为是对法院内部审判组织依法独立行使审判权的否定。人民法院独立审判或者司法独立最终的核心都是指向法官独立断案[11]。如果法官不能独立审判,人民法院依法独立行使审判权也就无从谈起。

从字面理解,责任制是明确工作承担者及其责任范围的一种管理制度。司法责任制包括两个构成要素:一是“让审理者裁判”,二是“由裁判者负责”。前者是指保证主审法官、合议庭享有独立审判权,解决审理权与裁判权分离的问题,取消庭长、院长的审批权,实行法院内部司法裁判的去行政化；而后者要求主审法官、合议庭成员对所审理的案件承担法律责任,假如案件在审判质量方面存在瑕疵,或者出现了裁判错误,其将成为责任追究的对象[12]。进而言之,主审法官责任制的构建可以从两个维度展开：其一是赋权,即赋予主审法官独立行使审判权的权力;其二是明责,即明确主审法官未妥当行使权力、履行职责应当承担的不利后果。下文将分而述之。

二、主审法官责任制构建维度之一:赋权

对案件进行审理和裁判是法官的职责所在。授予主审法官相应审判案件的权限是主审法官责任制改革的首要内容。对此,学术界存在三种观点,其一是“还权说”*有学者认为,主审法官责任制是依法归还审判权,让本属主审法官的审理权和裁判权不致分离而有机统一。参见张元华:“还权”下的“明责”——论我国主审法官责任制之构建,《中国社会科学院研究生院学报》2015年第5期,第86-90页。持主审法官责任制是还权主审法官观点的学者还很多。参见屈学军:主审法官负责制理论与实践问题探析,《法学论坛》1995年第2期,第41-45页;尹振国:对当前主审法官责任制改革的理性审视,《武汉理工大学学报(社会科学版)》2016年第1期,第98-105页等。,即将法官依法应该享有的审判权力从司法行政管理者或审判委员会手中归还法官;其二是“放权说”[13],即司法行政管理者或审判委员会下放审判权力给主审法官;其三是“赋权说”,即赋予主审法官依法应该享有的审判权力,这也是本文所持观点。“还权说”含有将曾经拥有的权力归还的意义,与司法实践的历史与现状不符。而所谓放权亦即下放权力,含有这些权力原本不属于主审法官之意,显然与现行法律的规定存在冲突。相对而言,赋权说不会引起以上歧义,也更为准确一些。

判断权的行使强调亲历性、独立性、中立性和程序保障,赋权主审法官意味着必须排除各种各样的行政式干预。行政元素的强化与活跃,必然以直接或间接的方式限制合议庭与法官的审判权,一线法官的荣誉感和责任心将进一步丧失[14]。主审法官责任制改革致力于打造“由审理者裁判”的审判权运行架构,主审法官将在审判工作中处于基础性的地位。主审法官有资格独任审理案件,也可以在合议庭中担任审判长或成为其他主审法官担任审判长的合议庭成员。赋权主审法官所要求的审判权运行机制去行政化改革,覆盖了从案件受理到作出裁判的整个过程,将对法院人事管理机制产生深远影响。主审法官与法院行政领导的关系、合议庭与审判委员会的关系以及审判人员与司法辅助人员的关系都将面临全方位改革与重塑。

首先,保持主审法官履行职务的独立性是赋权的核心。在主审法官出任独任法官或合议庭审判长时,赋予其主持庭审和签发裁判文书的权力,使其居于办案的核心地位。在适用简易程序审理的案件中,主审法官作为独任法官对案件审理享有全部判断和决策权,并依法独立承担案件办理的全部责任[4]。在适用普通程序审理的案件中,主审法官享有诉讼程序指挥权,负责安排组织法官助理及有关人员做好庭审准备,主持庭审活动，维持庭审秩序,组织合议庭进行评议,保障合议庭成员独立发表意见的权利,按照“少数服从多数”的原则作出裁判,签发裁判文书。当然,对于重大疑难案件,或者合议庭存在重大分歧的案件,主审法官有两个选择：其一是将案件提交主审法官会议讨论。但主审法官会议并非审判组织,其讨论形成的意见仅供合议庭裁判参考之用。其二是依照法定程序提交审判委员会讨论决定。审判委员会是法院最高审判组织,其决定合议庭必须执行。在构建主审法官责任制的过程中,赋予主审法官独立签发裁判文书的权力对于抑制审判权限分离的弊端而言最为重要,且在司法实践中发挥了良好的作用*例如在推行主审法官责任制的江苏省宿迁市宿城区法院,2015年1至3月,该院共审结各类案件2052件,其中主审法官或合议庭独立签发1498件,占结案总数的73%。参见朱来宽、戴丽娟:主审法官独立签发裁判文书 1498 件,《江苏法制报》2015年4月3日第001版。。原来负责审查签发裁判文书的院庭长则可以更加专注于法院行政性事务的组织、领导和指挥等工作,并且常态化担任合议庭的审判长参与具体案件的审理。易言之,主审法官责任制普遍推行之后,“双肩挑”的法院行政领导除了做好司法行政管理工作之外,还要在审判工作中从幕后走向前台,亲身参与案件审理*早在2007年,最高人民法院就印发了《最高人民法院关于完善院长、副院长、庭长、副庭长参加合议庭审理案件制度的若干意见》,鼓励法院行政领导亲临审判一线审理案件。近年来,法院院庭长亲自审案并作出判决的现象日见增多。以“法院院长审案”词条在百度进行检索,结果多达303000条。河南省高级人民法院院长张立勇、最高人民法院第二巡回法庭庭长胡云腾等都参与了各类案件的审理工作。法院行政管理者参加合议庭审理案件是其法官职能回归的体现。。

如果说处理主审法官与法院行政管理者之间关系的重点在于赋予主审法官裁判以及签发裁判文书的权力,以解决审判权限分离问题的话,处理主审法官与其他合议庭成员之间关系则强调规范主审法官权力行使的方式和程序,避免在合议庭内部出现高人一等、能够左右其他成员意见从而最终控制判决结果的法官。显然,前者强调赋权,后者重在限权。但两者并非矛盾关系，而是相辅相成的关系,最终目标均指向保障审判人员参与审理案件时的个体独立性。合议制度能够在审判人员之间形成一种内部制约机制,防止和减少审判人员在事实认知和法律适用上的偏差和片面,保障司法公正。主审法官在合议庭中一般会担任审判长或承办法官,集两种甚至三种身份于一身的情况比较常见。限权主审法官几乎等同于限权审判长或承办法官,可以从案件评议以及裁判规则入手。合议庭评议案件时,应该先由承办法官就证据采用、案件事实的认定以及法律适用问题发表意见,审判长作为承办法官的,由审判长最后发表意见,尽量避免审判长对合议庭其他成员施加影响。合议庭成员之中有人民陪审员的,由人民陪审员按照年龄从小到大先发言。审判长应该根据评议的情况总结出结论性意见。如果评议意见出现分歧,就应当按多数意见作出裁判,并将少数意见应该记录在案。对少数意见的记录非常重要,可以保证司法问责落实到人。

需要强调的是,合议制度的功能发挥并非仅仅依赖有关合议庭评议和表决的规则得到严格遵守就可以实现,还取决于合议庭其他成员是否有能力和意愿实质性参审。依照相关规定,主审法官除了负有主持庭审活动、控制审判流程、组织案件合议、避免程序瑕疵等岗位责任之外,也与合议庭其他成员享有相同而平等的权力。但在司法实践中,主审法官不仅主导了程序的运行,也主导了裁判的结果。有学者断言,在大多数情况下,所谓的合议在很大程度上只是在承办人独立判断的基础上加上了一个形式的外壳而已[15]。造成这种局面的原因有二：其一是由于对案件信息的掌握的不充分,合议庭其他成员在案件评议阶段只能依赖于主审法官的意见。立案之后,主审法官会全程负责案件的审理,从安排庭前准备活动、组织证据交换,到确定庭审重点、组织庭审活动,再到提出案件初步处理意见、起草裁判文书,主审法官的身影几乎无处不在。而合议庭的其他成员却不可能像主审法官一样参与审理案件的所有环节,往往只出现在庭审现场,要求其在极短的时间内熟知案件的全部信息并进行甄别判断实在有些勉为其难。其二是合议庭的其他成员,无论是法官还是人民陪审员,往往缺乏履行职责的内在动力。自身承办了大量案件的法官在加入其他法官担任案件承办人或审判长的合议庭时,往往缺乏意愿和精力去履行职责,形合实独、合而不议的问题相当突出。对于加入合议庭的人民陪审员,我国相关法律规定,人民陪审员在执行职务期间,除不得担任审判长外,与法官有同等权利。然而,由于其在法律专业知识上的不足以及制度设计上的一些缺陷,人民陪审员陪而不审、审而不判更是长期存在的司法难题。与法官同权的人民陪审员往往因缺乏自信而屈从于法官权威,从裁判者沦落为法官意志的背书人。2015年,最高人民法院会同司法部印发了《人民陪审员制度改革试点方案》,该方案要求探索“人民陪审员不再审理法律适用问题,只参与审理事实认定问题”,可谓切中肯綮之举,可以扬陪审员之长而避其之短。人民陪审员的优势在于集社会经验与民间正义于一身,而缺乏法律专业知识则是其短板所在。人民陪审员只负责审理事实认定问题,有利于提高其履职的自我效能感,促成其实质参审。

其次,赋权主审法官,还意味着作为个案审判组织的合议庭与常设的审判委员会之间职权的调整。审判委员会是人民法院的最高审判组织,由法院(副)院长、(副)庭长以及资深法官担任委员组成,其职责是总结审判经验,讨论重大或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。最高人民法院在2010年印发了《关于改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见》,对应当提交以及合议庭可以提交审判委员会讨论决定的案件类型作出了规定。审判委员会对于证据采纳、案件事实的认定与司法的亲历性原则相违背,造成了审者不判、判者不审的弊端,饱受学界诟病。为此,《人民法院第四个五年改革纲要(2014—2018)》提出,除法律规定的情形和涉及国家外交、安全和社会稳定的重大复杂案件外,审判委员会主要讨论案件的法律适用问题。易言之,审判委员会改革的方向是强化其宏观指导、统一法律适用的职能,相应淡化其个案裁判权。只有在案件法律适用存在疑难问题或重大争议,主审法官才应该按照法定程序提交审判委员会讨论决定。但司法实践中常常出现主审法官为了转移责任而主动将案件提交审判委员会讨论决定的现象。为了控制进入审判委员会讨论案件的数量,也是为了对审判委员会讨论案件的必要性进行审查,由院长指定2至3名审判委员会委员对案件进行预先过滤是必要的。审判委员会讨论案件时,由院长或院长委托副院长主持。案件承办人针对案情进行汇报,介绍案件争议的焦点、各方的证据与理由以及合议庭面临的难题,审判委员会成员可以询问。然后审判委员会成员对案件进行讨论,按照职务从低到高自主充分发表意见。主持人按照多数意见草拟决议并付诸表决。最终决议应当按照全体委员二分之一以上多数意见作出,并将少数意见记录在案。对于审判委员会决议,合议庭必须执行。对外,由审委会作出决定的案件将由审委会承担责任，但是在内部,实际上是由持多数意见的委员对该决定负责[16]。

最后,在明晰主审法官的职权之后,还应以主审法官为核心构建相对固定的审判队伍,即为主审法官配备必要的审判辅助、服务人员,包括法官助理、法警、书记员等,为主审法官行使审判权的提供人力保障。这已经成为各地构建主审法官责任制的普遍做法。主审法官的主要职责是主持庭审并作出裁判,事务性工作可以由法官助理和书记员承担。为此,一方面需要完善司法行政人员的管理制度,另一方面还可以积极探索购买社会服务从事法院事务性工作,把主审法官从繁杂的事务性工作中解放出来,专司审判工作。在这方面,烟台芝罘区法院的做法可资借鉴。该法院在民商事7个审判庭,实行一个法官、一个法官助理、一个书记员的“1+1+1”模式和一个法官、一个书记员的“1+1”模式试点,由独任法官对案件审判全程、全权负责[17]。

三、主审法官责任制构建维度之二:明责

按照权责一致的原则,在赋权主审法官、“让审理者裁判”的同时,还须明确不当行使权力所对应的后果,构建“由裁判者负责”的审判责任承担机制。这是主审法官责任制的题中之义。就两者的关系而言,赋权主审法官使得审判主体明晰化,奠定了明晰责任以及必要时候进行司法问责的基础。正如季卫东教授指出的,决定权的名分与实际相分离,甚或无人能作决定的事态是非常危险的,会导致无人负责的局面,从而诱发混乱和危机[18]。如果审判权限分离、审判主体多元导致责任主体模糊不清,司法问责在现实中就会演绎为法不责众而流于形式。赋权主审法官,彰显了审判权是判断权的本质特征,有利于培育法官身份认同感和职业尊荣感。有学者断定,实行主审法官责任制之后,审判人员的思想作风、工作干劲和对法律专业知识探求的自觉性也会有一个很大的改变和提高[19]。如果说赋权主审法官可以提升法官履职的积极性和自律性的话,明晰责任则是促使主审法官恪尽职守的一种外在强制。

对主审法官的问责须以强化司法监督为前提。没有监督,就无以发现法官在办案过程中的程序违法行为以及违反职业伦理的行为,问责自然无从谈起。对主审法官的监督机制包括内部监督和外部监督两方面。内部监督包括合议制度、人民陪审员制度形成的监督,以及更为重要的,来自于法院行政管理者的监督。赋权主审法官,并非意味着法院行政管理者监督职责的弱化,而仅仅是监督方向的转变而已,即从原来通过对案件结果的审批以控制审判权的行使转向通过对审判程序合法性的监督以保障审判权的运行。基于法治国家原理,国家对国民应负有裁判给付义务,而国民对国家则有裁判行为请求权。为此,法官负有依法律为裁判行为之义务,而对国民之权利诉求不得拒绝或拖延裁判。此种裁判给付义务乃对于审判事务之司法行政上监督权的根据所在[2]71。中国需要进一步明确法院院长、庭长的审判监督权限和监督方式。案件审理是否符合审理期限的规定、审判人员是否遵守回避制度的规定、审判人员是否存在违背职业伦理的行为以及当事人及其代理律师的诉讼权利是否得到保障等,法院的行政管理者都可以进行监督。在监督活动中形成的全部文书必须入卷存档,全程留痕,防止法院的行政管理者以监督之名而行干预审判之实。

外部监督包括来自当事人及其代理(辩护)律师的监督以及新闻媒体、社会公众的监督。其中,当事人代理(辩护)律师的监督居于特殊地位。律师精通法律和审判技术,受客户委托并对客户负责,其监督必然更积极、更细致、更有针对性[18]。再加上律师依法享有的执业权利以及对诉讼活动的全程参与等因素,决定了律师监督的实效性。外部监督的效果有赖于贯彻公开审判制度。公开审判将案件的审判活动置于公众的监督之下,增强了审判活动的透明度,是防止司法专断和擅断,发现和消除司法不公的重要技术性措施[20]67。2013年11月21日,最高人民法院印发了《最高人民法院关于推进司法公开三大平台建设的若干意见》,就建设人民法院审判流程公开、裁判文书公开和执行信息公开三大平台进行了总体安排,这是在网络时代贯彻审判公开制度的重要举措。

对主审法官问责的理由和范围可以从裁判结果、诉讼程序以及职业伦理三个方面加以界定*陈瑞华教授将我国对法官责任的追究归纳为三种制度模式:一是结果责任模式;二是程序责任模式;三是职业伦理责任模式。参见陈瑞华:法官责任制度的三种模式,《法学研究》2015年第4期,第4-22页。。我国实行的错案追究制度就是以裁判结果为导向的法官责任追究制度,其渊源可以追溯到20世纪80年代末90年代初。但长期以来,学术界和实务界对于该制度始终质疑不断。法官只能依据证据认定事实,事实的认定能否还原客观事实不仅要依靠法官的理性判断,还取决于当事人提供证据的充足情况,更受到当事人在庭审过程中质证和辩论情况的影响。基于法律的开放性和滞后性特征,必须赋予法官一定程度关于适用法律的自由裁量之权。不同的法官对于案件的认知各有不同,甚至同一个法官在不同的时间对同一案件也会有不同的认识。这些因素都决定了仅仅通过实体错误(不论是事实认定错误还是法律适用错误)来认定错案存在很大难度与风险[5]。面对错案追究的风险,法院和法官都会想方设法在现行的体制框架内进行转移。下级法院会扩大向上级法院请示的范围,法官会更多适用调解,会依赖庭长、院长和审判委员会,减轻自身的办案责任。提交审判委员会讨论的案件很多并非疑难复杂类,而是由于权力干预或当事人矛盾可能激化等法官认为有风险的案件。审判委员会成为法官卸载风险的避风港[21]183。由此产生了一个怪圈:旨在实现“让审理者裁判、由裁判者负责”目标的主审法官责任制在实践中可能出现南辕北辙的结果,即审理者为了逃避责任而主动放弃行使裁判权。

摆脱这一怪圈的出路在于,在完善法官错案追究制度同时建立和落实法官责任豁免制度,以消除法官依法履行职责可能承担责任的后顾之忧。不过有学者认为,法官错案追究制度在价值取向上和法官豁免制度是完全冲突的,“只要存在错案追究制度就不可能真正建立法官责任豁免制度”[22]。这其实是一种误解。法官责任豁免制度是为了保障司法独立、消除法官履行职责的后顾之忧而豁免法官因职务行为而承担司法责任或民事赔偿责任。1983 年通过的《司法独立世界宣言》明确了法官豁免权及其例外情况:原则上法官应被避免遭受因职务行为而发生的司法责任的诉讼追究,例外情况是依法经过司法当局授权的除外;法官享有民事豁免权,任何个人或单位不得因法官履行职务义务时的不作为或不适当作为而提起损害赔偿[23]。但法官审判过程中的故意违法行为,如明知应当回避而不回避、指使证人作伪证、故意违背事实错误裁判等,却不在豁免之列,而仍然需要承担相应责任。法官豁免制度和错案追究制度并非截然对立非此即彼的关系,而是从不同角度对法官责任制的落实。最高人民法院先后制定的《人民法院审判人员违法审判责任追究办法(试行)》以及《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》虽然并未明确提出法官责任豁免制度,但已经出现了将法官责任豁免和法官错案追究相结合的规定*《人民法院审判人员违法审判责任追究办法(试行)》第二条规定,人民法院审判人员在审判、执行工作中,故意违反与审判工作有关的法律、法规,或者因过失违反与审判工作有关的法律、法规造成严重后果的,应当承担违法审判责任。其后有大量的规定将这一原则细化。该办法第二十二条规定的审判人员不承担责任的情形包括:(一)因对法律、法规理解和认识上的偏差而导致裁判错误的;(二)因对案件事实和证据认识上的偏差而导致裁判错误的;(三)因出现新的证据而改变裁判的;(四)因国家法律的修改或者政策调整而改变裁判的;(五)其他不应当承担责任的情形。。《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》第二十八条规定,因下列情形之一,导致案件按照审判监督程序提起再审后被改判的,不得作为错案进行责任追究:(1)对法律、法规、规章、司法解释具体条文的理解和认识不一致,在专业认知范围内能够予以合理说明的;(2)对案件基本事实的判断存在争议或者疑问,根据证据规则能够予以合理说明的;(3)当事人放弃或者部分放弃权利主张的;(4)因当事人过错或者客观原因致使案件事实认定发生变化的;(5)因出现新证据而改变裁判的;(6)法律修订或者政策调整的;(7)裁判所依据的其他法律文书被撤销或者变更的;(8)其他依法履行审判职责不应当承担责任的情形。但这些规定在豁免法官责任的范围方面还有值得商榷之处,比如并未提出豁免法官的民事责任,而这是国际通行法官豁免制的重要内容,并且该规定在层级上属于最高人民法院的司法解释,对党委纪委、政府机关、检察机关不能形成约束力,因而有必要将法官责任豁免制度在《宪法》《法官法》中进行明确规定。

为了促进司法独立,法官应该享有责任豁免特权;为了保障司法公正和维护司法权威,法官需要承担相应的伦理责任。主审法官与普通法官在承担法官伦理责任方面并无二致。法官是肩负崇高使命和社会责任的职业,其职业伦理的要求远远高于社会道德底线。法官出入娱乐场所、接受他人宴请等行为看似生活小事,实则严重损害司法权威。司法伦理中的法官道德被看作是一套指导法官作出选择和采取行动的价值规范[24]218。《法官法》和最高人民法院制定的《中华人民共和国法官职业道德基本准则》等规范性文件中对此作出了具体规定,主要包括保障司法公正、提高司法效率、保持清正廉洁、遵守司法礼仪、加强自身修养以及约束业外活动等六个方面。法官承担的职业伦理责任一般表现为纪律责任*在2010年最高人民法院发布《人民法院工作人员处分条例》中,规定了有关法官违反职业伦理的违纪行为以及应当给予的处分类型。,但某些与职业伦理关联的法官违法行为达到一定的严重程度后,将触犯《刑法》的相关规定而承担刑事责任*《刑法》关于贪污罪、受贿罪等规定可以适用于法官,徇私枉法罪、枉法裁判罪以及徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行罪更是专门针对司法工作人员而设定的罪名。。近年来法官违背职业伦理的行为频频曝光,这对于完善法官职业伦理责任的承担机制而言既是挑战也是机遇。

既然主审法官负有合理安排审判流程、主持庭审活动、保障当事人诉讼权利、组织合议案件、避免程序瑕疵等岗位责任,按照权责一致的原则,主审法官就应当承担比合议庭其他成员更多更重的程序责任。程序违法行为不仅损害程序公正的外观,也可以直接导致实体的错误,必须予以追究。与错案标准难于统一相比,由于程序的客观性,程序违法行为的责任追究操作性强,不存在类似于关于错案追究制度的学术争议。违反回避规定、未保障当事人诉讼权利、违法调查证据、未经质证环节认定证据、违法采取或解除财产保全措施、伪造串改审判活动中形成的各种笔录记录等程序的违法行为易于判定,行为人应该为此承担责任。

法官惩戒免职权的配置,即何种机构行使问责主审法官的权力同样值得讨论。问责主体设置不当可能影响法官身份的独立,进而动摇法官职务独立乃至司法独立的基础。对法官有惩戒免职权的机构及其主管领导可以将这种权力作为间接干涉审判的手段,或者即使他们足够谨慎克制,法官在审判案件时依然难免投鼠忌器,私下揣摩乃至迎合上意,违心裁判。1982年10月22日第十九届国际律师协会全体大会通过的《司法独立最低标准》提出,法官的惩戒和免职权应授予独立于司法机关之机构进行。其中对法官的免职宜授予司法法庭为之。立法机关可以被授予对法官进行免职的权力,但必须基于司法委员会的建议。行政机关可以参与对法官的惩戒,但参与的范围限于提出控告和提起惩戒程序而不包括对法官惩戒的裁决[25]417。日本现行宪法规定“法官的惩戒处分不得由行政机关行使之”,其目的在于“尽量不使惩戒处分不适当地侵犯法官的身份保障,对司法独立不产生坏影响”[26]550。加拿大则成立了由全国36名法官组成的司法理事会,对任何有关联邦任命法官的投诉或指控进行调查和处理[27]106。

中国法官惩戒免职权的配置存在所谓的内部化问题,体现在法律依据的内部化以及惩戒主体的内部化两方面。从法律依据上考察,《人民法院审判人员违法审判责任追究办法(试行)》《人民法院工作人员处分条例》《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》等规范性文件均由最高人民法院制定并在全国法院系统组织实施。从惩戒主体上看,每个法院内部均设立纪检监察机构,负责审判人员违法审判追究以及法院工作人员不服政纪处分的申诉工作等。如果要撤销法官审判职务并开除公职,则应由最高人民法院或地方各级人民法院提请全国人大常委会或地方各级人大常委会按法律规定办理。法官惩戒免职权的内部化与《司法独立最低标准》提出的“法官的惩戒和免职权应授予独立于司法机关之机构进行”的要求存在较大差距,必然加剧法院审判管理的行政化倾向。

新一轮司法改革是完善我国法官惩戒免职权配置的良好契机。十八届三中全会决定提出,“改革司法管理体制,推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”。之后,《人民法院第四个五年改革纲要(2014—2018)》对省以下地方法院人财物统一管理的改革作出了安排。此项改革剑指司法去地方化,对于保持法院整体也就是审判权的独立性的意义不言而喻,其中关于法院人事工作的统一管理将对审判工作的去行政化产生重要影响。省级统管可以缓解法官惩戒内部化问题,有利于保证法官身份的独立,进而有利于提高法官对于法院行政管理者的抗压能力。具体做法应参照《司法独立最低标准》的要求,比如遴选与惩戒机构独立于法院,并与立法机关对法官的任免权形成相互制约；法官遴选委员会与法官惩戒委员会可以由省级人大常委会牵头设置,负责拟任法官的提名以及违纪违法法官的惩戒；其成员应由法官、律师、学者以及省政法委、党委组织部的人员共同组成[28]。2016年4月,江西省政法委公示了法官遴选委员会专门委员和专家委员的的名单,标志着省级统管迈出了实质性步伐。对于法官的纪律处分,由法官惩戒委员会依程序按多数意见作出;而对于法官的免职,则由法官惩戒委员会形成多数意见后,再提请相应地方人大常委会决定。

四、主审法官责任制之前景

主审法官制度的建构承载着“让审理者裁判,由裁判者负责”的司法改革愿景。“让审理者裁判”应当具备一个基本前提,即保证审理者有裁判的能力和资历，获得主审法官资格的条件设定也就成为一个至关重要的议题。早在20世纪90年代主审法官责任制探索初期,就有学者将主审法官的产生方式归纳为五种,即指定主义、申请主义、选举主义、受案主义以及混合主义[29]。这些方式的本质都是在法官队伍中选拔部分精英成为主审法官,只是选拔的程序有所不同而已。这与当时全国法官队伍的来源比较复杂、整体素质不高有关。

既然并非所有的法官都具有依法独立裁判并对裁判全权负责的专业素养,选择精英法官为主审法官,并赋予案件审理和裁判权限的做法有不得已而为之的现实理由。但合情却不一定合法。《中华人民共和国法官法》第5条规定,法官的职责是“依法参加合议庭审判或者独任审判案件”,亦即对案件进行审理和裁判是所有法官的职责,而并非只有精英法官才能享有的权力。实行主审法官制必将导致法官之间行使审判权的不平等[30]。普通法官在面对主审法官时难免退避三舍,事事以主审法官的意见为准，这样,旨在破除司法行政化的主审法官责任制在某些方面又加剧了审判工作的行政化。对于审判权的规范运行而言,赋予部分法官特殊权力的做法并不可取，但通过这种方式产生示范效应,逐步实现所有法官均有权对参与审理的案件做出裁判并为能够其承担责任的目标,将特殊权力转化为所有法官都拥有的普通权力,实行主审法官责任制的目的也就达到了。正如学者指出的,主审法官制的改革,它是针对我国法官体制现状的一种过渡方式,现状是我们在呼唤优秀法官的同时需要建立相应激励机制,当每个法官都很优秀时,这种过渡方式就自然丧失其存在基础而完成其使命,那时,每个法官都能行使法律赋予他们的完整权力[31]。

在主审法官责任制的探索已经超过二十年,法官队伍的整体状况已经发生巨大变化之后,《人民法院第四个五年改革纲要(2014—2018)》第28条仍然提出要“选拔政治素质好、办案能力强、专业水平高、司法经验丰富的审判人员担任主审法官”,实际上是要将在法官群体中选择精英作为主审法官的做法在全国铺开,并至少再延续五年。对此,学术界并没有发出任何质疑的声音。叶青教授对此就持肯定态度,认为“主审法官必须是法官队伍中的精英群体,在教育背景、知识体系、法律素养、执业履历、工作实绩、职业品德、道德信誉等方面拥有令人信服的资历”[4]。叶青教授进而提出应明确全国和地方的主审法官遴选条件。

笔者认为,与中国法治国家建设进程相比而言,《人民法院第四个五年改革纲要(2014—2018)》提出的主审法官责任制改革非常保守,很不彻底。如果说选择法官中的精英为主审法官是因为法官人数过多、素质各异不得已而为之的话,那么,当法官群体走向精英化之后,就应该果断赋予每个法官完整的、平等的审判权,真正实现法官个人的独立。主审法官责任制的探索已经有二十余年的时间,效果不彰的原因就在于改革的不彻底性。只允许一部分法官中的精英拥有完整的审判权不可能根本扭转审判分离的现象,也不可能建立起符合司法规律和司法原理的司法责任制。

从人力资源储备的情况来看,当前实现法官精英化的条件已经具备,为赋予所有法官完整的审判权奠定了基础。这表现在以下三方面:第一,高等法学教育在最近三十年的时间里已经取得长足进步,培养的法学专业毕业生的人数和质量都有了很大提高。第二,国家统一的司法资格考试为法官队伍储备了大量人才。第三,法官选任机制的改革使得选拔优秀律师、法律学者以及立法、执法、检察等部门的法律专业人才为法官成为可能。

法官员额制为实现法官精英化提供了现实途径,实现法官精英化的最佳时机已经来临。《人民法院第四个五年改革纲要(2014—2018)》第49条提出要建立法官员额制度,并且已经在各司法改革试点省市陆续展开。该制度定位为通过控制法官数量来提高质量,实现法官的精英化。法官员额将受到严格控制,要求控制在中央政法专项编制的39%以下。法官员额制推行之后,不适合担任法官的人员将从事司法行政管理和司法辅助的工作,再采取提高法官待遇和职业保障的配套措施,法官职业必将成为高素质法律人才的汇聚之地。2015年,上海等十八个司法改革试点省区市普遍建立了法官遴选委员会,严格按照入额标准遴选法官,已经完成了10094个法官的入额工作。《人民法院第四个五年改革纲要(2014—2018)》将原有的选择法官中的精英为主审法官的地方性做法固定化并向全国推广,不仅属于叠床架屋之举,而且会产生负面效应,就是以最高法院的名义对法院自行认定的不具有主审法官身份的法官不得行使完整审判权现状的一种确认。到2017年初,法官员额制改革基本完成,激发了法官的工作积极性。周强在《2017年最高人民法院工作报告》中指出,上海、广东、海南法官人均办案数量同比分别增长21.9%、 22.3%和34.8%。

废除在法官队伍中选任主审法官的做法,意味着入额法官只要担任独任法官或合议庭审判长,就自动获得主审法官的身份。只有所有法官均有资格依法行使完整的审判权,并对判决承担相应责任,审判分离的现象才能得到根本遏制,包括主审法官责任在内的法官责任制也才能真正落实。

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