特色小镇：新型城镇化的重要一环

刘奇洪

土地型城镇化道路是不可持续的，而以工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展、以城市群为主的城镇化才是当前中国应选的道路

虽然当前国家推行的“特色小镇”建设，赋予了传统产业转型、新兴产业培育等重任，但“特色小镇”仍然需要回归到现代城镇体系，惟有此，“特色小镇”才有生命力和竞争力。在如今房地产业两极分化、三四线城市房地产业“去库存”的背景下，以房地产企业主导的“特色小镇”建设非但不可行，而且势必会导致房地产库存增加，只有小镇产业发展的特色化，才能使“特色小镇”可持续发展。

小城镇作为连接城市与农村的纽带，不仅起到了统筹城乡发展作用，而且在城镇化过程中对于大量农村富余人口涌入大城市起到“蓄水池”分流作用，也降低了城镇化社会成本。城镇化是农村人口转化为城镇人口的过程，主要有两条路径：一是农村人口“离土不进城”，留在小城镇，不进入大中城市，就近由从事农业转为从事非农产业，并实现生活方式改变，由分散居住转为集中居住，享受城镇居民所能享受的生活便利和社会保障待遇；二是农村人口“离土又进城”，远离原先的熟人社会圈，进入大中城市。但中国除了农村成功经商人士和进城的农村大学毕业生、农村参军人员城市转业外，广大农村富余人口要真正留在大中城市非常困难，因此，城镇化的主要途径是发展包括县城在内的小城镇及发展小城镇中的内生型经济，只有做大、做强、做实城镇经济，才能顺利实现城鎮化。

改革开放以来，中国城镇化经历了三个阶段：

1.20世纪80、90年代，以小城镇为主的城镇化阶段。这一阶段是中国内生型工业化和城镇化加速起步发展时期。小城镇经济为中国经济最为活跃的因素，随着内生型经济飞速发展，各地城镇化呈现相对有序发展状态，工业化与城镇化良性互动、同步发展，一些内生型企业不仅为所在小城镇提供城镇化原动力，而且小城镇与内生型企业相得益彰，小城镇因内生型企业而发展，内生型企业因小城镇良好的社会环境而壮大。

2.21世纪初，以大中城市为主的城镇化阶段。2001年中国加入世界贸易组织后，进入了全方位开发开放阶段，中国城镇化重点转到了大中城市。一方面，大中城市通过各种开发区建设，获得了发展空间和行政资源，许多城市经由开发区发展为行政区，这使得城市空间越来越大；另一方面，土地招拍挂制度的实行，使得各级政府获得了在土地倒卖上的巨大收益，同时，土地级差地租的存在进一步推进了各级政府开发大中城市的积极性。由此，中国城镇化转到了以大中城市为核心的道路上来。

3.目前，中国城镇化进入到以城市群为核心的城镇化阶段。小城镇建设已远离了孤立建设的发展时期，所以必须通过差异化定位谋求在城市群中的发展地位，避免走同质竞争发展的老路。

不管何种形式的城镇化道路，都需要解决三大问题：一是钱从哪里来问题。农民进入城镇，要有住房，要配套水、电、气、道路、排污等基础设施，还要享受教育、医疗、养老等基本公共服务和福利，因此，城镇化需要拿出巨额资金，不可能完全依靠政府财政来推动；二是人往哪里去问题。农民进入城镇后，必须要靠就业、创业来获得长期稳定的收入，中小企业和个体工商户将是解决城镇化后农民就业、创业的最重要途径；三是城镇化能否持续问题。主要包括城镇发展是否有稳定的产业基础，持续推动经济增长和提升农民容纳能力。是否能在城镇化中避免物质资源过度消耗和污染物排放大量增长，给城镇化带来的资源和环境压力。是否能真正以人为本，提高社会和谐程度和新城镇人口生活满意度。城镇化三大问题的存在意味着以大中城市为主的城镇化，终究属于土地型城镇化内容，不具有可复制和可持续发展特性。土地型城镇化道路是不可持续的，而以工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展的、以城市群为主的城镇化才是当前中国应选的道路。

在以城市群为主的城镇化过程中，小城镇发展具有降低全社会城镇化成本、统筹城乡发展功能、实现“四化”（工业化、信息化、城镇化、农业现代化）同步发展功能。“特色小镇”既是城镇化过程中小城镇发展的一种类型，又属于城市群的一个重要组成部分。“特色小镇”只有纳入整个以城市群为主的城镇化体系，才能精准定位，找到差异化发展道路。

目前，国家鼓励支持建设的“特色小镇”有两种类型：一是住房城乡建设部、国家发展和改革委员会、财政部联合发文《关于开展特色小镇培育工作的通知》（建村[2016]147号文）所指的特色小镇。这类特色小镇一般为县城关镇除外的建制镇，到2020年全国将培育成1000个左右休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇，主要特点是有特色鲜明的产业形态、和谐宜居的美丽环境、彰显特色的传统文化、便捷完善的设施服务、充满活力的体制机制；二是2015年1月，浙江省十二届人大三次会议通过的《政府工作报告》，把建设“特色小镇”作为浙江省新一轮更大范围的战略布局。但浙江省提出的“特色小镇”，其本质是“非镇非区”。既不是行政区划单元上的一个镇，也不是产业园区的一个区。而是按照创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，聚焦信息经济、环保、健康、旅游、时尚、金融、高端装备等七大新兴产业，兼顾茶叶、丝绸、黄酒、中药、青瓷、木雕、根雕、石雕、文房等历史经典产业，融合产业、文化、旅游、社区功能的创新创业发展平台。

浙江省“特色小镇”建设之所以引人瞩目，是因为其“特色小镇”培育建设上的体制机制创新，这既来自国外特色小镇经验借鉴，又源于浙江实践基础。2015年4月，浙江省政府公布《关于加快特色小镇规划建设的指导意见》，明确了特色小镇概念，以及规划建设的整体要求、创建程序、政策措施和组织领导。“特色小镇”按照创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，结合自身特质，找准产业定位，科学进行规划，挖掘产业特色、人文底蕴和生态禀赋，形成“产、城、人、文”四位一体有机结合的重要功能平台：一是特色小镇特色创建，实行“目标先导、政府引导、市场主导”新机制；二是产业定位“特而强”，锁定产业主攻方向，构筑产业创新高地；三是功能叠加“聚而合”，做到产业功能、文化功能、旅游功能和社区功能叠加、融合；四是建设形态“精而美”，多维展示地貌特色、建筑特色和生态特色。

当前全国许多“特色小镇”建设存在三个方面的问题：一是没有特色产业基础；二是房地产企业在唱“独角戏”，“圈地”、“玩概念”，套用政府资金和银行资金；三是普遍存在资金短缺或资金根本没有落实的问题。“特色小镇”已成为一些房地产企业炒作工具，如果对此不加以监管，中国的“特色小镇”很可能会成为“特色鬼镇”。

（作者单位为河海大学）