房地产税改革的应然性与实然性

李晶

需要注意的是，恢复对于居民个人房屋的征税，将直接触动居民尤其是城镇居民个人的利益。

为此，房地产税的推行尤其要注意立法先行房地产税是对房产与地产所征的税收。《深化财税体制改革方案》中明确提出要“加快房地产税立法并适时推进改革”，改革的核心在于合并房产税和城镇土地使用税。

从应然性看房地产税改革

第一，合并房产税和土地使用税。现行税收制度对于房产与土地分别设置税种，对于土地征收土地使用税，对于房屋征收房产税，房产税计税依据中包含土地价值，土地价值中又包含土地税收，这样就存在重复计税现象。鉴于此，宜将两税合并，推出统一的房地产税，取代房产税和土地使用税，取代房屋限购、限价等临时性行政管制制度。

第二，将房地产税建设成为地方税体系主体税种。无论是分析地方各税收入规模，还是参考各税收入占地方税体系收入比重，营业税长期为地方税体系绝对主体税种。目前，中国地方税体系税种数量众多。现行税收体系共设置18个税种，其中，有12个属于地方税体系，从数量上看，地方税体系囊括约2/3税种，随着2016年营改增试点正式收官，营业税彻底退出历史舞台。为此，亟需優化或新征地方税相关税种，简并和优化职能重叠的税种，培育地方税体系主体税种，赋予地方政府适当的税政管理权限，重建地方税体系。

第三，将房地产税定位为地方政府主要税源。2016年5月1日，营业税改征增值税改革将彻底收官，营业税将彻底消亡，地方税体系将面临着主体税种缺失的尴尬局面。如何完善地方税体系，既保证地方政府收入规模、调动地方政府积极性、保证财力与事权匹配，又保证中央与地方的税种与税收收入的划分，是税制改革的一大任务。目前，中国地方税体系收入比重偏低。2012年，地方税收入达到30743亿元，占全部税收收入的比重仅为27.8%。因此，中国地方税体系的特点是税种数量众多但主要是小税种，税源分散、份额较小且占比较低，对宏观经济影响面较小。在营改增完成之后，仅有的税种或职能交叉或职能缺位。在此条件下，应把房地产税定位为地方政府主要税源。

从实然性看房地产税改革

房地产税改革的重点在于征税范围、课税对象、适用税率、计税依据和税收优惠这五个方面。

第一，房地产税征税范围应包括农村。现行房产税征税范围为城市、县城、建制镇和工矿区，一直未将农村房屋纳入房产税征税范围。随着经济发展，中国城镇化进程不断推进，依照中国社会科学院发布的《社会蓝皮书》，2011年中国城镇化率为51.27%；2012年城镇化率达到52.57%，增长1.3个百分点；2013年城镇化率达到53.73%，增长近1个百分点，处于稳步上升态势；预计2018年将达到60%。然而，目前部分地区城乡边界已越来越模糊，部分区域城乡差别也越来越小，所以应遵循城乡税制一体化理念，将农村房屋纳入房地产税征税范围。考虑到地方政府在治安、教育、交通、医疗等公共产品和公共服务等方面对于农村的投入总量较少、水平较低，可依照受益原则，对农村房屋在相当长时间内设置减免税待遇。

对建造在农村集体土地上的“小产权房”，宜择机纳入房地产税征税范围。随着农村土地流转制度改革逐步推进，应准允房屋所有人补交合理的土地出让金及相关费用后确权，获得由房管部门颁发的产权证，合法拥有房屋并进入市场体系合法租售、依法纳税。

第二，房地产税课税对象应包括存量房屋。在住房制度改革之后，住房商品化和社会化越来越普遍。当经济发展和城市化水平达到一定阶段后，人均拥有住宅面积不断增加并趋向饱和。只有包括存量房屋在内的房产才能体现个人或家庭的财富价值，只有包含存量房屋的征税对象才能体现公平公正的税收伦理特性。因此，房地产税的征税范围不仅应包括存量房屋，而且存量房屋还应成为房地产税的主要课税对象。

第三，房地产税适用税率应以1%为上限。现行房产税采用比率税率形式，土地使用税采用定额税率形式。不同的是，房产税进一步区分企业和个人房屋分别设计税收待遇，再区别房屋用途分别设计税率水平。对于企业，自用房屋适用1.2%税率，出租房屋适用12%税率；对于个人，自用房屋享受免税待遇，出租房屋适用4%税率。自2011年1月28日起，重庆和上海试点征收房产税，重庆适用0.5%-1.2%税率，上海适用0.4% -0.6%税率。未来房地产税在税率形式上，应采用比例税率形式；在税率水平上，在试点初期以低至0.4%-0.5%为宜，随着房地产税的逐步推广，税率水平应逐步提高，但以不超过1%为宜，以兼顾地方政府的财政收入规模和房屋所有人保有房产的税收成本。

第四，房地产税计税依据应为房地产评估价值。现行房产税区分房产的不同用途，对自用房屋按照房屋余值从价计征，对出租房屋按照租金收入从租计征；土地使用税一直采用定额计征方式。按照土地面积征收土地使用税，反映的是土地的实际占用数量而非经济价值，这导致土地使用税税基远远背离经济规律；按照折余价值征收房产税，反映的是房屋的历史成本而非市场价值，这导致房产税计税价值远远背离市场价值。基于市场经济发展、土地使用制度改革，考虑地方财政可持续增长要求，房地产税应以评估价值作为计税依据。以评估价值作为计税依据有三点好处：一是，切实提高税收收入与房地产市场价值的相关性；二是，客观反映房地产的现实价值和纳税人的承受能力；三是，进一步提高土地和房屋的利用效率。

房地合一后，房产价值之中必然包含土地出让金的价值，从而形成重复计税。因此，宜在应税房地产的评估价值中扣除一定的比例，作为对于土地价值的豁免。该比例以30%左右为宜。

第五，房地产税优惠设计应综合考虑房屋面积和价值。宪法赋予公民生存权和居住权，政府职责之一是确保居者有其所，因此，房地产税应设置税收优惠。房地产税优惠的设计依据，有房屋套数、房屋面积和房屋价值三种选择。1.按照房屋套数设计税收优惠，若允许家庭自定首套房屋免税，会诱发居民购置大面积房屋作为首套房屋以避税；若依据家庭购房时间确定首套房屋免税，会由于首套房屋的情况不同而产生税收不公。2.按照房屋面积设计税收优惠，将无法回答一系列问题：房产面积是以个人为单位还是以家庭为单位？是否会引发离婚行为？对单身者是有利还是无利？相同面积但是不同地段的房屋适用同样的税收负担是否公平？3.按照房屋价值设计税收优惠，相对公平和有效。只是当所有的房地产均以价值作为计税依据时，房地产评估就成为制度实施的关键。但是目前中国相关人才储备不足，亟需培养大量专业的房地产评估人才以应对改革需要。分析可知，房地产税优惠方案应结合房屋面积和房屋价值进行设计。

房地产税应结合房屋面积设置税收优惠，结合房屋价值设置计税方法。改革开放以来，中国居民居住条件得到较大改善，城镇人均住房建筑面积由1978年6.7平方米、1998年17.8平方米、2008年28.3平方米，增加到2011年32.7平方米，增加速度较快。依据中国社会科学院财经战略研究院发布的《中国经济体制改革报告2013》，预计2020年，城镇人均住宅建筑面积可达到35平方米，实现“一户一房”住房标准；到2030年，城镇人均住宅建筑面积将达到44平方米，实现“一人一间”住房标准。鉴于此，房地产税优惠面积应以人均30平方米为宜。即未来房地产税应对每户家庭按照人均30平方米建筑面积设计免税待遇，对超过免税待遇的部分，以房地产市场评估价值为基础计算缴税。

目前，中国对于个人所有非营业用的房产免征房产税，对于个人所有居住房屋及院落用地的征免税，交由省、自治区、直辖市税务局确定。对于居民个人非营业用的房屋和土地免税，主要是由于在计划经济体制下，房屋作为福利产品以低于市场价格的成本价格或标准价格由单位依行政手段定面积、定标准、定租金分配给职工使用，房屋既限制转租也无法转卖。

住房制度改革之后，住房分配货币化取代住房实物分配，住房商品化和社会化取代住房福利化，房屋由福利产品回归其商品的本质，理应进入税收调节范围；按照“谁受益、谁纳税”原则，居民应当拿出由国家的土地增值带来的部分收益履行纳税义务。需要注意的是，恢复对于居民个人房屋的征税，将直接触动居民尤其是城镇居民个人的利益。公众从个人利益角度出发对于缴纳房地产税的意愿预期较弱，纳税人遵从预期较低，改革推行的阻力与难度预期较大，为此，房地产税的推行尤其要注意立法先行。

（作者为东北财经大学教授）