打赢脱贫攻坚战：特困民族地区决胜全面小康的首要目标

李 鸿(大连民族大学 东北少数民族研究院，辽宁 大连 116605)

打赢脱贫攻坚战：特困民族地区决胜全面小康的首要目标

李 鸿
(大连民族大学 东北少数民族研究院，辽宁 大连 116605)

中国14个集中连片特殊困难地区中有11个在民族地区，确保特困民族地区在2020年与全国同步实现全面建成小康社会的目标，对于持续解决好发展不平衡和不充分的问题，补齐全面建成小康社会中最突出的短板，具有重大而深远的意义。提出了脱贫攻坚是特困民族地区决胜全面小康的首要任务，从理论和实践两个层面分析了特困民族地区脱贫攻坚迈向同步小康的内涵与特征，为推进特困民族地区精准扶贫精准脱贫提供了创新思路和对策建议。

特困民族地区；脱贫攻坚；全面小康；十九大

实现共同富裕是社会主义的本质要求，消除贫困是全面建成小康社会的重要前提。习近平总书记在十九大报告中提出，让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会是我们党的庄严承诺。要重点攻克深度贫困地区脱贫任务，确保到2020年中国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫。可以说坚决打赢脱贫攻坚战，做到“全面建成小康社会，一个不能少；共同富裕路上，一个不能掉队”，这是十九大再次向世人所做的宣言，也是中国共产党必须完成的一个既定目标和硬任务。特别是在条件差、基础弱、贫困程度深的少数民族地区，民生领域还有不少短板，脱贫攻坚任务艰巨。如何把实施乡村振兴战略同加快推进特困民族地区精准扶贫、精准脱贫紧密结合起来，这是深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想的内在要求，更是特困民族地区决胜全面小康的必然选择和首要目标。

一、特困民族地区同步实现全面小康的内涵与特征

特困民族地区，是指特殊困难、特别贫困的少数民族地区。《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》将六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山-太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区和西藏、四省藏区、新疆南疆三地州确定为全国集中连片特困地区。这14个集中连片特困地区是中国扶贫攻坚的主战场，其中有11个位于少数民族地区，贫困面大且贫困程度深，到2020年与全国同步实现全面建成小康社会目标的难度也最大，因此称为特困民族地区。贫困是全面建成小康社会中最突出的一块短板。打赢特困民族地区等深度贫困地区脱贫攻坚战和实现同步小康，不仅能够补齐全面建成小康社会的最大短板，而且对于持续解决好发展不平衡和不充分的问题，直至本世纪中叶把中国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，具有重大而深远的意义。

1.关于民族地区脱贫攻坚同步实现全面小康的理论创新

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视、关心、支持少数民族和民族地区发展，把坚决打赢脱贫攻坚战同实现民族地区全面建成小康社会的奋斗目标紧密结合起来。习近平在深入全国特困地区广泛调研的基础上，围绕扶贫开发的重大理论与实践问题，形成了内涵丰富、体系完整、思想深刻和有中国特色的扶贫开发战略思想，主要体现在以下几个方面：

一是提出各民族必须同步全面实现小康，强调全面实现小康，少数民族一个都不能少，一个都不能掉队。全面小康是惠及13亿人民的全面小康，是不分地域的全面小康，是不让一个人因贫困而掉队的全面小康，是一个民族都不能少的全面小康；没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会。提出脱贫攻坚是全面建成小康社会的标志性指标和底线任务，要确保民族地区如期全面建成小康社会，实现同步小康。“同步小康论的提出，展示了民族地区发展的美好前景，极大鼓舞了民族地区各族干部群众，也赋予了民族工作新的时代内涵和重大历史使命。”[1]

二是坚持以人民为中心的思想，全面阐释共享发展与共同富裕的理念。习近平多次指出，消除贫困，改善民生，逐步实现全体人民共同富裕，是社会主义的本质要求。尤其是提出了创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，注重统筹解决发展的动力、平衡、人与自然和谐、内外联动、社会公平正义问题，强调各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展，并将民族地区脱贫攻坚纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局。

三是提出搞好扶贫开发必须突出重点。习近平在中央民族工作会议上指出,搞好扶贫开发,要重点抓好特困地区和特困群体脱贫。民族地区是全国扶贫攻坚的硬骨头，全国14个集中连片特困地区,有11个在民族地区。要以集中连片特困地区为重点,加大投入力度和工作力度,坚决打好扶贫开发攻坚战。

四是形成精准扶贫、精准脱贫的基本方略，实现对症下药、靶向治疗的指导方针。2015年6月，习近平在贵州主持召开涉及武陵山、乌蒙山、滇桂黔集中连片特困地区扶贫攻坚座谈会，提出了“六个精准”：就是在精准扶贫、精准脱贫上下更大功夫，做到扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人(第一书记)精准、脱贫成效精准[2]；2015年11月在中央扶贫开发工作会议上提出，精准扶贫和脱贫要按照贫困地区和贫困人口的具体情况，实施“五个一批”工程：即发展生产脱贫一批，易地搬迁脱贫一批，生态补偿脱贫一批，发展教育脱贫一批，社会保障兜底一批；2016年8月又在青海海东市互助土族自治县指出,坚持精准扶贫精准脱贫,要切实做到脱真贫、真脱贫。

习近平的以上论述和基本方略，为民族地区打赢脱贫攻坚战和实现同步小康提供了思想指南和行动遵循。值得关注的是，这些重要方略正是准确把握中国社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾、深刻认识中国多民族国家基本国情基础上提出的。

2.特困民族地区脱贫攻坚迈向同步小康的现状与特征

中国近四十年的改革开放，使数亿人甩掉了贫困的帽子。特别是过去五年，中国已有6 000多万贫困人口稳定脱贫，年均减少农村贫困人口1 000多万人，贫困发生率从2012年底的10.2%下降到2016年底的4.5%，特困民族地区贫困群众生活水平也明显提高。仅2016年，内蒙古、宁夏、新疆、西藏、广西和贵州、云南、青海等民族八省区就减少农村贫困人口401万。但总体看中国脱贫攻坚仍然面临着艰巨的任务。贫困地区集民族地区、边疆地区、革命老区、集中连片特困地区于一体，贫困程度深、扶贫成本高、脱贫难度大。例如 2016年，民族八省区贫困人口、贫困村数量都占全国的三分之一，其中3个省区贫困人口数超过300万，4个省区贫困发生率超过10%。特别是跨省交界面大、少数民族聚居多、贫困人口分布广的连片特困地区，属于深度贫困民族地区，是脱贫攻坚的坚中之坚，如四川凉山、云南怒江、甘肃临夏等民族自治州贫困发生率普遍在20 %左右，贵州省46个少数民族县全部属于集中连片特困地区，其中有扶贫开发工作重点县36个。据2011 年测算，集中连片特困地区贫困人口占据了全国贫困人口的70% 以上，平均贫困发生率为28.4%，比全国平均水平12.7% 高出了15.7个百分点，人均地区生产总值、人均地方财政收入、农民人均纯收入3项指标不仅远低于全国平均水平，且仅为西部地区平均水平的 49%、44%和 73%[3]。再以地处武陵山片区的贵州省铜仁市为例，该地区近五年民生支出累计1 083.6亿元，占一般公共预算支出的80.8%；7个国家扶贫工作重点县、125个贫困乡镇实现“减贫摘帽”，减少贫困人口102.14万人，贫困发生率由2012年的38.75%下降到2016年底的11.48%[4]。虽然该地区贫困发生率以前所未有的速度大幅下降，但至2016年底的贫困发生率仍有11.48%，高出同期全国贫困发生率6.98个百分点。这说明，一方面特困民族地区近几年脱贫攻坚已经取得了显著成效，另一方面依然是全国打赢脱贫攻坚战的主战场。

从现在到2020年全面建成小康社会的决胜期，脱贫攻坚是特困民族地区面临的首要任务，也是第一民生工程，需要“采取更加集中的支持、更加有效的举措、更加有力的工作”扎实推进。尤其是如何适应人民对美好生活的需要，打破发展不平衡不充分的制约因素，在确保实现2020年人均国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番的基础上，努力实现各族群众在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等方面的基本公共服务诉求，不断提升各族群众的获得感、幸福感、安全感和公平感，这是摆在特困民族地区面前最艰巨的核心任务。

二、创新特困民族地区精准扶贫精准脱贫路径

1.构建和完善大扶贫工作格局

特困民族地区要全面建成小康社会，扶贫脱贫是关键所在；要确保2020年贫困人口如期脱贫，首先要构建并完善大扶贫工作格局，为精准扶贫精准脱贫提供制度保障。一是建立明确有效的脱贫攻坚工作机制，强化扶贫开发工作领导责任制，把中央统筹、省负总责、市(地)县抓落实的管理体制，片为重点、工作到村、扶贫到户的工作机制，党政一把手负总责的扶贫开发工作责任制真正落到实处，层层签订责任状，明确扶贫脱贫目标、任务、资金、权责，以脱贫攻坚规划和重大项目为平台，专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫有机结合，多渠道筹措帮扶资金。二是建立完善的扶贫绩效考核体系及问责激励机制，完善以减贫成果为导向的绩效考评机制，加强对扶贫项目立项实施、资金拨付、监管验收、绩效评估等环节的监督检查。

2.扎实推进精准扶贫精准脱贫

实施精准扶贫精准脱贫基本方略，精准是最基本最严格的要求。能否做到精准，事关2020年全面建成小康社会和脱贫攻坚目标的成败，事关扶贫脱贫的真实性，即真扶贫和扶真贫，更关系着人民的福祉、国家长治久安、巩固党的执政基础和中国的国际形象，因此必须做到“四个坚持”：坚持扶贫开发与经济社会发展相互促进，坚持精准帮扶与集中连片特殊困难地区开发紧密结合，坚持扶贫开发与生态保护并重，坚持扶贫开发与社会保障有效衔接[5]。而推进特困民族地区精准扶贫精准脱贫，必须着力解决好“扶持谁、谁来扶、怎么扶”的问题。首先是建档立卡和动态管理，明确精准扶持的对象，把扶贫信息落实到每一村每一户，才能做到扶真贫、真扶贫；其次要做到分工明确、责任清晰、任务到人、考核到位；第三要做到因地制宜、自力更生，深入实施“五个一批”工程。应充分利用现代信息技术手段，针对不同贫困群体，采取有针对性的政策措施：一是按照贫困属性、致贫原因对贫困人口进行精准化识别和分类核定，逐一建档立卡，做到户有卡、村有薄、乡有册、区有账；二是建立扶贫信息大数据管理平台，实现精准管理、精准考核、精准监测、精准帮扶，实现户籍管理网、农民补贴网、农村低保网、新农合网、贫困人口识别网“五网合一”；三是因人因地施策、精准到村到户到人，对有劳动能力的支持发展特色产业和转移就业，对“一方水土养不起一方人”的实施扶贫搬迁，对生态特别重要和脆弱的实行生态保护扶贫，对丧失劳动能力的实施兜底性保障政策，对因病致贫的提供医疗救助保障，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障，现行标准下农村贫困人口全部脱贫；四是完善退出机制，加强评估，健全贫困村退出标准和程序，对贫困村的发展情况和脱贫进程进行动态管理，分类设定贫困村脱贫时间表和路线图，实现贫困户和贫困人口全部稳定脱贫。五是因地制宜形成多种脱贫模式，如政府为特困民族乡村创造良好的网络平台和技术支撑条件，大力发展农村电子商务，实施推广“互联网+农产品营销+乡村旅游”电商发展路子，可有效增加收入，促进各族群众稳定脱贫。

3.扶贫同扶志、扶智相结合

推进特困民族地区脱贫攻坚，要坚持“授人以渔”的方针，把扶贫与扶志、扶智结合起来，由偏重“输血”向注重“造血”转变。一是鼓励特困地区各族干部群众克服“等、靠、要”思想，充分调动他们的积极性、主动性、创造性，引导他们依靠自己的辛勤劳动养活家庭，服务社会，脱贫致富，贡献国家。二是在大数据时代，将“互联网+精准扶贫”作为特困民族地区脱贫攻坚和决胜全面小康的新杠杆：让贫困群众用上互联网，让农产品通过互联网走出乡村；让贫困家庭子女都能接受公平有质量的教育，阻断贫困代际传递的途径；让优质医疗资源远程发力，有效减少各族群众因病致贫、因病返贫现象。政府通过“互联网+”精准配置社会资源，能够发挥大数据技术快速、便捷和高效的优势，为精准扶贫精准脱贫提供新理念和技术支持；通过完善电信普遍服务补偿机制，加快推进宽带网络覆盖贫困村，建立扶贫动态数据库，实施网络覆盖、农村电商、网络扶智、信息服务和网络公益五大工程，可以大大提升精准扶贫的效率；通过扫描二维码，贫困户也可以实时查看自己的脱贫情况和详细信息。三是在特困民族地区大力开展职业技能培训，支持就业创业；在各族群众中普及科技知识，提高他们的生产生活技能，确保贫困家庭劳动力至少掌握一门致富技能，实现靠技能脱贫。

三、培育内生动力与完善差别化政策相结合

1.大力发展特色优势产业

加快特困民族地区脱贫攻坚和同步实现全面小康进程，重在发展和培育产业，激发脱贫致富的内生动力和内在活力，这是推动特困民族地区脱贫攻坚的根本出路。特困民族地区要以新发展理念为指导，以建设现代化经济体系为目标，大力发展特色优势产业，不断增强自我发展能力。一是以推进供给侧结构性改革为主线，提高全要素生产率，着力加快特困民族地区建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系，着力优化劳动力、资本、土地、技术、管理等要素配置，加快推进以交通、水利、能源、通信等为重点的基础设施建设。二是实施乡村振兴战略，促进城乡一体化，推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，提高各族群众的就业质量和收入水平。三是支持特困民族地区发展优势产业和特色经济，重点支持少数民族贫困村、贫困户发展种养业和传统手工业，实施贫困村“一村一品”产业推进行动和“互联网+”产业扶贫，建设贫困人口参与度高的特色农业基地，发展农牧产品加工业，促进一二三产业融合发展，依托本地区特有的自然人文资源，深入实施乡村旅游扶贫工程，加强少数民族特色村镇保护与发展。四是结合生态保护脱贫，进一步健全特困民族地区生态补偿机制，完善公益林补偿标准动态调整机制、草原生态保护补助奖励政策及地区间横向生态补偿制度，加大生态保护修复力度，增加重点生态功能区转移支付，科学合理有序开发特困民族地区水电、煤炭、油气等资源，调整完善资源开发收益分配政策，鼓励各族群众形成绿色生活方式，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。

2.加大投入支持力度

充分发挥中国特色社会主义集中力量办大事的制度优势，充分发挥中央、发达地区和特困民族地区三个积极性，充分发挥政府投入在扶贫开发中的主体和主导作用，加大对特困民族地区的财政扶贫投入力度，确保政府扶贫投入力度与脱贫攻坚任务相适应。继续加大中央和省级财政对特困民族地区的转移支付力度，中央财政设立的专项扶贫资金应有较大幅度的增长，一般性转移支付资金、各类涉及民生的专项转移支付资金和中央预算内投资要进一步向特困民族地区和贫困人口倾斜，各级政府出台的惠民政策、项目和工程，也要最大限度地向特困地区、贫困村和贫困人口倾斜。创新金融扶贫机制，推行“政银企农”合作模式，鼓励引导商业性、政策性、开发性、合作性金融机构加大对扶贫开发的金融支持，推动金融机构网点向民族乡镇和贫困村延伸。

3.推进基本公共服务均等化

扶贫不仅表现在经济领域，更需要社会结构和生活方式的调整，集中体现在民生的改善和基本公共服务均等化的实现程度。要扎实推进特困民族地区城乡公共服务一体化，包括义务教育、医疗卫生、社会保障、文化需求等基本公共服务，增强有效供给，保障和改善民生。要在特困民族地区加快实施教育扶贫工程，开展医疗保险和医疗救助脱贫，实行农村最低生活保障制度兜底脱贫，加快贫困村危房改造和人居环境整治，解决各族群众在民生领域的突出困难和问题。

4.深入实施东西部扶贫协作

2016年中央出台了《关于进一步加强东西部扶贫协作工作的指导意见》，进一步明确了重点结对帮扶特困民族地区的意见。东西部扶贫协作的根本目的是实现共同富裕、解决区域性整体贫困和加强深度贫困地区的“自我造血”功能。经过多年奋力实践，中央陆续部署和加强了东西部扶贫协作、对口支援西藏、对口支援新疆、对口支援四省藏区等工作，形成多层次、多形式、全方位的扶贫协作和对口支援格局，使区域发展差距扩大的趋势得到逐步扭转，为实现共同富裕奠定了坚实基础。深入实施东西部扶贫协作，要将“互助协作”作为脱贫攻坚的基本方法，树立双向互动、互利共赢、共同发展的互助协作理念，实现平等的对口支援与合作交流[6]。要建立东西部扶贫协作精准对接机制，使帮扶资金主要用于特困民族地区和贫困村、贫困户。要强化东西部以企业合作为载体的扶贫协作，推动东部人才、资金、技术向特困民族地区流动，加大定点扶贫、劳务协作对接扶贫、“百县万村”扶贫、“万企帮万村”扶贫等支持力度，鼓励社会团体、民营企业、个人参与支持特困民族地区脱贫攻坚。

5.不断完善差别化支持政策

从特困民族地区脱贫攻坚的视角来看，完善差别化支持政策，实际上就是采取更加科学有效和更具针对性的减贫措施，真正做到精准扶贫、精准脱贫。随着脱贫攻坚的深入和贫困人口分布、贫困成因、贫困特征等情况的变化，党和国家的扶贫策略和帮扶方式不断调整完善，从扶贫开发到脱贫攻坚，从主要依靠政策带动的“大水漫灌”到实事求是、因地制宜的“精准滴灌”，从整体帮扶到激发贫困地区和贫困人口的内生动力，依据各贫困地区自身的特殊情况实施差异化的区域发展及脱贫攻坚对策，坚持因人因地施策、因贫困原因施策、因贫困类型施策，取得了显著成效。以脱贫攻坚统揽特困民族地区经济社会发展全局，把脱贫攻坚、实现同步小康和贯彻党的民族工作方针政策结合起来，首先要落实好现有的、行之有效的差别化支持政策，例如应尽可能减少同一地区中民族之间的公共服务政策差异；同时还要随着形势变化，针对不同区域的特殊情况对一些具体政策作出适当稳妥的调整，使脱贫攻坚的各项政策与特困民族地区决胜全面小康的奋斗目标相配套，从而有助于增进群众福祉、促进民族团结和解决区域性整体贫困。

[1] 巴特尔.全面建成小康社会一个民族都不能少[J].中国民族,2017(8):45-47.

[2] 习近平.在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上的讲话 [N].人民日报，2017-09-01(2).

[3] 丁建军.中国11个集中连片特困区贫困程度比较研究[J].地理科学,2014(12):1418-1427.

[4] 陈晏.铜仁市2017年政府工作报告[EB/OL].[2015-11-29].http://www.trs.gov.cn/xxgk/xxgkml/zpfl/tjsrdbg/zfgzbg/201705/t20170510_2343167.html.

[5] 中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定[EB/OL].[2017-01-07].http://news.xinhuanet.com/politics/2015-12/07/c_1117383987.htm.

[6] 李瑞昌.在东西部扶贫协作中攻克区域性整体贫困难题[N].光明日报,2017-10-23(6).

(责任编辑 刘敏)

WintheToughFightagainstPoverty:ThepriorityoftheDecisiveVictoryovertheOverallWell-offintheDestituteEthnicMinorityAreas

LIHong
(Research Institute of Northeastern Minorities Dalian Minzu University，Dalian Liaoning 116605，China )

There are 11 ethnic minority areas among the 14 contiguous destitute areas in China. It is of great and far-reaching significance to ensure that the destitute ethnic minority areas will keep pace with the nation to achieve the goal of building a moderately prosperous society in all respects in 2020, and resolve the problems of uneven development and underdevelopment. The paper states that it is a priority for destitute ethnic minority areas to allieviate poverty in order to reach the goal of the decisive victory over the overall well-off. The paper also analyzes the connotation and features of poverty allieviation in the destitute ethnic minority areas both in theory and practice, and provides the innovative path and countermeasures for promoting the targeted measures to alleviate and eliminate poverty in destitute ethnic minority areas.

destitute ethnic minority areas；poverty allieviation；the overall well-off ; the 19th CPC Nationat Congress

2017-10-21；

2017-11-08

中央高校基本科研业务费专项资金资助重大项目(20150102)。

李鸿(1956-)，男，内蒙古包头人，教授，主要从事民族问题理论与政策研究。

2096-1383(2017)06-0529-05

C95

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