新型城镇化进程中基层社会治理创新研究

米 恒

（枣庄市委讲师团，山东 枣庄 277800）

一、新型城镇化中的基层治理：问题与挑战

新型城镇化打破了原有城乡格局，人口和资本开始向城镇汇集，社会治理中的一些深层次矛盾和问题不断显现。当前更新基层社会治理理念，创新基层治理方式，提升社会治理的水平，就成为我们必须正视的紧迫而现实的问题。

（一）基层社会治理创新的时代要求

伴随着新型城镇化的深入发展，今后会有更多农民进入城镇、市区工作生活，这就给基层社会治理提出更高的要求。大量农村人口涌入城市，利益诉求开始多元化，新入城的居民和城市常住居民存在一些利益分歧，在一定程度上甚至会出现利益对抗激化，如何调和基层社会多元利益，成为社会治理中应深入思考的问题。新入城的农民和城市本土居民在文化认知、相处模式、生活方式也有不同的差异，这种差异容易导致一些城市人对外来农村群体的排斥和歧视，如何避免不同群体之间的对立情绪，是今后基层社会治理需要重点考虑的课题之一。进城农民之前生活的乡村是一个相对封闭的空间，在那里大家接触最多的是周围的乡里乡亲，在熟人社会中，可以用血缘、亲缘、地缘来调整人与人之间的关系，而走进城镇后，每天面对的是大量的陌生人，过去人与人之间的相处模式难以适用，这就迫切要求进城农民培养现代公共精神和契约意识，进而尽快融入城市生活。新型城镇化加快带来社会治理日益复杂的形势下，创新社会治理，应对社会治理中出现的新情况，就成为我们必须正视的紧迫而现实的问题。

（二）基层社会治理面临的挑战

第一，单向控制型管理模式难以应对社会流动多元诉求。新型城镇化带来大量外来人口的涌入，过去整体单一的社会结构开始改变，取而代之的社会结构利益多元化、分散化。外来人口和本地人口围绕有限的资源，就具体利益分配和公共资源共享等问题会出现某种程度的冲突。新型城镇化进程必然伴随着旧城改造和新城扩张，对于城市来说意味着资源的重新分配，这就需要采取多元化治理模式来协调不同阶层以及不同群体的利益要求。如果还是适用过去那种行政唯一社会管理模式，由行政采取一种简单的权力支配的方式来处理多元的利益需求，难以统筹协调社会各方利益需求，容易忽视社会部分群体正当利益，导致社会矛盾的激化。这种政府“全能负责”的单元主体格局在个体式流动阶段还有一定实效，但在城市流动人口进入家庭化移居阶段后，城市政府面临着日益分化的社会结构和多元化的社会利益诉求，“政府公共资源捉襟见肘，‘全能政府’模式难以为继。”[1]可见，在新型城镇化背景下，日益多元化的城市人口构成迫切需要社会共同参与、多元共治的新型社会治理模式。

第二，随着大量人口进城，政府社会治理的难度增大。一些老城区基础设施建设陈旧、滞后，城市规划不合理，集中体现为街道路面狭窄，农村人口涌入后，致使交通拥挤，市内堵车严重影响市民出行时间和精神状态。而且部分老旧城区存在脏乱差等问题，已经成为卫生死角，新入城的人口进一步加大了卫生治理的难度。与此同时，由于城区面积在不断扩大，在市区和乡村的结合部出现了一些混合社区，这些区域居住着本地农民、进程务工的农民以及城市居民。这种城乡结合部是一种乡村社区同城市社区的混合形态，在这类社区中，既有现代文化的因素，又有传统乡土文化的影响，两种思维方式、行为习惯交织在一起，形成了转型期特有的社区形态，也蕴含着一定的社会矛盾与冲突。如何促进乡村文化和城市文化之间的融合，提高居民对社区生活关注度参与度，使不同阶层群体成为和谐相处的城市市民，是如今基层社会治理亟需关注的问题。

第三，在治理方式上，运动式管理方式需要走向依法治理。运动式管理是过去基层政府习惯采用的一种管理模式，它是政府主导的一种自上而下的压力型管理方式。运动式管理目标明确，强调效率，往往由上级政府主导，层层推进。由于运动式管理强调在短时间内实现目标，经常投入大量社会资源，不惜一切代价，有时甚至超越法律程序。在过去城镇化推进过程中，部分地方政府将大量的精力投入城镇的经济事务、硬件建设上，小城镇新区开发、农民撤村并居等方面工作推进较快。与此同时，社会事务治理却没有受到应有的重视。由于今后大量进城农民涌入城镇，城市中旧的管理体制将面临更大的挑战，这就迫使社会治理方式的法治化转型。法治是自由社会和简单生活的前提和基础，在所有涉及人与人之间以及人与政府之间关系的治理模式中,法治这一治理模式最能为我们提供简单的过程、稳定的预期和公平的结果,它可以最大程度上促进社会的发展和民众的幸福。[2]新型城镇化过程中的基层社会治理应当按照法治化的要求进行，城镇化涉及政治、经济、社会、文化、生态等资源要素流动和重新分配，而这一切都需要纳入法治轨道，于法有据。

二、新型城镇化社会治理的整体规划

新型城镇化不仅引发人口、产业的流动与调整，还涉及到城乡居民权益的重新配置，社会治理在应对这一系统性社会结构变革时就需要事先在整体上予以规划布局。

（一）治理的前提：城镇功能区的定位

考虑到城区、乡镇之间具体资源和发展情况的不同，城镇化的发展治理应依托各基层区域优势、发展资源来谋划，有产业基础的中心市区应该着力于政治、经济、社会等资源驱动的城镇化发展，重点关注科技创新与经济发展对城镇化的带动力，这是未来城市治理功能定位。在强调产业对城镇化带动力的同时，社会治理方面，中心市区应当充分实现进城农民的各项权利合理配置与公平调整。文化以及旅游资源丰富的城区在城镇化过程中应强调文化、生态的发展传承性，让文化成为旅游业汇集吸引游客的一种象征符号，注重生态环保型城镇化的发展规划，让城镇化发展和环境保护相互促进。例如，生态宜居型城镇可以因地制宜，不走由工业产地带动城镇化的道路，这些城镇应积极利用自身区位优势大力发展以现代种植业、高附加值的休闲旅游农业，同时以农副产品加工业为城镇化的提供动力。另一方面，生态宜居型城镇也可以依托文化旅游业，结合自身优势，发展以“吃农家饭、住农家屋、享农家乐、观农村山水”为主要内容，以回归自然、放松身心为目标的乡村旅游，深入挖掘农村青山绿水的文化内涵、突出地域文化特色，以此来带动新型城镇化发展。特色小城镇建设在发展城镇基础设施等硬件建设的同时，在社会治理层面更加注重调整人们心态和情绪，引导特色小城镇整体由乡村文化向市民文明转化。

（二）治理的步骤：由权利保障到文化融入

新型城镇化是以人为核心的城镇化，既然是以人为核心，就要把进城农民真正转变为市民。城市不仅仅是进城农民暂时谋生的地方，而是他们事业发展、自我完善以及心理寄托的家园。外来农民面临子女教育、就业住房以及养老保障等问题，这一系列权益保障不足给他们城市生活带来诸多困难。与此同时，外来务工人员还面临身份认同感落差，融入城市生活等治理难题。可见，权益保障不彰以及城市认同感的缺失阻碍这些进城农民真正留在城市。因此，基层社会治理创新不仅要积极保障农民权益，而且要创造途径让进城农民参与到社会的治理中来，积极融入所生活的城市。就业市场要坚持起点平等，消除歧视，充分保障进城农民他们的就业权益，让所有公民在资源、机会、权利义务分配时享有均等化的权利。同时，在养老、医疗、教育、住房等方面充分保障进城农民权益。农民住进城市并不代表就完成市民的转变，新型城城镇化不仅仅是计算人口、居住空间等硬性指标，同时还要充分考量进城农民的经济状况、社会地位以及文化认同等因素，实现农村居民从空间、身份、心理完成向城市市民的转化。

农村进城人口在生活身份、权益保障以及基本的物质满足等方面的实现只是新型城镇化社会治理的第一步，在此之后，要真正实现进城农民在精神方面的公民化，它是农业转移人口的文化身份、政治身份和法律身份的保障。只有实现了农业转移人口的公民化，形成了应有的公民性品格和公民精神，才能使他们与原有城市公民一样，在一个共同的法律体系和制度框架内享有平等的、公平的权利、机会和能力，并通过参政议政、基层民主协商、社区治理等权利的行使，获得平等的话语权、表达权、知情权和监督权，进而真正变成城市生活的主人，城镇化、现代化的目标也才能更好地实现。[3]基层社会治理创新要立足当前实际，逐步推进，充分保障进城人口权益，让他们住下来，然后在创造条件培养公民精神，让他们融入城市生活的文化氛围。

（三）治理目标：坚持“以人为本”的价值导向

我国过去传统城镇化发展往往带有浓厚的功利性色彩，过分重视城镇化中的城镇发展规模和城镇人口数量增长等一些硬性指标，忽视城镇化过程“人”的融入以及社会治理水平的提高。在这种粗放型发展理念的支配下，城镇的规模逐步扩大，但新发展的城镇缺乏产业支撑和公共服务的配套。农民工自身权益得不到应有的保障，其进城之后也是城市中的匆匆过客，难以成为真正意义上的市民。这种单纯追求城镇化率做法污染了环境，消耗了社会资源，造成巨大浪费，而且更激化社会矛盾，造成新的社会治理的难题。新型城镇的治理目标是让进城农民真正融入城市生活，体会到城市生活的幸福和美好，其治理目标是以人为本，而不是以其他硬性指标为主要考量依据。因此，新型城镇化特别强调进城农民完全市民化，进城人口市民化意味着基层社会治理更加关注人的需求，追求人的全面发展。新型城镇进城中社会治理的目标是平等保护市民的各项权益，满足人们在城镇里能够有足够的生存空间、平等的发展平台以及充分的身份认同，实现人与人之间、人与生态之间和谐发展。

三、新型城镇化进程中的地方政府治理方式的转型

当前在新型城镇化进程中显现出来的社会治理方面的问题与挑战，既是社会转型期矛盾的集中体现，也是对未来地方政府社会治理提出新的要求。从国家治理体系以及治理能力现代化的角度来讲，基层地方政府应遵循现代社会治理规律，转变治理方式，建立政府引导、公民参与、社会自治的多元治理模式。

（一）治理理念的转变:由“发展”转向“服务”

之前我国主要依靠行政力量来推动城镇化的发展，政府通过出台政策，加大投资，进行城区建设，开发小城镇，改造旧城区等方式推动城镇化发展。这种传统方式在我国城镇硬件条件落后时期发挥了积极作用，但如果长期借用行政手段对城镇化发展发挥支配作用，这种城镇化的动力模式所带来的弊端将会日益明显。新发展的城镇往往“人气”不足，公共服务供给匮乏，同时政府负债累累。因此，在今后新型城镇化中，政府的发展治理的理念需要转型。

在新型城镇化进程中，政府不再是城镇建设的主要推动者，相反政府要真正转型成为进城农民公共服务的提供者、保障者。今后随着进城农民数量的增加，新进城的农民对于城镇中公共服务的质量以及均等化水平都提出了更高的要求。因此，政府要转变观念，要把工作重心转移到教育、医疗、住房、交通、社会保障等基本公共服务的供给上来。在政府提供社会公共服务的时候尤其要保证公开、公正、透明，让社会不同群体，不同区域的城镇之间平等享用公共服务。保证城镇老城区、进城农民聚集区的公共服务全覆盖。同时，政府应当为城镇化治理营造良好的环境，采取规范市场秩序，健全法律体系，缓解城市交通，保障生态环境等措施，克服城市病。只有为城市营造出公正、和谐、文明的发展氛围，才能保障社会治理在一个良性基础上展开。

（二）治理模式的转变:由“一元”转向“多元”

一个良好的社会治理模式是政府、社会、市场、个人都能够参与其中，各司其职，相互制约，充分发挥治理的作用。当前随着新型城镇化进程的加快，对社会治理提出更高的要求，新型城镇化要求社会治理要从国家治理能力现代化的高度，转变当前政府治理模式，形成多元主体和谐共生、共同参与的良好态势。

在新型城镇化建设中，实现参与社会治理主体由单一政府向多元化共治转变，必须做到基层社会治理领域能够发挥市场作用、社会力量的地方，政府应当充分予以鼓励，尽量减少干涉。政府通过制定法律法规、维护市场秩序、制定发展规划等方法来发挥间接作用。同时，培育并引导社会组织发挥作用，将城镇化发展中某些技术性强的、专业性、行业性的职能交给社会组织，并加大对社会组织的监管力度，推动社会组织健康发展。[4]让社会组织、公民个人参与社会治理之中，可以弥补政府直接治理在某些领域的不足，政府在某些领域可以放手让社会组织、行业协会来做。例如，随着农村人口大量涌入，对城镇的基础设施、公共服务将会提出更高的要求，短时间内很多地区的财政很难承担所有的支出，因此，就城市建设资金方面可以探索一种阳光规范的多元化融资平台，分摊基础设施建设的成本。在金融方面，拓宽融资渠道，吸纳多元化社会资本参与到城镇化建设中来，弥补新型城镇建设巨大的财政缺口。同时，面对城市居民对公共服务日益多样化诉求，政府可以探索通过市场化的方式将公共服务事项交与效率更高的第三方组织承担，推广政府向社会组织购买公共服务方式，以更少的资金投入换取更高质量的社会公共服务。

（三）治理手段的转变：由政策到法治

依法治理是新型城镇建设过程中基层治理的客观要求。新型城镇既是对原有乡村格局一次重大利益调整，又是对城镇社会资源的重新分配。涉及范围广，影响面大，只有通过法治的方式，才能最大程度凝聚社会共识，协调各方面的利益冲突。用法律约束政府行为，使其在社会治理的过程中不越位、不失位。同时，弘扬法治精神，让城市居民自觉树立起规则意识，奉行契约精神。法治是实现社会治理的基本方式，法治能够给人们提供稳定的预期，法治能带来秩序，而秩序具有长期性、稳定性和可持续性等特点。正是因为法治的这些特点，可以有效地约束基层政府在城镇化建设过程中不利于社会治理城区的扩张冲动，避免基层政府为政绩而采取一些短视行为。法治追求公平正义、不偏不倚，可以最大程度避免城镇化过程中因利益分配不均产生的矛盾，同时当社会矛盾产生时，法治也是化解社会矛盾最重要、最有效的途径。所以在推进城镇化的过程中应当严格依法办事，取消和法律法规有冲突的相关政策文件，让法治为基层社会治理保驾护航，基层政府只有真正运用法治思维和法治方式，才能科学有效应对新型城镇化所带来的种种社会治理难题。

四、基层社会治理创新的实现路径

应对新型城镇化带来的挑战，基层社会治理要转变过去工作中不适用做法，着眼于当前新形势的治理手段变革，提高社会治理水平，确保社会在转型期间保持安定和谐。

（一）依法保障权利，实现社会融合

新型城镇化是为了打破城乡之间的壁垒，让资源在市场自由流动，而社会治理创新在此基础上更进一步，试图弥合城乡之间居民在身份、文化方面的差异，实现二者的融合。而实现城乡融合的前提条件是农民的权益受到充分的保护，让所有人在同一起点上以规则为依据公平竞争。如果农民的权益不能和城市市民一样受到法律的平等保护，进城农民就很难在心理认同方面真正融入城市。从我国现有法律体系的具体内容来看，“农民权利”只是表明了权利主体的职业特点和地域特征，并非将其作为一个特殊的法律权利主体来看待。[5]在当前我国面临大量进城人口市民化的背景下，平等保护他们的权益显得非常必要。第一，在农村土地流转的过程中，充分保护失地农民的合法权利，对流转的土地进行市场化的合理评估，给予失地农民公平补偿，避免因失地而产生的社会矛盾。第二，充分保障进城农民的就业权，对于缺乏一技之长的进城农民，政府以及社会组织可以组织多种就业培训，提高他们的劳动技能，促使其更快融入城市。第三，让所有的市民平等享受社会福利待遇，保障基本公共服务供给的公平，让进城农民也能够享受城镇良好教育、医疗、卫生、养老等资源，体会到城市生活的便利与美好。

（二）激发社会组织活力，促进社区自治

充分发挥社会组织在治理中的作用，面对城镇化涌入大量外来人口这一治理难题，积极培育社会自下而上的自治力量。基层政府负责宏观引导，大量具体基层社会治理事务应由更了解民众需求的社区居委会来处理。伴随着大量外来人口入城，基层今后将会产生许多新的社区，而且社区居民的来源更加多元化，文化背景、利益诉求、生活习惯差距巨大，更突出了社区自治的重要性。要减少行政对社区组织的不当干预，让群众在社区治理中发挥作用。社区组织贴近人民群众，充分了解居民各项诉求，通过集思广益、民主协商可以最大程度凝聚社区共识，化解基层利益冲突。社区内的公共事务，可由社区组织汇集居民充分协商、沟通协调，让市民有参与感，成为社区主人，实现新型社区的良性共治。社区发展需要协调不同主体之间的利益诉求，形成和谐的社区文化，增强市民的凝聚力、认同感和归属感。社区通过组织开展贴近居民生活，体现居民利益的各种社区活动，吸引社区居民广泛参与。可以通过公益活动、文艺表演等形式，鼓励进城农民积极参与其中，促进社区居民相互了解，相互沟通，消除误解，带动外来人口更好融入社区生活，形成一种新型社区认同的文化氛围。同时，积极鼓励各类公益组织、志愿者协会参与到基层社会治理中来，依法治理，明确政府和社会组织在社会治理领域的职能和权限。涉及社会公平正义、安定团结等领域，政府仍然要发挥主导地位，凡是社会组织能够做好治理社会事务，政府就不必插手，政府可以通过面向市场购买服务，将事项交与公益组织等方式，充分发挥社会力量在治理中的作用。

（三）完善社会治理中的公民参与机制，保障多元协同共治

基层社会治理创新需要采取多元主体的协同治理的模式。“协同治理”是多元主体进行沟通、协商、合作，使在其他治理方式看来无法化解的矛盾与冲突得以解决，它本身内涵着不同主体为达成共识进行的让步、妥协，从而形成公共利益最大化的格局。其中，化解矛盾及纠纷、消除冲突、构建共识，维护民众的切身利益是其中的重要内容，[6]不同主体参与到社会治理中来，就涉及自身利益的公共事务发出声音的前提是充分的信息来源，只有全面了解相关情况，多元参与主体才能提出相对客观理性的主张，这就需要建设可供广大市民共享的公共信息资源平台，虽然新型城镇化过程中不同阶层、不同群体有不同的利益诉求，但如果有一个客观权威的公共信息发布平台，不同主体之间就有了共同的信息来源，可以减少分歧，增进了通过沟通协调而达成共识可能性。因此要充分利用政府电子政务平台，借助微博、微信等新兴媒介，保障市民的知情权，为他们提供可靠的公共信息来源，为协同治理提供信息资源共享和技术支持。

在市民获得充分的信息前提之下：第一，要建立多元社会治理主体之间双向沟通协调机制。培养市民参与公共事务的热情，承担社会治理的责任，让他们从心理上真正成为城市的主人。针对城镇化过程出现的治理难题，通过听证会，网上征集意见等方式，拓宽民众参与社会治理的渠道。尤其是旧城改造、土地征用、公共服务等涉及市民切身利益问题，要创造条件让不同的意见主张、利益诉求进行公开、平等的沟通、协商，最终达成共识，实现多元主体和政府共同治理。第二，要将多元协调共治的模式纳入法治的轨道，完善对其行为的监督制约。新型城镇化进程中各项公共事务要保证公开透明，政府部门、社会组织以及公民个人要按照法律规定参与社会治理，保证有序参与，形成长效机制。第三，充分保障市民的个人权益，完善权利救济制度。要将社会矛盾纳入法治化解决渠道，降低司法机关立案门槛，严格规范信访制度的程序，减少公民的维权成本，有效化解社会治理中的矛盾纠纷。

(四)加强流动人口的服务与治理，实现社会流动的有序性。

随着今后新型城镇化继续深入推进，会有更多的农村剩余劳动力涌进城镇，在接纳大量外来人口的同时，保证城市的社会秩序稳定，将考验着基层的社会治理。为了实现进城人员的有序流动，必须创新社会治理的方式。第一，要发挥社会治理中政府的作用，提供相关信息服务。政府应当及时关注流动人口的信息，掌握各个行业、各个区县对外来务工人员需求情况，及时公布更新人力资源信息，对外来人口流动进行引导，实现流动人口资源在不同乡镇城区以及不同行业之间有序流动。第二，要消除城乡之间的壁垒，充分发挥市场对流动人口的调节作用，城乡之间形成统一的劳动力市场。让农民也能享受到城镇化的成果，改善进城农民就业环境，充分发挥他们的自身优势，让进城农民能够自食其力、自我发展，消除不稳定因素。第三，对特殊人口提供适当的社会保障。个别新进城的农民由于身处一个相对陌生的城市生活环境，需要一段时间适应调整期，建议在这期间，政府可以制定操作性较强的社会保障方案，为符合条件的特定的进城人员提供一定物资资助，进而使流动人口更快的纳入城市生活。

（五）培养具有社会公德的市民文化

新型城镇化不仅要求农民迁入城市，而且强调进城人员从生活习惯到文化认同都融入城市。进城农民实现了权利平等保障，公共服务公平共享，公共事务积极参与之后，城市文化的融入是农民市民化最关键的一步。让外来人员融入城市需要城市包容的文化，同时也需要外来人员转变思维，更新观念。第一，构建开放包容的城市文化。城市的活力在于开放，城市的发展也依赖于开放，因此，政府在新型城镇化社会治理过程中应突出城市对外来人口的包容性，通过网络、媒体、社区宣传等途径营造出人人平等、包容多元的社会氛围，消除人们心理上的隔阂。第二，积极引导城市外来人员树立现代市民品格，树立规则意识。中国传统的乡土社会是一个人情社会，大家每天面对的都是一些熟悉的人，所以可以用血缘、地缘、亲缘关系来调整人与人之间的关系。而现代城镇则每天面对的则是大量陌生人，需要用契约和规则来调整人与人之间的关系，因此城市外来人员需要从观念到行为实现由身份到契约的转变。第三，培养广大城市市民的社会公德。社会公德是现代城市市民在社会交往、生活中应共同遵守的行为准则。随着城镇化的进步，现代都市圈中人们生活领域的不断扩大，在人口集中的公共领域中，人们相互之间的交流与合作日益频繁。文明的行为方式、良好的社会公德意识不仅仅是个人良好素质的一种体现，更是对维护公共秩序，建立市民之间相互认同感，保持社会治理良性发展有着重要的现实意义。城镇由于存在许多公共场所、公共空间，社会公德的养成对融入城市生活也非常必要。要引导入城人群养成秩序意识、不闯红灯、不随地吐痰、不大声喧哗的习惯，良好的公共习惯构成人们在公共场所共同的行为准则，保障城市有序运行。可见，社会公德的养成可以使在城市一起生活的居民更容易接纳对方，增进彼此认同感和归属感。

注释：

[1]邱洪敏.中国城市化进程中的流动人口社区治理——基于对治理场域之社会资本培育的分析[J].甘肃理论学刊，2014(3)：37.

[2]应飞虎.法治是最有效的社会治理模[N].法制日报，2015-8-16（6）.

[3]马长山.农业转移人口的市民化、公民化与法治秩序[J].新疆师范大学学报（哲学社会科学版），2014(3)：100.

[4]韦诸霞，汪大海.我国城镇化进程中社会治理的公共性困境与重建[J].中州学刊，2015(4)：76.

[5]刘同君.新型城镇化进程中农村社会治理的法治转型——以农民权利为视角[J].法学，2013（9）:50.

[6]李增元.协同治理及其在当代农村社区治理中的应用[J].学习与实践，2014（12）：56.