西北民族地区旅游危机预警管控研究

窦开龙

[提要] 在旅游危机多发和旅游业蒙受损失背景下，西北民族地区旅游危机预警管控取得阶段性成效。但该区域旅游危机有特殊形成根源，在新的历史时期，需要转变理念，研究形成机理和影响要素，形成源头治理、预警应急和恢复相结合的治理路径和模式，提升治理绩效。

关键词：旅游危机；形成机理；治理路径；西北民族地区

本文为国家社科基金项目：“非传统安全视域下西北民族地区旅游危机预警管控研究”（15XMZ047）

中图分类号：F59 文献标识码：A

收录日期：2017年1月21日

高发多发的旅游危机，不但对西北民族地区旅游发展形成威胁，也对预警管控模式有效性形成考量。探究旅游危机形成机理，有助于转化应急管理模式为根源治理模式，确保边疆社会和谐发展。

一、西北民族地区旅游危机及治理特征

（一）旅游危机特征。除了具备旅游危机的一般特征之外，由于时代、地域和产业因素的共同作用，西北民族地区旅游危机有其特殊的形成逻辑、表现形式和发展规律。主要表现是：（1）爆发态势趋稳。从现有新闻报道和官方权威披露信息看，尽管旅游危机频次比20世纪90年代增多，但整体态势得到遏制，趋缓趋势有所显现；（2）表现类型多元。第一类是由于自然灾害（甘南泥石流）和卫生事件（SARS）诱发，属于外在风险型；第二类社会事件和安全事件诱发（西藏“三一四”事件、乌木鲁齐“七五”事件），属于“内源型”旅游危机；（3）影响多样不一。旅游危机发生后，对目的地经济、社会、文化、生态、旅游者行为和旅游危机预警管控系统都形成一定影响，并且对不同区域、不同时间点、不同层面的影响具有较大分异；（4）演化路径明显。潜在的运行逻辑是：风险源形成——安全隐患积累叠加——突发事件发生——旅游危机形成——应急管控和恢复——再次爆发。

（二）旅游危机治理特征。面对旅游危机的高发多发频发态势，西北民族地区积极应对，在治理方面体现出以下特征：（1）旅游危机治理意识增强，但理论认识和制度框架搭建不足。接二连三的危机事件，破坏了产业的有序运转，也对以往的自然-社会整体系统的安全运行性提出挑战，相关利益群体迅速转变观念，纠正片面追逐产业经济效益的发展模式和思维，但整体认识不足，制度建设和采取措施尚不尽如人意；（2）旅游危机应急能力显著提升，但精准举措和系统治理体系建设尚不到位。从以往旅游危机发生后的张皇失措，到现在的沉着应对，以及预案储备和应急方案实施，治理水平显著提升，但尚未完全占据主动，绩效欠佳；（3）目的地安全态势区域平稳，但隐患在短期内难以消除。在国家加大投入和重视度之后，自然灾害防御、社会事件管控取得很大进展，但导致西北民族地区旅游危机的各类“风险源”和“社会自然脆弱性问题”尚未被彻底解决，因此再次爆发的可能性依旧存在。

二、西北民族地区旅游危机形成机理

任何危机的发生绝非一日突发，而是社会自然事物演化的必然现象。长期社会和自然运行中，一些问题和矛盾未得到及时处理，或得不到恰当处理，矛盾越积越多，形成“积累因果效应”，最终爆发突发事件，传导至旅游业，诱发旅游危机。因此，治理危机，先明其理，势在必行。西北民族地区旅游危机的形成主要在于非传统安全原因。具体因素如下：

（一）民族社会深层次问题

1、宏观问题。一是全球风险社会时代来临，人类面临的安全风险整体加大。如同贝克所言，人类社会进入工业化后期或者后工业化社会后，由社会本身制造的风险浮出水面，各类局部或全球性的突发事件、突发灾难不断出现，人类的安全压力增大；二是中国社会转型加剧，社会问题、社会矛盾累计叠加，社会安全问题凸显。

2、区域问题。一是自然环境特殊。西北民族地区地质条件复杂，历史和现实中都是地震、泥石流、洪水等灾害多发地区。本区域天气气象发生变化，沙尘暴、雾霾等灾害出现；二是区域经济发展因素。整体发展速度加快，和沿海的经济差距有所缩小，但发展差距依旧很大；三是社会不稳定因素增多。由于前苏联解体，地缘政治变化，国家大国战略调整，中国西北边疆地区地缘政治变化，“三股势力”或“三股主义”活动加剧，频繁制造事端，影响社会安全；四是民族关系问题出现新变化。由于资源产权界定不明晰、城乡人口流动频繁、民族语言交流隔阂、民族教育发展不足、宗教信仰差异、民族意识增强等原因，民族之间的关系敏感多变，民族关系问题增多；五是科技和医疗因素。整体科技水平滞后、医疗卫生条件差、防御应对一些重大卫生疾病或事件的能力低。

3、行业问题。一是旅游产业牵扯到交通、住宿、娱乐、饮食等多个行业，点多面广，不易管控；二是旅游业尤其自身的敏感性和脆弱性，遇到外界变化，立刻发生响应；三是行业管理存在不足，在危机意识、危机管控机制方面存在诸多问题。

4、认识问题。一是人类对未知世界的认识，在绝大多数时候往往滞后于现实，对现实的解释力不足；二是学术界、产业结合管理层对旅游危机的认识目前存在不足，在其演化规律和应对机制研究上急需拓展深入。

（二）社会舆论不当宣传。包括：（1）谣言传言或者小道消息。一些人有意无意间夸大其词，或者歪曲事实，结果别人传播，形成“滚雪球”效应，事实被掩埋在传言之间，给群众了解真相增加了难度和障碍。如对西北热点地区，总有人说“不安全”、“不稳定”、“生态恶化”之类的言辞，给潜在旅游者造成误导；（2）不务实宣传。个别媒体采取传统宣传模式，老调重弹、刻板死板、单纯说教，缺少新的角度和深度分析，使受众形成逆反心理，同时也给别有用心者以可乘之机。

（三）社会公共危机事件。包括：（1）自然灾害。地震、泥石流等地质灾害突然发生，给先前的刻板印象以实施支持，进一步造成民族旅游現象的扭曲和失真；（2）社会事件。恐怖主义利用一些时机，制造事端，验证了先前的不当舆情和谣言宣传，形成恶劣后果。如新疆在乌鲁木齐“七五”事件后，政府虽然做了处置，但各类消息已经铺天盖地，一些流言也乘机而起，接着发生的“针刺事件”等则发挥了“导火索”效应，直接使新疆旅游流数量一度再次锐减。

三、治理路径及对策

（一）提高治理认识水平。具体对策是：（1）转变传统观念和理念，创新思想认识。旅游危机的治理，绝不可以临时抱佛脚，平时不在乎，突发时全面出动，突击应对，而是要防患于未然。因此，需要树立绿色发展思想，强化危机意识、责任意识，切实认识到危机带来的巨大危害。同时，转变“头痛医头”模式为“根源治理”模式，改变对事件“突发性”的认识，侧重根源预防管制，实现动态治理，消除危机形成的土壤和条件；（2）强化研究。成立研究机构，开展项目分析，探究旅游危机现象，提高对旅游危机的认知，为实践提供指导。

（二）强化危机根源治理。具体对策是：（1）发展民族经济。转变经济发展方式，在推动城市化、市场化和工业化的同时，转化产业结构，致力于发展第三产业和文化旅游产业，挖掘特色资源，促进少数民族地区原住民收入增长。（2）优化社会结构。进一步消除人口流动的障碍，降低人口迁移成本，疏通社会阶层的上升途径，维护少数民族弱势群体利益，消除社会阶层固化现象。（3）促进文化发展。一方面保护少数民族文化遗产，打造特色文化产业集群，形成旅游和文化互动机制，提升旅游竞争力；另一方面加强民族地区国家认同教育，通过有效途径提高国家凝聚力和向心力。（4）保护区域生态。推广和实施绿色环保技术，提高植被覆盖率，加强生态环保绩效考核，发展生态旅游，促进生态好转。

（三）提升预警应急和产业恢复能力。具体对策是：（1）狠抓预警工作。开展旅游危机信息搜集和分析，建立健全安全信息平台，为危机预警提供支持；健全制度，将预警工作法制化。（2）有效开展应急。在现有实践经验基础上，设计各类预案，储备资源，加强培训和训练，提高居民、旅游者和管理人员应对能力；成立跨区域性专门机构，搭建平台和信息物资等共享机制，调动社会各阶层积极性和能动性，共同应对旅游危机；利用媒体开展正面宣传，塑造目的地旅游安全形象；创新产品结构，推出乡村体验游、医疗科技游等新型产品。（3）加强热点时段和空间管控。在重点地段和时段加大监控排查、增强精准管控、维护民族地区社会秩序稳定。（4）事后开展系统评估和总结。将经验教训及时梳理，用于指导后续实践。

综上所述，只要采取基于非传统安全的根源治理模式，因地制宜、因势而动，西北民族地区旅游危机多发态势可以得到进一步管控，民族旅游对经济社会和文化发展的促进效应将显著提升。

主要参考文献：

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