山东黄河水权交易探讨

张盼盼，彭 程

（1.天桥黄河河务局，山东 济南 250000；2.山东黄河河务局，山东 济南 250014）

黄河是山东省最重要的客水资源，全省已有13市80多个县（市、区）用上了黄河水，沿黄各市共有万亩以上引黄灌区65处，引黄灌溉面积233.33余万公顷。在严格执行区域取用水总量控制的同时，通过水权交易的方式合理优化配置黄河水资源对山东省经济社会发展意义重大。

1 初始水权分配

1987年国务院办公厅转发原国家计委和水利部关于黄河可供水量分配方案的报告，确定了正常年份黄河最大可供水量370亿m3，其中山东省分水指标为70亿m3。2010年，山东省水利厅、黄河水利委员会山东黄河河务局联合印发 《山东境内黄河及所属支流水量分配暨黄河取水许可总量控制指标细化方案》（以下简称《细化方案》），将山东省70亿m3控制指标细化至14市，其中干流水量指标65.03亿m3，支流水量指标4.97亿m3。山东省水利厅每年将黄河干流用水总量控制指标分配给各县（市、区）；黄河水利委员会按照《细化方案》对各市许可水量进行总量控制，将黄河干流水量分用途许可至用水户。各用水户取得黄河干流水权的标志为黄河水利委员会取水许可证及取水许可登记表。

2 供水现状

根据山东省水资源公报数据统计，2001—2015年15年间，山东省年均供水量为225.28亿m3，黄河年均供水量占全省供水量的比例为25.82%，所占比例逐年增加。

随着经济和社会的发展，山东省各市引黄用水需求逐年扩大，用水矛盾愈加明显。特别是2014年春季开始，山东省受厄尔尼诺事件影响，沿黄各市降雨量较往年显著减少，遭遇了严重旱情，部分地区农作物大面积受旱，多地生活及工业用水发生困难，各市对客水资源的依赖性增强，部分市用水户引黄水量超过细化方案控制水量及许可水量。

按照《细化方案》的干流控制指标及取水许可情况，各市引黄供水分为3类。第一类是该区域控制指标已全部许可完毕，近年年均引水量已达到许可水量，如菏泽、德州、济南、滨州、东营等市；第二类是该区域控制指标尚未许可完，近年年均引水量与许可水量相当，如济宁、泰安、淄博3市；第三类是青岛、潍坊、烟台、威海胶东4市，由于前期工程配套等原因，胶东4市取水许可水量只有8 000万m3。近两年胶东4市受降水量减少的影响，引黄水量逐年增加，其年均实际引黄水量已接近省细化方案分配指标水量。目前，胶东4市正对剩余引黄控制指标水量办理取水审批手续。

3 山东黄河水权交易的必要性及试点

目前，随着气候变化、地区经济结构调整等原因造成的引黄用水需求增加，以及最严格水资源管理制度的工作要求，建立健全水权制度，利用市场机制合理优化配置水资源是缓解山东省黄河水用水矛盾的必经之路。

2005年水利部出台了《关于水权转让的若干意见》、《关于印发水权制度建设框架的通知》，黄委印发了《黄河水权转换节水工程核验办法（试行）》。2009年黄委印发了《黄河水权转让管理实施办法》，明确了黄河水权转让审批权限、程序及相关规范。2016年4月，水利部印发了《水权交易管理暂行办法》，明确了区域水权交易、取水权交易和灌区用水户水权交易三种交易方式和相关规定。山东省黄河水权交易流程如图1示。

图1 山东省黄河水权交易流程图

2016年，山东省积极开展水权水市场制度建设试点工作，印发了《关于加快推进水权水市场制度建设的意见》，选择济宁市作为市级水权水市场制度建设试点，选择宁津县、东平县、沂源县作为县级水权水市场制度建设试点，开展行业水权、井灌区农业水权、引黄井渠双灌区以及工业水权转换等工作试点，并在全省推广水权水市场建设试点工作。2016年12月，山东省水利厅印发《山东省水权交易实施管理办法（暂行）》。这些政策法规为山东黄河水权交易奠定了重要基础。

4 山东黄河水权交易原则

结合山东省黄河取用水情况、水权水市场条件及现行法律法规，提出以下水权交易原则。

4.1 水权明晰原则

水权包括水资源的所有权和使用权，水权交易的前提是明晰的水权，山东黄河区域水权的标志为《细化方案》的干流控制指标，用水户水权的标志为黄河水利委员会审批发放的取水许可证及取水许可登记表。区域水权交易，以各市细化方案结余水量为标的；取水权交易、灌溉用水户水权交易，以取水许可证及取水许可登记表的许可水量为标的。

4.2 可持续利用原则

水权转让要尊重水的自然属性和客观规律，也要尊重水的商品属性和价值规律。山东省黄河水权交易要统筹考虑区域生活、农业、工业和生态用水，充分发挥有限黄河水资源的综合效益，实现水资源的可持续利用。

4.3 用水效率原则

节水是水权交易的前提条件之一，对于没有黄河结余水量的区域，要激励各产业提高用水效率。水权交易要有利于水资源的高效利用与节约保护，对不符合国家产业政策或列入国家产业结构调整目录中的淘汰类，产品不符合行业用水定额标准的，要限制其通过交易获得水权。

4.4 公平、公正、公开原则

水权交易要尊重交易双方的意愿，在自愿、平等的前提下进行交易，交易价格要符合市场价值和双方意愿。水权交易应通过依法设立的交易平台进行，依法接受相关部门的监督管理。

5 结语

目前，山东省各市黄河干流控制指标基本许可完毕，大部分市没有结余黄河水量，且近几年年均引水量已达到黄河干流控制水量，以县级以上地方人民政府或者其授权的部门、单位为主体的区域水权交易存在一定的局限性。山东黄河水权交易的重要方式是取水权交易和灌区用水户水权交易，获得取水权的单位或者个人可通过调整产品和产业结构、改革工艺、节水等措施节约水资源，在政府调控与市场调节相结合的基础上进行水权交易，优化黄河水资源配置，促进水资源的高效利用与节约保护。

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