瑞安产城融合发展战略定位及实施路径

瑞安产城融合战略研究课题组

（瑞安市人民政府研究室，浙江 瑞安 325200）

瑞安产城融合发展战略定位及实施路径

瑞安产城融合战略研究课题组*

（瑞安市人民政府研究室，浙江 瑞安 325200）

产城融合发展是瑞安赶超发展最现实、最科学的主战略。“十三五”时期推进瑞安经济社会转型发展，必须科学应对挑战与机遇，充分分析优势与短板，以战略引领转型发展，以加快推进产业大平台、众创微平台、城市主平台和特色小镇建设为主要路径，实施产城融合发展战略，实现瑞安的赶超发展、跨越发展。

产城融合；转型发展；发展战略；瑞安

“十三五”时期是重大时间节点（2020年我国将全面建成小康社会）、重大发展特征（宏观经济呈现速度变化、结构优化、动力转换的新常态）、重大战略举措（国家“四个全面”战略、浙江“八八战略”、温州“五化战略”）的交汇时期，地区、行业、企业的走势分化将更加明显。谋划“十三五”时期的发展规划，必须充分预计机遇与困难，分析优势与短板，找准方向与路径，避免走入“看不清、谋不准、用不上、编不好”的规划怪圈，错失转型良机。一方面，从当前的发展趋势看，传统的生产制造将向符合创业创新需求的全方位产业生态系统转型；从发展中面临的问题看，一些老的产业区等工业基地由于缺乏城市服务功能支撑，投资巨大、建设持久却仍然面临企业招工难、园区招商难的发展困境。另一方面，由于未能在集聚产业的同时集聚人口，城市化面临住宅过剩的造城困境。在这种宏观大背景下，瑞安实施产城融合战略，必须深入把握趋势导向，尤其要把握好“人”这一最大变量因素。瑞安当下的社会发展转向更加注重人力资源的开发利用，社会消费结构转向更加注重人们自身的健康、休闲、养老及下一代的教育质量，教育、卫生、文化等公共服务设施需求转向更优质和集中布局，人才等高端要素向高品质城市集聚。特别是目前瑞安正处于工业化的转型期、城市化的转折期、信息化的深化期[1]、生态化的提质期、市场化的再造期叠加的特殊时期，要更加注重产城融合，打造现代化的产业生态圈。同时深入把握问题导向，充分考虑现存的产业平台数量不多、配套不足、对人才等要素的吸引力不强[2]；城市品质不高，半城市化现象突出，空有自然禀赋，却未能显山露水，过于支持住宅供应，忽视功能配套；创新动力不强，缺少创新创业平台和产学研一体化的人才培育体系；软环境不佳，一些部门的审批和监管方式利益化，基层站所执法不公等造成劣币驱逐良币等问题。因此，瑞安要顺应发展趋势，破解发展中存在的问题，实施“产城融合发展”是最现实、最科学的主战略。

一、瑞安产城融合发展战略定位

1.复合型“四市定位”

经济、城市、社会发展相互融合为一个整体，许多经济领域出现的问题与城市问题、社会问题密切相关。应谋划瑞安长期发展战略，扬长避短，统筹考虑。瑞安复合型“四市定位”，即工贸强市、品质城市、文化大市、开放商市的定位。定位工贸强市：工业是瑞安经济的根基，新型工业化仍然是瑞安发展的主要驱动力。现代服务业占比上升是新常态下的发展特征，二三产业融合、工贸联动发展是大势所趋。定位品质城市：人才、投资商、资金等高端要素加速向高品质城市集聚，县域经济加速向城市经济转变，“城市搞不好，会把企业搞垮掉”。瑞安城市自然禀赋得天独厚，城市化在温州各县市先行一步，完全有条件打造高品质城市。定位文化大市：文化是城市的内在竞争力，瑞安人文底蕴深厚，教育、文化、卫生等社会事业有一定基础，应坚持“扩优质、促均衡”策略，集中资源把龙头做多做强，把节点做实，把优势做优，打造浙南文化高地、瑞商精神家园。定位开放商市：瑞安改革开放初期的无为而治催生了“小商品、大市场”，而当前一些部门选择性执法、利益化监管制约了企业阳光成长，迫切需要深化改革、扩大开放，实现放管结合、善为善治，再造开放包容、重商亲商的环境，让创业创新这一优秀基因在瑞安大地进一步发扬光大。

2.赶超发展“四路并进”

按照新常态下经济发展特征及中央和上级的导向要求，结合瑞安实际情况，瑞安赶超发展应着力破除路径依赖，坚持转型发展、协调发展、绿色发展、融合发展“四路并进”。

（1）转型发展。一是政府转型，该放真放、该管严管、该建早建，从“无为而治”转向“善为善治”。斩断“红顶中介”等背后的利益链条，为市场主体开门；下决心对执法不公纠偏，为市场公平竞争护航；建好投资平台，为市场投资铺路。不仅要适度超前搞建设，更要盘活国有存量资源，推动政企合作，为民间投资建平台、腾空间。二是经济转型，“腾笼换鸟”、发现培育、“引大聚小”，从粗放式扩张转向创新成长。顺应企业大洗牌的形势，让要素流动起来，供给成长型企业，推动经济新陈代谢，这些要素的流动和再利用对于稳增长、调结构至关重要；在量大面广的中小微企业中发现培育一批成长型、创新型企业，建立“三转一市”常态化机制，通过资源要素市场化配置改革进行精准扶优，打造“雁阵式”企业方队；全力引进“顶天立地”的龙头大企业、大项目，推动“铺天盖地”的小微企业入园集聚发展。三是城市转型，注重内涵、强化功能、提升品质，从“以地为核心”的造城运动转向“以人为核心”的产城融合。过去一段时期已透支城市化的住宅需求，今后要坚持内涵提升与外延扩张统筹推进，补上城市功能的短板、生态的欠账、产业的不足和人口的缺环，利用围垦土地建设产业新城。四是社会转型，改善民生、创新管理、推动融合，从农民社会转向市民社会。联动推进农村“三权”改革和户籍制度综合改革，逐步让已进城的农民转为市民，推动社会融合；确立“开放包容、真正融入，分类对待、积分管理，减少总量、优化结构”的方针，研究出台更科学有效的外来人口积分制管理政策，把有稳定就业、综合素质较高的外来人口真正转化为新瑞安人。这将对经济发展、城市建设、社会管理产生重大而深远的正面影响。

（2）协调发展。消除农民进城、富人上山、资本下乡的体制障碍，推进城乡、区域协调发展。顺应城镇化趋势，促进中西部农村集约发展。瑞安市中西部农村70%以上的人口已进城或事实上进城（平时在城区就业就学，过年过节回乡），随着城区房价的调整，其中有些还没有进城买房的人群会考虑在市内安居[3]。按照“集约布局生活功能、集中提供公共服务”的要求，统筹推进旧村改造、生态搬迁、学校医院撤并；顺应逆城镇化趋势，促进瑞安中西部农村绿色发展。大力鼓励瑞安中西部农村因地制宜发展绿色产业，在培育产业的同时集聚人口。如可利用“坡地村镇”政策，推进旅游设施点状供地、“征转分离”等用地措施，既节约用地，又实现项目落地。

（3）绿色发展。深入贯彻中央生态文明建设意见，深入实践“绿水青山就是金山银山”的思想，既要持续修复生态环境，又要推进生产方式绿色化，以环境治理带动群众治富，把生态环境优势转化为生态经济优势。如推进集云山、万松山、福泉山保护与开发，做好生态富民文章。

（4）融合发展。产城融合，产为城之基，城为产之体，要以产业集聚城市化所需的人气商气，以城市服务产业发展。一是产业融合。紧跟时代发展潮流，推动“互联网+”“时尚+”“旅游+”等新兴业态与传统业态的嫁接融合，在融合中创新，在创新中转型。二是企业整合。企业金融风波实际上是一种经济结构调整，关键要守住信用底线，放活要素流动，推进兼并重组，推动企业大洗牌、大整合。三是区域竞合。温州已提出全力做优核心城区、提高其首位度，具体举措包括打造三大亮点区块和浙南科技城等。在瑞安城市逐渐融入温州大都市区的背景下，应跳出瑞安看瑞安，以“合作共赢、抢占先机”的理念，处理区域竞争合作关系，谋划区域与项目定位。如应抓紧打造瑞安自身的亮点区块和生产服务中心，避免高端要素被虹吸的边缘化风险。

3.动力转换“四轮驱动”

新常态下经济发展呈现速度变化、结构优化、动力转换三大特点，起决定性作用的是动力转换，需要解决的主要矛盾是动力转换“青黄不接”的问题。原有的工业粗放式扩张和房地产扩张的动力已衰竭，应加快转向产城融合、创新驱动、改革推动、民生带动的“四轮驱动”，其中产城融合（带来的投资驱动）和创新驱动是主要动力。

（1）产城融合。现代城市是一个有机的经济体，产业空心化，城市建设就会造空城。瑞安工业基地亟需强化城市服务功能，城市化亟需在集聚产业的同时集聚人口。一是以城聚产、以产兴城，走新型工业化与新型城镇化相辅相成的道路，带来新一轮有效投资。有什么样的产城生态圈就会有什么样的项目，产业区不能再走重生产轻配套的老路子，应走建一个产业区就成为一个城市功能区的新路子[4]（如苏州新加坡园区、杭州高新园区打造成科技新城）。瑞安政府负债率远低于警戒线，在建平台、强配套、优环境等公共消费型基础设施方面要舍得投入、大胆投入、适度超前投入，让成熟平台等项目，而不是项目等平台。如瑞安江南新区得益于前几年配套大建设，现在引来了一批产业大项目落地，而阁巷新区、塘下汽摩配东区恰恰缺的就是基础设施配套支撑和城市服务功能支持。二是产城融合比例合适、功能和谐。高度重视城市住宅用地过多、产业用地偏少、生活配套用地缺少、生态腾退用地稀少等比例失调问题，把围垦用地主要用于产业，在城市亮点区块布局发展都市型产业，控制住宅用地规模，引导部分村级存量用地转作生活配套和生态功能，实现生产、生活、生态功能和谐。

（2）创新驱动。当前我国制造业成本优势已弱化到一个临界点，必须通过科技创新、管理创新、体制创新、模式创新，才能推动产业向中高端转型发展。创新驱动必须全面推动人力资源转型，除了重视社会面的人力资源开发，还要推进干部队伍综合评价与使用机制改革。在重视镇街基层的同时，也应重视部门专业人才队伍建设，充分发挥部门的功能作用；动真较硬推进事业单位改革，按照“待遇从优、管理从严”的思路，把强化校长、医院院长的自主度及考绩考核作为突破口，让小系统先活起来，再推进大系统的优化。

（3）改革推动。新的改革红利及由此催生的创新红利将取代逐渐弱化的人口红利、资源红利、全球化红利，成为未来我国经济发展的新动力源泉。经济体制改革的核心是理顺政府与市场的关系，政府要做好“放、管、扶”结合文章，解决政府越位、错位、缺位的问题，为民间投资“打开门、扶上马、送一程”。

（4）民生带动。教育文体、养老健康、旅游休闲、时尚信息等领域蕴藏着巨大的发展潜力，要打开改善民生和扩大内需良性循环的通道，为发展注入新动力，让群众有更多的获得感。

二、瑞安产城融合发展战略实施路径

1.构筑产业大平台

（1）打造滨海新区“一核一带四区”的现代产业生态圈。“一核”，是指智创园（城市生产服务中心）按照“交通圈带动经济圈”的思路，以万松东路与滨海大道交叉口为核心，布局总部经济、楼宇经济、信息经济、设计研发、时尚展览、文化休闲、投资基金、人力资源服务业等现代生产性服务业，相当于建设一个“要素高地、创新基地、服务中心”。“一带”，是指以万松为城市东进景观带，以万松为城市综合体中心，以万松东路延伸线为轴，打造沿线城市建筑风景、沿路绿道风景，把万松东路两侧打造成城市靓丽景观带，提供商住等生活配套。“四区”，是指滨海新区产业起步区、东新产城融合区、滨海新区都市农业区和瓯飞海洋经济产业区。滨海新区产业起步区，即从原来规划的造城转为兴产，以兴产孕育城市，形成产城融合之势，主要是利用围垦大空间，布局工业大项目，打造成套智能设备等高新产业基地；东新产城融合区，即利用东新路沿线拆改地块，发挥工贸繁荣的传统优势，打造集加工、贸易、仓储、物流、信息等全产业链的产城融合区块；滨海新区都市农业区，即利用周边万亩农业园区，发展都市观光农业，符合当前绿色健康的消费导向，符合利用生态用地作为城市组团自然屏障的规划导向，符合保护耕地红线的政策导向；瓯飞海洋经济产业区，即分步推进瓯飞围垦，开发亲水休闲区，发展海洋经济、休闲产业，既为瓯飞围垦积蓄经济实力，也为将来围海造地奠定基础。“一核一带四区”的设想，体现了统筹、联动、集聚、融合的发展要求，有利于产城融合、产业融合、区域竞合、招商引资及规划落地。

（2）适时应势调整其他产业区发展定位与战略。经济开发区已深度融入城市，集聚较多要素，具备打造高科技园区的条件，应通过从严实施资源要素市场化配置改革，从宽实施低效用地再开发政策，实施“两退两进”的“腾笼换鸟”战略，倒逼低端产业、“僵尸企业”退出来，引入高端产业、优质企业；把巾子山团块等周边岸线资源退出来，引入城市生活服务功能，实现园区升级、产业转型、收入增加的“三赢”。阁巷产业区不具备建高科技园区的条件，定位调整为产业转移承接提升区，实施“内外兼修”的配套提升战略，除了完善园区内配套，可谋划打造林垟湿地特色小镇，为瑞平沿海新兴产业带提供配套服务。汽摩配东区实施大配套、大项目的龙头带动战略。

2.打造众创微平台

（1）支持小微企业成长的小微园。一是小微园为成长型小微企业留空间。目前，传统块状经济已遭遇到明显的发展瓶颈，许多本地成长型小微企业被周边县市引走，要引导各地优先面向符合评价指数的小微企业，以轻资产、低成本方式进入小微园[5]。二是乡镇老工业点为小微园建设留空间。针对一些不能退二进三、功能配套又不完善的老工业点，实施小微园改造，推进“腾笼换鸟”。特别是激活原乡镇工业点的部分产业用地（上轮规划编制时基本被取消，由于规划功能不符，导致现有厂房无法改建、无法抵押），允许搞一类（无污染）工业。

（2）支持技术创新的公共创新服务平台。缺乏公共创新服务平台是瑞安创新体系中的短板。过去较多的是依靠企业建设技术平台，这符合发挥企业创新主体作用的导向，但还缺乏类似于杭州云栖小镇一样的公共创新空间。应学习北京、杭州、深圳等地的先进做法，由政府主导或通过政府购买服务的方式，为众多小微“创客”提供公共创新服务平台。如学习杭州、宁波的先进经验，在城市生产服务中心建设一个集人力资源服务业集聚基地、基金投资中心、人才创新孵化基地为一体的高端就业创业“一条龙”服务中心，集聚人才、资金、技术等高端要素。

（3）支持创意设计的文化创意空间。像旧厂房、老学校、古村落这些拥有故事的地方，特别容易激发人们的创意和灵感，如丽水市缙云县衍生出古堰画乡，温州市鹿城区利用旧厂房改造发展文化创意产业等。瑞安文化底蕴深厚，可利用万松山下、林垟湿地、高楼和湖岭等地的古村落、老旧厂房（如甬台温高速公路沿线的印染老工业点）等文化与自然相交融的地方，发展文化创意产业，开辟创意经济新天地。在此基础上，结合专业市场改造提升，打造一批低成本、便利化、全要素、开放式的众创空间。

3.建设城市主平台

（1）边界控制。城市布局追求组团型，降低城市核心区的建筑密度及容积率，防止出现城市综合病。对城市进行规划，需要对可能达到的城市人口规模（如150万人左右）进行科学论证界定，划定相应的用地边界等，协调好比例关系。

（2）亮点先行。沿着山水脉络和城市发展轴先行打造亮点区块，符合城市发展的长远规划。亮点是城市的名片，瑞安缺少这样的城市名片。亮点往往能融入都市型产业，亮点先行是推动城市经济提升的迫切需要。同时，亮点还是高端消费型区块，其土地是高价值、高稀缺的优质用地，在住宅总量过剩、市场两极分化（改善型住宅仍然有较大需求）及消费税将逐渐成为地方主体税种的背景下，亮点先行是保障政府建设财力的现实需要。瑞安应系统性打造“一江一河一路两山”亮点区块（飞云江、塘河、万松东路、万松山、集云山周边）。规划打造环万松山休闲产业景观带，建设集休闲、健康、文化、娱乐、购物、酒店、养老等综合功能为一体的消费平台，吸引浙南闽北消费投资；沿飞云江一带，可依托黄金岸线，打造滨水风情景观带，而飞云江入海口则应择机发展海洋经济区。这些区块的自然条件、区位条件、用地条件优越，在“十三五”期间做出成效，将为未来城市发展奠定坚实基础。

（3）梯度开发。按照“东进南跨北接西优”的方针，形成“六个两”的城市梯度发展格局，推进内涵提升、有序扩张。一是沿两轴东进向海发展。注重沿万松东路和飞云江两条主轴滚动开发，把城市功能逐步延伸到东海边。二是跨江两岸联动发展。充分利用岸线资源，打造滨江东延伸线、南滨江城市景观带，逐步向上游延伸建设云江两岸百里景观带。三是通两路北接。打通南塘大道，适时启动建设瑞安大道，择机建设轻轨S2, S3线。四是环两山西优。城西的开发应充分发挥两座“城中宝山”的生态优势，打造环万松山休闲产业景观带和集云山生态公园。五是补缺两个城市功能中心。瑞安城市中心功能缺失的问题凸显，主中心安阳—瑞祥新区不具备现代服务业的功能。瑞安应在做精做优主中心的同时，再于东面适时补缺两个城市功能新中心，即沿万松东路打造城市生产服务中心，如果产业与人口集聚顺利，可向规划中位于上望的城市中心扩张；约十年后沿飞云江入海口打造高档次的都市生活次中心，为东片十万亩围垦产业区提供服务配套。六是建两个城市亲水绿肺空间，把林垟湿地、塘河沿岸打造成城中的生态空间、休闲空间、文化空间。

（4）有机更新。瑞安有3/4属于三旧地块，有机更新任重道远。瑞安不能局限于就地拆改，可学习借鉴上海等地增量存量统筹、新旧区块腾挪的城市更新方法，从规划上具备高价值的区块入手，充分运用政府规划主导权及相应的级差地租，平衡公共利益与局部个体利益。如在当前云江南岸已在建一批商贸大项目需要强化城市配套服务的背景下，可将南滨江城市景观带拆迁户实行异地安置或货币安置、房票安置，腾退后布局商务、酒店、休闲、住宅等功能区，形成云江南岸产城融合、云江两岸联动发展之势。这与温州市政府力推城中村“整村改造、区域开发、滚动推进”的方法如出一辙。

4.谋划特色小镇

（1）规划布局注重因地制宜。依托塘下汽摩配产业基地，打造以特种车整车、汽车关键总成为龙头，以汽摩配产业链为特色，嫁接汽车文化的特色小镇；推进玉海历史街区和虹桥商圈的融合，用文化创意、信息化、时尚化包装街区，打造传统商贸街区转型升级的样板；依据区块特色，因地制宜打造阁巷时尚智造、林垟湿地、高楼“旅游+健康”、湖岭“文化+礼品”等特色小镇，实现小空间大集聚、小平台大产业、小载体大创新。

（2）项目谋划凸显产业特色。特色小镇的精髓就在于“特色”二字，不能“百镇一面”，每个特色小镇都要有非常清晰的产业定位，有自己的主导产业和主打产品。如江南新区可将智慧物流、现代商贸融合为产业特色，嫁接互联网、云江南岸旅游休闲资源，打造“互联网+时尚商贸休闲”特色小镇。

（3）功能提升实现产镇融合。特色小镇的发展基础在于产、城、人的有机融合，实现创业生态与自然、文化生态的和谐互动、相辅相成。瑞安人文底蕴深厚，要做好历史与现代融合的文章。如湖岭是瑞安礼品文化产业的集聚地，可谋划“文化+礼品”特色小镇；马屿历来有“中国眼镜之都”的美誉，是眼镜产业的发源地，可结合当地自然、人文、生态农业资源，打造集休闲旅游、时尚产业、生态农业、人文景观为一体的“眼镜时尚小镇”。

[1] 金辉.改革红利将是“十三五”增长主要源泉[N].经济参考报，2015-06-11（2）.

[2] 瑞安市统计局.2014年瑞安市国民经济和社会发展统计公报[R/OL].（2015-04-10）[2016-12-16]. http://www.ratj.gov.cn/tjsj_702/tjgb/201504/t20150413_46438.shtm l.

[3] 李强.积极主动适应新常态 促进经济持续健康发展[J].政策瞭望，2015（1）：12-17.

[4] 杨仪青.新型城镇化中“人的城镇化”政策体系建设探析[J].商业经济研究，2016（15）：156-158.

[5] 李强.解决当前困难问题再创温州辉煌 要靠改革开放[EB/OL].（2014-11-28）[2016-12-16]. http://leaders.people.com.cn/n/2014/1128/c58278-26111024.htm l.

[责任编辑：吴赣英]

Strategic Orientation and Im p lementation Approach of Industry-City Coordination Development in Rui’an

Research Group of Rui’an’s Industry-City Coordination Strategy
(Research Off ce of Rui’an Municipal Government, Rui’an, 325200, China)

Industry-City Coordination development is the most realistic and scientific strategy for Rui’an’s surpassing development. In order to promote the transformational development of economy in Rui’an, it is necessary to deal w ith challenges and opportunities in a scientific way, and have a thorough analysis of the advantages and disadvantages. It is also necessary to have a transformational development with the guidance of the strategy, and implement the Industry-City Coordination development strategy by promoting the construction of the macro-platform for the industry, the micro-platform for the individual entrepreneur, and the feature towns for the surpassing development of Rui’an.

Industry-City Coordination; Transformational development; Development strategy; Rui’an

F127

A

1671-4326 (2017) 02-0001-06

10.13669/j.cnki.33-1276/z.2017.023

2016-12-22

2016年瑞安市人民政府研究室研究课题

*注：本文为瑞安产城融合战略研究课题组科研成果之一。该课题组成员包括林康康、黄领辉、郑清新、陈光星、钱圣寿、徐启迈、陈早、朱锡申等。

注：本文是瑞安市人民政府负责人发表在《温州日报》2016年4月4日第3版《“十三五”时期瑞安推进产城融合战略的思考》一文的进一步拓展。