抚顺市“十三五”土地整治潜力测算方法研究

文/辽宁博昊土地科技发展有限公司 杨 萍

抚顺市“十三五”土地整治潜力测算方法研究

文/辽宁博昊土地科技发展有限公司 杨 萍

2016年，全国自上而下开展了“十三五”土地整治规划编制工作，这项工作落实了最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，促进了“五化”同步发展。作为承上启下的市级土地整治规划，不仅需要落实上级规划下达的各项指标任务，而且要为县级土地整治规划提供有效的可实施性和可操作性的指导。

土地整治潜力概述

土地整治潜力是科学编制土地整治规划的基础和重要内容，是完成上级下达任务与分解下级规划指标的依据。要想做好土地整治规划，合理开展土地整治项目，需要先一步进行土地整治潜力研究。土地整治潜力研究是在查清各类待整治、待开发、待复垦土地资源的类型、数量、质量和分布的基础上，依据土地对某种利用方式的适宜性、限制性，并综合各种相关因素后对土地整治潜力做出评价与测算。土地整治潜力包括农用地整治潜力、农村建设用地整治潜力、城镇工矿建设用地整治潜力、土地复垦潜力、宜耕后备土地资源开发潜力5种。

土地整治潜力测算方法

1.土地整治地块约束性条件

可以实施土地整治项目的地块具有一些限制性，如不能在土地利用总体规划中的城乡建设用地范围内进行整治活动，项目选址需避让各种生态保护区等，对此类限制性约束条件进行汇总为4类：土地利用总体规划确定的允许建设区、禁止建设区；地质灾害防治规划中地质灾害高易发区；国家、省、市、县四级自然保护区、水源地、森林公园、湿地、风景名胜区等生态保护区；城市总体规划中划定的城镇建设用地及具有生态功能的区域。

2.农用地整治潜力

农用地整治潜力是指在耕地为主区域内，通过一定的工程措施对现有集中连片的耕地区域，进行田、水、路、林、村综合整治，增加有效耕地面积，改善土地利用结构和生产、生活条件，提高土地利用率和产出率。新增耕地来源于降低田坎系数，对农村道路、沟渠、零星未利用地、坑塘等进行整治后改造成耕地。

根据农用地整治项目选址要求，在抚顺市2015年度土地变更调查数据DLTB层中筛选符合要求的图斑，首先选取坡度在15°以下耕地图斑，其次剔除已实施的土地整治项目和耕地质量等别成果中国家利用等小于10等的图斑，然后剔除上节提到的约束性条件范围内的图斑，最后根据各乡（镇）实际情况确定可实施农用地整治的地块。新增耕地潜力参考已竣工的农用地整治项目新增耕地系数与通过分析田间沟渠、农村道路、田坎系数等信息调查可补充耕地面积。

3.农村建设用地整治潜力

随着新一轮东北振兴战略的实施，城镇化进程的加快发展，抚顺市“十三五”期间全市农村人口逐年减少。农村人口向城市、集镇的集中，使得大量空置、超标的农村建设用地成为整治潜力的主要来源。农村建设用地整治的潜力来源于宅基地用量的降低、建筑容积率的提高、闲散土地的再利用、自然村向中心村的归并以及村内基础设施与公共设施的配套完善，从而节约土地的潜力。按照可实现程度，整治潜力主要分为理论潜力和现实潜力。前一种主要指用相关科学方法测算出的潜力，是假定农村建设用地整治的自然、经济、社会影响因素均最优时的潜力，实践中并不能够全部实现；而在各种约束条件下可以实现的理论潜力被称为现实潜力。

综合衡量人均用地估算法、规划模拟法、户均建设用地标准法等评价方法的准确度，最终选取人均用地估算法来测算抚顺市农村建设用地整治的理论潜力。以乡（镇）为评价单元，调查各乡（镇）的村庄用地面积、人口数、人均建设用地标准、人口自然增长率等，作为分析测算农村建设用地整治后腾退规模、新增耕地面积的基础数据。根据村民搬迁意愿、政策与资金等方面确定其现实潜力，并补充调查农村闲置宅基地面积、自然村撤并计划、移民安置计划等作为现实潜力的补充。根据已开展典型项目区的情况，确定农村建设用地整治项目的新增耕地系数，计算可补充耕地面积。

4.城镇工矿建设用地整治潜力

城镇工矿建设用地整治是指对低效利用的城镇工矿建设用地进行改造，完善配套设施，加强节地建设，提高节约集约用地水平的活动。整治类型包括旧城镇、旧工矿、“城中村”等。整治潜力来源：一是位于城市的中心区域的危旧房，基础设施条件很差、建筑密度很高但容积率却很低；二是低效利用的工业用地、围墙圈地、“退二进三”产业用地，对其进行整治后可提高土地利用效率或进行建设用地盘活；三是城中村，这类用地单位土地投入较小，基础设施、公共服务设施条件都很差。

2013年辽宁省作为全国低效用地再开发试点地区，抚顺市就进行过低效用地摸底调查工作。2015年11月，国土资源部印发实施《深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》，今后挖潜存量、减少新增将作为建设用地使用主导方向。抚顺市低效用地调查成果是城镇工矿建设用地整治潜力最重要和可靠的数据来源，旧城改造规划、拆迁计划也将作为补充调查。整治规划成果将对引导生产建设项目利用城镇闲散地，特别是老工业基地改造升级和资源枯竭型城市转型过程中产生的低效、闲置工业用地挖潜使用起到重要作用。

5.土地复垦潜力

土地复垦是对生产建设活动和自然灾害损毁的土地，采取整治措施，使其达到可供利用状态的活动，抚顺市土地复垦潜力以工矿废弃地为主要分析对象。抚顺市采矿历史悠久，铁、煤、有色金属等优势矿种的采、选、排土场压占等破坏了大量的土地，抚顺市2013年编制了工矿废弃地复垦调整利用专项规划，经调查全市因采煤造成挖损、塌陷、压占等破坏土地面积达5347公顷，可复垦工矿废弃地面积为1753公顷，多集中在中心城区。

土地复垦潜力以专项规划调查为主要参考，以2015年度土地变更调查数据为基础，充分利用抚顺市域地形图、土壤普查资料和图件、土地利用总体规划资料和图件、农业气候资料以及各种区划资料，采用间接经验评价法，遵循定性和定量方法相结合的原则，对工矿废弃地复垦适宜性进行评价，确定理论复垦潜力。结合典型调查，分析实施可行性，确定在规划期间全市工矿废弃地复垦的可实现潜力。

6.宜耕后备土地资源开发潜力

宜耕后备土地资源开发是对宜耕后备土地资源采取整治措施，增加耕地面积、改善生态环境为主要目的的活动。根据耕地后备资源调查评价成果和2015年度土地变更调查成果，抚顺市宜耕后备土地资源主要包括未利用地中的其他草地、内陆滩涂、沼泽地、沙地、裸地。根据土地整治约束性条件筛选宜耕后备土地资源地块，结合土壤普查、农业气候资料、土地利用总体规划、已实施土地整治项目、生态环境保护规划、地质灾害防治规划等成果，采取“限制性因子”评价法，选用生态环境、立地条件、气候条件、区位指标4个方面的11个评价因子不宜耕评价指标，确定每一评价单元的宜耕性，确定全市宜耕后备土地资源开发潜力。以乡（镇）为单位，根据已开展典型项目区的情况，确定宜耕后备土地资源开发项目的新增耕地系数，计算可补充耕地面积。

其他调查评价和规划成果在整治潜力测算中的应用

永久基本农田划定成果是确定高标准基本农田建设项目的数据基础，结合基本农田现状调查成果，分析划定成果中基本农田的数量和布局、质量状况，测算高标准基本农田建设项目的数量潜力及质量潜力。土地利用总体规划调整完善成果中生态保护红线是土地整治规划项目的避让范围，应与约束性条件中确定的生态保护区范围相衔接。市级调整完善成果中下达给各县（区）的整理复垦开发补充耕地义务量是土地整治规划中各类型整治项目新增耕地的最低限制。“十三五”时期，实施藏粮于地战略，坚持最严格的节约用地制度，调整优化建设用地结构布局，规范有序开展山水林田湖综合整治，加强土地生态保护和修复，有利于美丽乡村建设、新型城镇化和生态文明建设。本文对抚顺市土地整治规划中五种整治潜力测算方法进行了系统的论述，以期为其他市、县（区）土地整治规划编制提供参考。