财政供养人口规模的影响因素及控制措施

◎郭 矜

财政供养人口规模的影响因素及控制措施

◎郭 矜

在我国现有的经济发展水平和公共服务水平下，财政供养人口规模将如何确定？本文针对财政供养人口规模提出了不能只看绝对数，以及并非最少化就是最优化的观点。同时，强调应大力缩小财政供养人口规模，并在此基础上提出有效控制的具体措施，如加快人员精简、开展绩效预算、分类控制机制和调整行政区布局。

财政供养 公共服务 人口规模 控制措施

一、财政供养人口规模的合理确定

财政供养人口规模是政府财政供养的人口占总人口的比重，也被称为财政供养率，是政府效率的重要评价指标之一。财政供养人口是为居民提供公共服务的人力资源，在公共服务成本因素计算中，财政供养人口在其中是最重要的部分。一般来说，财政供养人口与总人口数呈正相关，即人口数越多，财政供养人口规模越大；与人口密度呈负相关，即人口密度越低的地区，需要更多的财政供养人员来提供公共服务。理论上，某地区财政供养人口超编程度，直接体现了对财政供养人口规模的控制力。财政超编率=（该地区实际财政供养人员－该地区标准财政供养人员）/该地区标准财政供养人员。超编程度越大，表明对财政供养人员规模的控制力越差。

自1949年以来，我国中央与地方政府进行了六次机构改革，分别是1982年、1988年、1993年、1998年、2003年和2008年。六次改革的总体目标都是降低财政供养人口比重，减轻中央财政负担。但值得研究的是，每次改革，财政供养人口比都会在短时间减少，而后又出现补偿性剧增。究其原因，一是每次的机构改革精简下来的机构通常会形成二级机构。二是二级机构不健全又要补充新人，这样就不可避免地形成了财政供养人员规模的膨胀。

根据2015年数据的统计结果显示，我国财政供养人员的比例是1∶28，个别地方甚至达到了1：9，而同期美国是1∶187，日本是1∶150，法国是1∶164，印度尼西亚是1∶98。当然，这些国家的行政效率较我国是高还是低，需要开设另外课题进行探讨。但是，随着我国经济体制改革的不断深入，合理安排财政供养人口是科学和正确的。同时也应该看到，我国财政供养规模较西方发达国家相比还是处于上升期，这主要是因为我国人口基数大造成的。我国人口已经达到13.7亿，且每年以1000多万的速度递增，到2030年左右将达到人口高峰值。在这个过程中，合理安排好财政供养人口是一个具有研究意义的课题。

综合考虑我国财政供养人员的比例，短期目标应该合理控制在1∶50，长期目标应合理控制在1∶100，并能最终稳定在1∶100的水平上。设定这个比例，是在当下财政供养人口总数仍然高居不下，政府承担的职能范围减弱不多情况下提出的；也考虑到总人口数对公共服务和产品的需求不断扩大，且人口结构呈现出偏向老龄与幼年、中青年占比较低的特征；更考虑到我国经济发展阶段要求公共产品和服务的供给结构要升级的特点。总之，财政供养人口的规模不能只看绝对数，也并非最少化就是最优化，标准应该是在确保满足社会公共品需求的前提下实现减员增效。

二、影响财政供养人口规模的因素

（一）经济社会发展的客观影响

改革开放以来，我国经济实现了30多年的持续高增长。然而，经济持续的高增长势必会带来社会对公共需求的增加。随着经济的发展，财政收入水平也不断增加，财政供养人员的经费有了保障。但是，在预算监督还不十分健全的情况下，各级政府有能力雇佣更多的人员以实现自身利益的最大化。特别是近几年，伴随着城市化进程的不断深化，公众对公共品的需求进一步提高，财政供养人口规模扩张的步伐不断加快。因此，财政供养人口规模的扩张与我国所处的经济社会发展阶段有一定的相关性。

（二）某些政府职能的错位

伴随我国由计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，某些计划经济的政府职能由于无法舍弃，导致在相当长的一段时期内仍然存在。很多旧的政府部门无法适应新的市场经济的发展，为了促进经济的发展又建立新的政府部门。这样机构设置重叠，造成财政供养人口的规模不断扩大。此外，纵向层级方面，中央政府与地方政府在很多职能上仍有交叉，这种“重复”也带来了财政供养人口的增加。

（三）财政支出结构不合理

目前我国人口结构特征决定了公众对教育和养老事业公共需求的不断扩张，但政府部门财政支出结构不合理的问题较为严重。如在财政总支出结构中，行政管理费支出比例并未随着政府公共事务范围的变更而有所变化；在某些政府已经弱化的职能范围内，行政管理支出费用不降反增，导致政府职能转变较为困难。

（四）体制性约束

很多国家都只有三级政府，而我国是中央、省（区）、市、县（区）、乡（镇）五级政府，体制相对复杂。这也是财政供养人口规模比重较高的原因之一。另外，在我国有些政府部门官僚主义的盛行，一些人为了追求利益最大化，千方百计加入到了财政供养人口队伍中来，这也是促使财政供养人口不断膨胀的原因之一。

三、对财政供养人口规模的控制措施

（一）加快人员精简

一是根据政府部门职能的不同，确定政府人员规模，将职能类似的部门进行整合，精简工作人员。二是对各级政府和事业单位人员编制标准和范围应进行法定化设置，严审程序，防止财政供养人员继续增加。三是建立高效的机关事业单位人员退出机制，改变目前只进不退的现状，将竞争机制引入国家机关事业单位的人事管理制度中来。四是建立公共服务购买机制，引入市场竞争机制，推进公共服务的市场化进程，减轻财政负担。

（二）开展绩效预算

我国在很长一段时间内实行的都是“养人”预算编制，即财政供养人员的工资都由财政统一发放，一个地区的政府机关越多，分配到的财政资金也就越多。改变这种预算编制模式，就要改以“办事”为依据的零基础预算模式，即将财政拨款和部门劳务挂钩。财政资金除了要科学编制预算外，还应以一系列的配套制度加以规范，健全各项财政支出的标准，规范单位支出行为。

（三）分类控制机制

对于财政供养人员超编率高于20%的地区必须实施零增长。在10年之内压缩至标准规模，可以采取自然减员或者购买公共服务的方法；对于超编低于20%但仍较高的地区，可以进一步优化人员结构、在稳定规模的前提下提升素质。针对不同部门对财政供养人口规模的统计，可以利用大数据和网络信息共享平台。在制定地区财政供养人口规模的编制率时，要综合考虑地区的生产总值、常住人口数和公共服务水平三个因素，并结合三个因素变动来制定不同年份的编制率，实际情况需结合三个因素同时变动来综合测算。

（四）调整行政区布局

由于财政供养人口存在规模经济效应，因此适度扩大行政区域范围可以控制财政供养人口规模的膨胀。对于某些省份中较小规模的县与乡，应该按照当地独特的产业机构和经济发展方式进行扩围；对资源匮乏和发展受限的地区、行政机构无法满足正常运行的地方政府，可以采取相邻县乡合并的方案，扩大区域发展空间，以强带弱，将压缩财政供养人口规模和调整结构并重开展。

（作者单位：辽宁社会科学院财政金融研究所）

责任编辑：宋 爽

注：本文系2015年辽宁省社会科学规划基金（项目编号：L15BJY027）的阶段性研究成果