政府、媒体与公民：应急传播及其主体关系研究

◎ 周 冲

政府、媒体与公民：应急传播及其主体关系研究

◎ 周 冲*

我国当前正处在突发事件的高发期，突发事件的形成原因复杂，同时充满了不确定性，在这一前提下，应急传播制度的构建已提上日程。而任何制度的构建和创新，都需以明确、合法的权利与义务边界为基础。本文通过围绕应急传播概念等基本理论问题进行深入研究，找准应急传播的产生源头、传播模式和规制方式。尤其是在理论层面上确定应急传播制度中的权利与义务主体，主要包括政府、媒体与公民，以及它们之间权责关系的界定，为未来国家应急传播的制度构建和体系运行提供基本的指导思路和原则方向。

应急传播，主体，权利，义务，法律关系

一、应急传播的概念界定及其基础理论

应急传播相关概念的内涵、外延界定直接决定了理论研究的基本方向和范畴定位，因此有必要先对相关概念等基础理论问题进行研究与梳理。

(一)突发事件应对范畴下的应急传播

近些年来，伴随自然灾害、公共安全事件等突发性公共事件的频繁发生，关于应急传播的研究开始逐渐增多，基于研究视角的不同，主要细分为以下几个领域：

一是新闻传播学维度。该领域多从媒介尤其是大众传播媒介视角切入，将应急传播视为一种特殊的传播形式，并运用传播学原理和研究方法，从媒介、受众、手段、效果等方面开展研究。比如江作苏在《社会转型背景下的应急传播研究》一书中，就从应急传播着手，探讨传播理念与机制的变化，并对相应的社会心理反应作了深入剖析。还有一些来自新闻业界的研究人员，比如杨静、王仕林的《提升地方广电媒体应急传播能力初探》一文就对广电媒体在突发事件应对中的角色进行了定位，而陶然在《从灾害报道看公共危机中广播的应急传播力》一文中则着重论述了突发事件中广播在议程设置、舆论引导等方面发挥作用的机制与原理。

二是行政学或法学维度。该领域学者多将应急传播视为应急管理下的细分领域，强调对突发事件或危机的应对，突出对政府行政应急权的制衡以及制度构建。还有一些文章从政府角度切入，通过专门案例分析探讨当前应对突发事件过程中，应急传播机制中存在的问题、原因及对策建议，比如徐占品的《灾害事件中的政府应急传播研究——以河北邢台“7·19”洪灾为例》，陈鹤、韩金成、王建成联合撰写的《重大突发事件中公安政务微信应急传播研究——以昆明暴恐事件为例》等文章。

三是公共关系学维度。该领域多受“危机公关”理论影响，将应急传播视为“应急公关”，并从公共关系学理论出发，研究讨论大到国家，小到企业组织，面对危机时如何通过应急传播提升组织话语权和软实力。比如周敏在《论应急传播与国家软实力的提升》一文中，就将“应急传播”定义为 “在突发事件或公共危机事件发生发展的过程中，媒体与政府、组织、公众之间的信息传播与交流沟通过程”(周敏，2012)。

整体上说，将应急传播作为一个系统进行研究，无论是传播学还是法学领域，目前在我国都还没有引起人们足够的重视。不同学科的侧重点差异较大，缺乏统一整合和针对性研究，且相关研究成果多是业界的建议对策或者案例总结，大都从政府与媒体角度出发，以解决行政管理和媒体报道过程中的实际问题为目的，角度单一。同时又缺乏理论深度，相关文章并没有清晰地界定应急广播本身所涉及的概念、性质、对象等基本问题，经常出现应急传播、应急广播与危机传播等概念的混用，更不用说成体系的深入研究。而在实践中，目前在整体应急机制中，作为突发事件应对体系下的重要组成部分，我国对于应急传播的投入还远远不够，更不用说上升到立法层次，不过这也从侧面印证了引入应急传播概念的必要性。

从结构上讲，“应急传播”概念包括两个关键词：一是应急，二是传播。

前者明确了应急传播的定位。其中的“急”，就是我们所说的“突发事件”或者“突发公共事件”，英文中对应的词是“emergency”或者“public emergency ”。“突发事件”(或者“突发公共事件”)在我国是正式的法律概念，在《人民警察法》《药品管理法》《政府信息公开条例》以及各种规章、规范性法律文件中多次出现。2007年颁布的《突发事件应对法》，则首次明确了“突发事件”的定义，即“突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”。

《突发事件应对法》以及国务院2006年发布的《国家突发公共事件总体应急预案》还针对突发事件应对中的信息发布(传播)进行了详细规定，这实际上也从法律上将应急传播与一般的传播活动区别开来：应急传播属于突发事件应对的下位概念。突发事件的应对是一个综合性体系，包括事前预案、事中决策、事后救济以及对社会、市场、公众、舆论等方方面面的规制，而在媒介技术迅速发展的信息社会，应急传播为整体应急管理而服务，相关研究范畴贯穿于突发事件应对过程中的信息搜集、分析、处理以及沟通传播等各个环节，并成为决定应对成败的关键之一。

后者则界定了应急传播的性质。应急传播是一种特殊的传播行为，但其本质上仍然属于传播范畴，包括以各种传播媒介为平台进行的传播活动，也包括人际、组织层面进行的沟通。其中，大众传播媒介在应急传播活动中处于核心地位，起到上传下达的作用。

综合以上两个方面，大致可将“应急传播”概念定义为“贯穿于突发事件应对各个环节中，并存在于政府、组织及公众之间，用于信息搜集、分析、处理以及沟通等的传播活动”。按照突发事件的周期顺序，应急传播主要包括：(1)突发事件相关信息源的采集、上报和汇总；(2)相关主体借助新闻发布制度进行快速回应；(3)政府自身采取相应应急措施并通过对媒体、其他社会组织信息的协调、干预，实现信息公开；(4)在突发事件结束后，对相关传播活动进行分析，并通过一定的传播手段，进行宣传教育，消除负面影响等。

(二)应急传播与危机传播

目前学界中类似应急传播概念研究较多的就是危机传播。危机传播是外来概念。所谓“危机”，是“一种潜在可能发生的重大事件，它会对组织、公司、工业及其顾客、产品、服务和名誉造成诸多负面的影响”(凯瑟琳·弗恩-班克斯，2013：2)。应急传播是突发事件应对的下位概念，而“危机传播”中的“危机”则与它有很大不同，这也从根本上导致应急传播与危机传播在内涵和外延上有诸多不同，不宜混用。

第一，诱因不同。应急传播的产生前提是突发事件，具有突发性、公共性、危害性、不确定性等特征，这就与私人领域的突发性事件区别开来，也与危机传播中的“危机”有明显不同。危机传播中的“危机”或者“危机事件”，不是一概具有突然性，有些是由于长期积累而存在的一种风险。而且这种危机带来的危害程度比较高、范畴比较广，既可以大到对国家安全、 社会公共秩序、 公民的生命和财产安全构成重大威胁，也可以小到只是侵害了某个组织的具体利益，从外延上讲要比应急传播大些，而这也就决定了危机事件的非公共性特征。目前有的研究成果在讨论危机传播时往往将其直接等同于我国法律上关于“突发事件应对过程中信息发布与传播”的规定，这是不正确的。

第二，对象不同。无论是应急传播还是危机传播，涉及传播活动的主体众多，包括政府、媒体、社会组织及公民个人等，但二者的侧重点并不相同。在应急传播中，政府无疑处于核心地位，凭借行政组织优势和国家强制力，并整合其他主体资源，依法对整个传播活动进行协调、干预甚至规制。在目前相关应急传播的研究中，从行政管理的角度出发，探讨各权利主体之间的关系以及传播活动的规制是一个主要切入点，这也与政府在应急管理中的核心角色相对应。而危机传播的框架结构更趋向于分散化和多元化，政府、企业及其他组织都可以成为传播活动的主角，研究重点亦聚焦于传播过程中的“传者”环节，即组织自身的自主性、专业性等策略性问题，而媒介则起到了协调串联的作用，这也与危机传播的非公共性特性密切关联。

第三，目标不同。应急传播服务于应急管理的整体目标，即借助必要的传播手段和路径(应急传播主要是对信息传播路径、内容的“收”与“放”)，以缓解、消除突发事件带来的危害，维护国家、社会利益和公民的人身、财产安全。由此可以看出，维护国家、社会和公民等公共利益，而非传播主体自身的利益，是应急传播的最主要目标。至于由于应急传播措施得当而带来的比如政府公信力的提升等效果，则属于副产品。而在西方话语体系中，“危机传播”中的“危机”通常是指组织危机，其主要目的在于帮助组织有效传递信息，解决不同情境下的利益冲突问题，维护组织自身的利益，这些利益有可能与公共利益相关，也有可能没有联系，旨在通过传播活动恢复自身名誉，维持、巩固传播者与其他相关主体的关系，公关色彩更为浓重。

(三)应急传播与应急广播

在各种媒介手段中，广播在突发事件应对过程发挥了重要作用。比如在2008年雨雪冰冻灾害、汶川地震等自然灾害中，受灾当地通讯中断，各种媒介手段几近无效，广播记者却克服了地理和技术环境的困难，进入灾区进行报道。之后中央及灾区各级广播电台也启动了应急预案，展开大规模的宣传报道，对于普及抗震救灾知识、稳定灾区群众情绪发挥了重要作用。广播在突发事件应对过程中的特殊作用，逐渐受到党和国家决策层的重视，应急广播的概念也开始在各种官方文件中出现。

2011年3月，国家应急广播体系建设被纳入《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》文化事业重点工程，随后又被列入《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》中的传播体系建设工程。2011年10月，党的十七届六中全会明确提出“建立统一联动、安全可靠的国家应急广播体系”的要求。2012年12月，中央人民广播电台国家应急广播中心成立，开始根据《国家应急广播工程建设方案》全方位推进国家应急广播体系建设工作，地方各广播电台也纷纷制订自己的应急预案，甚至推出应急频率，这些都逐渐成为中央及各地方政府应急管理的重要组成部分。2013年4月22日，国家应急广播在四川芦山地震震中，首次以“国家应急广播”为呼号，对受灾民众定向广播，对促进问题的解决、稳定灾区的局面、平复民众的情绪起到了重要作用。可以说，广播与应急，具有一种天然的契合性。

第一，高时效性。突发事件的突发特性对于信息时效性要求甚高，尤其是“在现代传播科技下，垄断信道已不可能，只能尽快发布信息，先声夺人，避免负面信息先入为主”(魏永征，2016：102)。而广播节目生产周期短、成本低，这些都为应急传播的及时性提供了保障。

第二，广覆盖性。广播以无线电波为载体，在突发事件发生时，广播是受物理因素制约最少的电子媒介，并且无论是从受者还是传者的角度来看，广播传送、终端设备都是可携带性最强的。这也为应急广播通过点对多模式提供最大范围的应急信息提供了可能性。同时，各广播电台通过多频率、不间断甚至并机联播的形式，也进一步扩大了广播作为应急信息传播媒介的覆盖范围。

第三，低成本性。与其他电子媒介技术相比，广播在总体投入、信息采集、终端维护等方面的成本都不高，并且与低成本形成对比的是，由于技术发展比较成熟、系统结构简单等，广播系统的稳定性、安全性却很高，这无疑又大大扩展了其高时效、广覆盖等优势。

第四，易受控性。言论具有天然的张力，而媒介对于信息的追求，也保持着一种原始的冲动。在很多情况下，突发事件中的人们在面对不加规制的海量信息供给时，反而会不知所措，并使其心理上的不确定因素增加。这时候，通过对媒介的控制实现对信息的适当干预和过滤，就显得十分必要。而在各种传播媒介中，广播最为可控，一方面是出于我国广播电视的体制原因，另一方面是因为广播系统本身具有封闭特性。

以上四点，凸显了广播与应急的天然契合以及其在整个应急传播体系中的重要作用。当然，伴随新媒体的快速发展，尤其是第四代移动通讯技术(4G)的发展和智能手机的普及，网络也成为应急广播体系中的重要组成部分。2013年12月，国家应急广播社区网站正式上线。该网站着眼于平战结合、社区互助，凸显了应急特色与功能，利用多媒体架构来呈现。在内容上整合权威信息源，加大新闻信息量，实现信息地域定制化推送；在设计上加强图片视频多媒体的体现力度；在功能上全面完善寻人、求助、身边的事、应急游戏等。

二、应急传播的特殊规律与价值

应急传播是一种特殊的传播形式。从内容上说，应急传播的“管理性”决定了政府及其控制行为在应急传播中占据绝对大的篇幅。就像维纳所认为的那样，“传播与控制是一个过程，要使这个社会更加有序，必须随时获得信息反馈，即时作出调整，适应新的变化，更好地执行控制者的命令”(刘海龙，2008：11)。具体来说，应急传播的特殊性主要体现在以下几个环节。

(一)信息的多元收集与集中发布

风险社会中，民以信息为安定之源，安定之源又在于权威信息，而权威信息主要就来自政府的信息渠道。政府要保证自己在应急信息系统的权威地位，并制定科学的决策与管理措施，首先就要建立一套多元化、全方位、立体的信息收集、反馈体系。其中政府居于“棋手”地位，而媒体与公众则更多地扮演“棋子”角色，比如各种专职或兼职的信息报告员制度，解决信息收集的“最后一公里”问题，确保随时随地将事件信息及各方面的反馈情况通过一定渠道传输至政府。

相较于多元化的信息收集与反馈渠道，应急传播系统中的政府信息发布，则呈现出相对统一化、集中化的特点。《北京市突发事件预警信息发布管理暂行办法》就明确要求建立突发事件预警信息统一发布制度，由气象部门组建市和区县突发事件预警信息发布中心，负责本市各类突发事件预警信息的统一发布工作，其他组织和个人不得擅自对外发布预警信息。信息发布的统一化趋势实际上是突发事件语境下行政权力集中化的一种体现，一元化的传播路径能够最大程度地排除不实信息的干扰，降低信息传播的不确定性，提高行政效率，维护政府的权威性。

(二)政府对信息的公开与规制

当突发事件发生时，人们往往会期望获取更多关于危机事件的知识和信息，以寻求群体保护和心理慰藉。但是由于自然灾害等客观因素导致信息沟通中断，或者因为有意隐瞒或故意夸大等主观因素导致缺乏有效、适当的信息传播与沟通，就很容易使公众对外界的认识产生不确定性和模糊性，引起公众心理的恐慌、质疑甚至指责，从而导致更严重的社会秩序混乱。而这时候，政府作为应急决策者、管理者，对其所掌握的信息进行充分公开，其意义不言而喻。

我国《政府信息公开条例》明确规定，突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况，应当进行信息公开。应急传播中的信息公开，实际上是行政公开原则在应急领域的一种延续，也可以看作是对公民知情权、参与权的一种保障。

“信息公开是一座桥梁，它一端连着公民的知情权，另一端连接着希望、信心和秘密。”(侯晓蕾，2012：129)一般情况下，政府公开信息的充分程度，与公众心理不确定性的降低及应急传播能否获得良好效果，确实是正相关关系。但这并不意味着信息公开就是绝对公开。言论具有天然的张力，是一把双刃剑，它既有助于危机事件的解决，也可以加速危机事件的蔓延。面对突发事件，人们往往会出于自我保护的本能和趋利避害的心理，主动索取与关注来自各种渠道有关突发事件的信息。这时候，生硬套用信息公开程序，过分传播一些不适宜公开披露的信息反而会加剧公众的恐慌心理，导致人们的心理及行为与应急传播的目的发生偏差，甚至导致社会秩序的恶化，变局部危机为全面危机。

从依法行政的角度来说，信息公开与信息规制是一对既密不可分又充满矛盾的概念，政府对信息规制的管制程度，决定了信息公开的程度。突发事件的发生和发展迅速而复杂，其可能带来的危害也充满了不确定性，使得公众瞬间陷入心理恐慌中，更何况媒体的信息传播水平和范围亦参差不齐，这都会直接影响到公众对危机事件的知晓程度以及政府或组织对危机事件处理的进程。至于那些涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的信息，为满足公众的知情权而牺牲上述合法利益，其本身就是违犯法律的。为此，政府有必要在保障媒体话语权的基础上，依照公共利益原则，对媒体进行规范与引导。

(三)议程设置中的舆论监督与引导

应急传播中的议程设置就是媒体使突发事件及其解决方案获取或失去公众和政府注意力的过程，把突发事件中值得关注的重要问题传递到政府和公众面前，引导公共情绪的缓解和集体理性的回归。一般来说，它遵循着这样一个模式，“媒体议程影响公众议程，后者反过来又影响政策议程”(罗杰斯，2002：249)。

在应急体系中，政府处于决策者地位，媒体的报道不会直接改变决策，但是媒体对焦点事件的密切关注，将自己关心的问题放大，能够对公众和政府产生重要影响，并促使它们进行改变和调整。这就为媒体议程设置功能的发挥提供了更为广阔的舞台，也使得媒体在与政府、公众的博弈过程中掌握了一定的主动权。

议程设置描绘了舆论在公共社会中如何发挥作用的完整过程，其制度设计本身就暗含了大众媒体的议程设置功能。媒体通过对焦点事件的关注和引导，最大程度地促使政府和公众对不可预测性事件做出及时反应，推动公共政策的调整，并避免决策者对信息的有意过滤。这实际上是媒介力量的一种体现，我们有时候会通俗地将其称为“舆论监督”。但这并不意味着政府与媒体的对立关系。事实上，政府与媒体的合作关系在应急传播中反而得到了更多的强调。从政府的角度来看，相较于舆论监督，应急过程中的“舆论引导”更值得决策者关注。

舆论引导本身也是一个议程设置的过程。在我国，党和政府早已充分认识到媒体在反映、传播、影响、引导舆论过程中的巨大作用，并赋予其作为“耳目喉舌”发挥舆论导向功能的职责。在现代社会背景下，媒体有必要在深入理解应急传播基本规律的基础上，把握新闻“真实性”的实质，遵循“整体传播”原则。整体传播并不是不允许负面信息的传播，而是要求从应急传播的整体出发，协调各方关系，实现不同舆论场的良性互动。

三、应急传播中的法律主体

在法律视角下，应急传播的法制化过程，本质上是不同利益主体间权利、义务关系的重新调整与确定。而要界定权利与义务的关系，首先要弄清是谁的权利、谁的义务，即法律主体。基于突发事件的公共危害特性，应急传播过程中所涉及的利益主体众多，包括政府、公民、媒体组织、军队、学校以及其他社会组织等。这其中，政府、公民与媒体，贯穿于应急传播从信息发布、传播到接收、反馈的完整过程，在突发事件应对中它们所涉及的利益又最为紧密，是应急传播法制化的核心主体，它们之间权利、义务关系及其边界界定，决定了应急传播制度构建的主要规则和基本走向。

(一)政府

“突发事件的公共性注定了与其匹配的防治机制必然表现出强烈的公共性，而在现代公共治理体系中，政府主导的公共行政无疑居于核心地位。”(马怀德，2010：18)相较于媒介组织和公民个体，对突发事件的应对与防控已经成为政府的一项重要职能，包括信息收集、公布、规制以及善后工作中的信息整合等，其依据来源于行政应急权。当公共性突发事件等条件形成时，政府经法律特殊授权，在一定限度的时空范围内，能够超越日常状态下的权限与程序，获得形式上更为集中、广泛、主动的行政应急权，以提高应对突发事件的行政效率。

当然，探索政府在应急传播中的引导作用，还要处理好中央政府与地方政府的关系。在应急传播中，中央政府多从维护整个社会利益及国家形象的角度出发，而地方政府则更关注地方利益和官员政绩。如何协调好二者之间的利益关系，对于应急传播制度的统一构建具有重要作用。

(二)公民

长期以来，针对突发事件的信息传播研究，大多将研究重点放在了政府与媒体上，却忽略了另外一个主体，即应急传播的受众——公民在信息传播领域中的重要作用。尤其是在Web2.0时代，传播模式已经完成了从“传者为中心”向“受者为中心”的转型，公民个体的主导作用逐渐显现。

政府和专业媒体在应急传播过程中的重要作用毋庸置疑，但这并不意味着公众只能作为信息传播的收受对象存在：首先，公民有权通过对自身权益的让渡、保护或主张，以应对行政应急权的扩张，并以舆论监督的方式对政府和媒介组织进行限制；其次，伴随着新媒体的快速发展，越来越多的公民个体参与到信息生产与传播的过程中来，在媒介接触上有了更大的选择空间，甚至有意或无意地设置舆论议程，引导媒体或政府最终关注公众所关注的议题。尤其是在社交媒体时代，内容的聚合消解了政府与媒体在信源、信道上的垄断优势，公民主张权益的能力得到了迅速提升。

在应急传播法制化过程中，知情权是公民最重要的一项权利。由于突发事件与公众自身的人身、财产安全密切相关，当危险来临时，强烈的信息需求驱使公众从最初不知所措的心理恐慌转为积极主动地通过各种途径获取有关公共危机的信息。此外，知情权还与信息公开关联密切，或者说，正是因为公民知情权外延的不断拓展，信息公开作为一种责任才被上升到法律层面。

(三)媒体

风险社会亦是高度媒介化的社会。这其中，大众传播居于核心地位，而承担大众传播职能的则是具有组织性的专业媒体，一般包括通讯社、报社、广播电台、电视台等，如今还包括它们创设的各种新媒体，以及以传播新闻为主旨的商业网站。尤其是在我国，党报党刊、广播电视等还肩负着党和国家耳目喉舌的政治责任和社会责任，与公权力关系更为紧密，这一方面有利于媒体在应对突发事件过程中与管理者默契配合，保证信息传播的流畅，比如发布决策者认为应该公布的信息，并动员大众拥护和支持决策者的各项决定；但另一方面，也为不同言论(尤其是不利于决策者的负面言论)的传播以及两者之间的权利(力)划分提出了挑战，如果得以协调，无疑对于未来捋顺关系和构建制度会起到重要作用。

尽管在新媒体时代，伴随技术进步和信息传播成本的下降，人人都有麦克风，专业传媒组织对信息源及传播的垄断地位似乎在逐渐消解，新闻生产主体正在经历从“一元职业传播主体到三元公共化传播主体(职业新闻传播主体，民众个体传播主体与非职业、非个人的传播主体)”的变化(杨保军、涂凌波，2014)。但是在突发事件语境下，专业媒体的权威性、专业度、组织力、覆盖面等优势将更加突出。

四、法律主体之间的权责边界

应急传播将政府、媒体、公民三者紧密地联系在一起，三者各自独立发挥作用，同时又相互影响、相互制衡。研究三者之间的博弈关系，明确划分他们之间的权责界限，对于建立起三者之间的良性互动机制，妥善应对突发事件，具有重要意义。

(一)政府与公民之间的权责界限

在突发事件发生时，政府出于保障公共利益的需要，势必突破一般状态下的权责边界，通常表现为政府权力的扩张和公民权利的克减。考虑到政府在应急传播中扮演的核心角色以及公权力的强制性因素，在界定政府与公民之间的权利义务关系时，宜从限制政府的行政权力着手，不在政府权力范畴之内的，都应当是公民权利的“地盘”。一般来说，应急条件下的行政权力的行使应遵循以下几个限制性原则：

一是法定原则。前文曾经说过，行政应急权是为应对突发事件而形成的一种超越正常权责界限的权力，但这并非意味着政府就可以随意依据行政应急权干预应急传播活动，其必须根据公认的、限制自由裁量权的一整套规则和原则办事。而作为更为集中、广泛、主动的一种行政权力，无论是行政应急权的取得还是行使，政府都需要有法律的授权，并严格遵循法律保留原则，只要未经法律授权或者未履行相应的法律程序，政府就无权不公开应该公开的信息或者无权去干预正常的信息传播过程，这就是所谓的法定原则。

二是集中原则。在应急传播语境下，行政应急权的集中首先体现在对信息传播路径的集中规制上。多元化的传播路径虽然能够保证信息的充分传播，满足公民的知情权，但这里所知的“情”可能会有所偏差甚至是“虚情”。为了尽可能降低公众的不安情绪，降低信息传播的不确定性，避免出现因海量信息导致的“负效应”，对于信息的收集、传播和反馈路径，有必要统一出入口。我国的《突发事件应对法》第37条就明确规定：“国务院建立全国统一的突发事件信息系统。”此外，集中原则还体现在政府内部的权力分配上，信息传播的规制权或者发布权也呈现出了“集中统一”的趋势，从“言出多门”转变为“言出一门”，在提高信息传播准确性的同时，也减少了对公民知情权的干扰甚至是误伤。

三是公共利益原则。“行政应急权的法治的正当性强调的是作为整体的行政应急权行使过程中所维护和形成的社会秩序类型的法治的正当性。”(刘杨，2008：63)这里的社会秩序和法治的正当性，实际上都明确了在应急过程中政府权力所能够扩张的基础和底线，即政府对信息的规制及对公民知情权的限制必须以维护社会正当秩序等公共利益为前提。行政应急权本身就是为维护公共利益而设立的，这就要求政府在行使行政应急权进行信息规制时必须以公共利益为原则，以防备行政权力被滥用的风险。比如在很多案例中，一些行政管理部门以维护社会稳定为名瞒报预警信息，侵犯公民知情权，最终丧失避险良机。

应急传播语境下政府与公民的博弈是一种“变和博弈”，强调各方通过策略的选择使自己的利益最大化，以实现集体理性前提下的 “共赢”(当然如果处理不好也会导致“共亏”)。无论是公权力机构还是公民个体，它们在寻求信息最佳传播方式、维护公共利益、提高社会效益等方面有着高度的一致性。在这一过程中，政府权力的扩张和公民权利的克减是必要的，其来源于政府在应急管理中的绝对优势和现实需要。但“即使这种倾向性来自于现实的客观需要，也必须维系在一定的合理限度之内，因为法律的精神在于实现公平”(韩大元、莫于川，2005：35)。这就需要设定底线予以限制，即法定是依据，集中是手段，公共利益是根本目的，以保障政府与公民在法律地位上的实质平等。

(二)政府与媒体之间的权责界限

目前我国媒体与政府的利益分界呈现出逐步清晰化的趋势，这源于市场经济条件下媒介体制的改革与调整。在我国，绝大多数媒体都直接或间接地承担着一定的政治与社会责任，但这并不能从根本上影响媒体在信息传播中的独立性作用的发挥。相较于政府与公众的利益调整，在政府与媒体的权责关系界定中，合作因素更为突出。具体到应急传播中，就是根据应对突发事件的不同需求程度，政府与媒体在“消极”与“积极”两个极值之间选择合作与规制。

消极之限强调政府对信息传播内容、工具和渠道的规制，必须以消除突发事件所带来的各种不确定性为目的，在形式上表现为“集中”。依据前文所述的法定、集中和公共利益原则，公权力机关依据法律授权行使行政应急权，对于媒体的新闻报道进行较之日常更为严格的管理与规范。

积极之限突出政府与媒体的“合作”：一方面，从成本管理与效率角度考虑，政府在信息收集、发布、传播和接收反馈等层面上，需要运用各媒体业已成熟的组织框架和媒介手段，来不断完善自己的应急传播体系，同时在掌控议程设置主动权并实现舆论引导的过程中，保障与社会公众的信息沟通与联系；另一方面，政府也需要在争取社会公众对政府危机处理措施的理解、支持和主动配合的同时，发挥媒体和舆论的监督作用，以不断完善包括应急传播在内的应急体系。

至于在两极值之间规制或合作的具体程度，则应遵循“比例原则”或“适度原则”，即政府对媒体的规制或干预应当与其所面对的公共危机或者要实现的公共目的具有客观的对称性。除非不得已的情况，政府不得干预媒体报道的基本权利。对于媒体的舆论监督报道，除非影响了突发事件的正常应对措施的实施，否则政府也不得以任何形式进行干预。并且突发事件本质上是暂时的，媒介规制行为只有在突发事件存续期间才有效。

(三)公民与媒体之间的权责界限

在突发事件状态下，媒体作为政府与公众之间的沟通桥梁，一方面承担了配合政府维护社会秩序、保证信息有序传播的职能，同时将公众信息源中有传播价值的信息反馈到政府；另一方面，又通过舆论监督，尽可能促使政府及时、充分地公开信息，以满足公众的知情权。从这一方面说，媒体与公民之间的关系，同大于异，它们之间的价值指向，在很多情况下是同向的。

但是较之公民个体，政府与社会对媒体的赋权要丰富得多，旨在使其发挥好两种功能：一是渠道，媒体像桥梁一样，使政府与公众能够顺畅沟通；二是平台，不同权利主体均可以在媒体平台上表达意见，进行协商。但无论是平台还是渠道，媒体都需要从公共利益出发，承担起“瞭望塔”与“解压阀”的社会责任。相较之下，公众因为阶层、利益的不同而更为分散。在突发公共事件中，特别是突发群体性事件中，不同人的利益诉求虽然不同，但都希望自己的表达能够被广泛传播，引起决策者、管理者的重视以解决问题，如果这时候权威信息“失语”，或者有所偏颇，就很容易形成错误的应急决策，这显然与公共利益发生了偏离。从这一点也可以看出，在进行制度设计时，将媒体与公民在利益关系上进行适当的切割，是非常必要的。一般来说，媒体与公众的权利冲突的主要来源有二：

一是媒介话语权的失衡。受外部行政、经济等因素的影响，媒体很容易沦为“政府代言人”或“经济创收者”，更何况媒体本身就存在维护既存政治秩序和价值观念的本能，这就会导致哈贝马斯所说的“批判的公共性遭到操纵的公共性的排挤”(哈贝马斯，1999：202)。无论是掩盖事实的报道还是夸大事实的报道，这种“议程误置”都会造成公众的恐慌，权威声音的缺失必然导致流言四起，从而加重了公共危机风险，最终受损的还是公共利益。而解决这一问题的关键，在于媒体自身独立性的提升以及对公民权利的尊重。

二是自媒体对专业媒介组织的挑战。新媒体技术推动了公民从“受者”到“传者”的角色转换。没有把关人的原生态新闻，凭借更具平民视角与人文关怀的特点，对传统媒体的应急报道模式提出了挑战。对于媒体而言，面对这种挑战，应致力于与公众建立良好的互动，与其利用自身内容、渠道优势排斥公民新闻，倒不如允许、鼓励、引导公众参与到传播过程中来，尤其是扮演传播上游的“消息源”角色。

(四)新媒体条件下应急传播的与时俱进

政府、媒体和公民构成了应急传播体系中的核心主体要素。一般来说，按照掌握信息的情况，政府、媒体与公众是一个逐层递减的关系。相较于媒体与公众，政府无论在“质”上还是“量”上，都占据着无可比拟的优势地位。这就决定了在应急传播中，政府往往是拥有优先行动权的一方，而媒体和公众则在政府行动后，根据政策环境和社会环境选择自己的最优策略，并利用各自的舆论优势对政府施加影响。

但是在社会转型与互联网发展的双重主题下，现代传播技术的进步赋予了公民个体更多的知情需要和更大的话语空间，三者对信息、信源、信道的控制力量发生了重要变化。“个人在新媒体传播的两端(发布者与接收端)都担当了主力，传统媒介治理模式中媒体、受众与监管者三者之间的界限不再明显，而各种角色在重新选择定位的过程中，往往会走向极端。”(展江、吴薇，2013：109)

这种角色和关系变化带来的效果更为显著，尤其是公民或者其他组织使用自媒体传播信息，这是对政府和媒体权威性和公信力的挑战。特别是在突发事件应对过程中，政府与传统媒体受制度约束和业务惯性等因素的影响，往往过分注重“集中”而忽略了“效率”，从而在满足公众知情权方面存在缺憾，而互联网尤其是社交媒体的便捷性、匿名性、多元性特点，恰恰满足了公众在突发事件中对“知情权”与“表达权”的迫切需求。从某种程度上说，新媒体的优势弥补了应急传播体系的短板，但是在客观上却消解了政府、媒体的权威性与公信力，同时挤占了本就有限的公共资源，长远看不利于国家对于突发事件的整体应急管理。而在主观上，由于缺少“把关人”，新媒体也为良莠不齐的信息甚至非理性言论的大范围传播提供了空间，对事件或灾情的过分渲染，甚至各种流言和谣言一旦扩散开来，必然使相关民众产生焦虑情绪，加重社会的不稳定性。

事实上，这种情况在近些年来的上海外滩踩踏事件、河北邢台“7·19”洪灾、昆明“7·21”公交车爆炸案、庆安火车站枪击事件等一系列事件中都有所体现。以2015年天津“8·12”特别重大火灾爆炸事故相关报道为例，相关政府部门、媒体在信息发布、应急报道、舆论管控方面有明显不足之处，甚至一度陷入了“舆论危机”。

首先，新媒体的时效性优势彰显无遗，事发地的传统媒体陷入尴尬境地。在爆炸事故发生后一个小时内，相关信息尤其是视频就在微博、微信等社交媒体平台上迅速传播开来，让公众第一时间了解了事故情况。接着外地媒体也纷纷入场，动用了官方微博、微信公众号等社交媒体与公众互动，迅速形成了舆论高潮。而天津本地媒体却陷入了“失声”状态，这也引起了网络舆论的不满，有文章引用一篇题为《天津，一座没有新闻的城市？》的旧文，质疑天津本地媒体的“不作为”。甚至有网友指出，在全球媒体聚焦天津爆炸事故时，天津电视台竟在播放韩剧。受此舆论压力，直到8月14日，天津本地媒体才开始对事故集中展开大规模报道，但是与网上的海量信息相比，传统媒体在信息规模和时效方面都明显落后。

其次，政府信息公开与发布存在不足之处，导致应急工作陷入被动局面。在事故发生之后，相关政府部门多次召开新闻发布会，公布事故相关信息。但是在前六次发布会上，发言人多次以“不清楚”“不掌握”“这要了解一下”等话语应对记者提问，甚至无语退场。从相关舆情分析结果来看，政府在每次的新闻发布会上的正面信息公开却几乎都导致了反向的次生舆情反应，并在网络上持续发酵，最终导致政府公信力受损。

此外，海量信息难免会带来各种情绪化声音甚至不实谣言的蔓延，有人总结出爆炸事件发生24小时内产生的十大谣言：“天津人事变动”“天津市区空气污染”“有害气体扩散”“CNN记者在华报道被官方人员阻止并殴打”“8岁男孩需要RH阴性A型血”“微博寻人”“呼吁为血车让路”“呼吁周边人群赶紧去医院检查身体”“乙醚罐爆炸”“一小区全灭”。上述不实言论在网络上持续发酵并被大量转发。究其原因，官方并没有对此进行即时、准确的回应，相关舆论管控也不够及时，应负有不可推卸的责任。

可以说，无论国内还是国外，新媒体参与突发事件和灾难报道已经成为大势所趋。但无论如何，在应急传播中，行政力量的核心地位是无法改变的，也无需改变。对于政府而言，关键是要在应急传播的管理与规制上与时俱进，若再像以前一样禁止其他媒体传播、独占信息发布权，无论是理论上还是实践上都是不可能的，也是不明智的。至于“删帖”“封号”“断网”等做法更应依法行使，慎重处置。

总体来说，“应急传播制度建设，应当从平面走向立体，形成以党报党台党刊为核心、都市类媒体和网络为广泛覆盖的组合”(江作苏，2016：233)。其中关键是承认新媒体甚至是自媒体在信息收集上的补充作用，通过政府渠道或者媒体与其合作，并将其纳入到应急传播体系中来，去伪存真。与其与自媒体较量“谁能第一时间到现场”，不如把重点放在“谁能发布最准确、最权威的信息”上来。当然，对于那些危害国家安全和社会秩序、不利于突发事件应对的网络谣言，依法采取措施也是必要的。

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Government，Media，andCitizens：ResearchonEmergencyCommunicationandRelationsbetweenItsLegalSubjects

Zhou Chong

Currently,China suffers from high rate of emergent incidents，while reasons for it are very complex to explain and full of uncertainties.In such a situation，researches on construction of emergent communication system are raised to the agenda.However,any construction and innovation of a particular system needs to be laid on a foundation of a clear and legitimate boundary of rights and obligations.Based on deep researches on basic theoretic problems on emergent communication，this paper aims to find theoretic sources，communication patterns and ways of regulations on emergent communication.It will specially focus on researches on legal subjects of rights and obligations of emergent communication from theoretic level，including government，media and citizens and their boundaries.This paper will provided basic ideas and principles for system construction and system operation for our country’s emergent communication in the future.

emergency communication，subject，rights，obligations，boundary

* 周冲，中央人民广播电台编辑、法律顾问，中国人民大学传播学博士研究生，研究方向：传播学、传播法学。