论我国重点生态功能区生态补偿与精准扶贫的法律对接

2017-03-11高利红

河南师范大学学报（哲学社会科学版） 2017年5期

关键词：功能区生态旅游补偿

李亮，高利红

(中南财经政法大学法学院，湖北武汉 430074 )

论我国重点生态功能区生态补偿与精准扶贫的法律对接

李亮，高利红

(中南财经政法大学法学院，湖北武汉 430074 )

目前我国命令控制型生态补偿模式导致重点生态功能区内农民破坏生态环境的行为屡见不鲜。生态补偿与益贫式发展模式具有耦合性，因此我国重点生态功能区生态补偿法律机制设计应当遵循益贫原则，构建以权利为本位的生态扶贫法律机制。我国可以借鉴域外生态补偿与减贫相结合的先进经验，通过建立林地适度规模化经营激励机制、健全保育地役权制度以及大力发展生态旅游扶贫，探索适合我国国情的重点生态功能区生态补偿式扶贫的法律机制。

重点生态功能区;生态补偿;权利本位;精准扶贫

我国重点生态功能区大多地处贫困地区，具有一般性贫困和生态性贫困叠加的特征。生态保护已经成为制约重点生态功能区脱贫的重要因素，大多数贫困地区在国家主体功能区规划中的生态功能定位制约了大规模的区域经济开发，甚至出现一些重要生态功能区群众也成为“生态贫民”的尴尬局面[1]。贫困与环境退化之间的相互关系经常被称为“贫困陷阱”，即贫困导致了环境退化，而环境退化又加剧了贫困。“贫困陷阱”使欠发达地区陷入了因生计困难、积蓄极少的恶性循环。因此，重点生态功能区生态补偿法律机制的设计要充分考虑农村社区的生计保障，自然资源利用要更注重统筹兼顾，减少外部性与保障居民生计、提供有效生态公共产品要结合起来作为生产规划的考虑前提。2016年5月出台的《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》提出了结合生态保护补偿推进精准脱贫的生态扶贫思路，在生存条件差、生态系统重要、需要保护修复的地区，结合生态环境保护和治理，探索生态脱贫新路子。如何创新生态补偿法律制度，在增加重点生态功能区农民收入的同时又能达到生态环境保护的目的，日益成为理论界与实务界关注的焦点。尽管国家出台了一系列关于重点生态功能区生态补偿式扶贫的政策，但当前我国法学界对重点生态功能区精准扶贫与生态补偿结合的研究尚未形成一套完整的理论体系，关于重点生态功能区生态补偿式扶贫的研究成果屈指可数。对此，本文围绕生态补偿式扶贫的法学机理，，探求我国重点生态功能区通过生态补偿脱贫的法律进路，以破解重点生态功能区的“贫困陷阱”。

一、“贫困陷阱”：我国重点生态功能区传统生态补偿模式面临的困境

(一)行政命令型生态补偿模式导致贫困加剧

2016年5月国家发改委等9部委联合发布的《关于加强资源环境生态红线管控的指导意见》提出，依法在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。2017年2月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》进一步提出，要牢固树立底线意识，将生态保护红线作为编制空间规划的基础，强化用途管制，严禁任意改变用途，杜绝不合理开发建设活动对生态保护红线的破坏。我国重点生态功能区大多地处贫困地区，具有一般性贫困和生态性贫困叠加的特征。重点生态功能区被规划入“限制开发区”，对土地等自然资源的用途管制极大限制了在地社区居民原有的自由生活方式和经济开发行为，在法律上剥夺了其对土地等自然资源使用权与发展权。在我国重点生态功能区生态补偿政策的设计和实施过程中，基本没有相关利益者实质性参与的机制和途径，而更多地体现了政府的意志。现有的生态补偿政策大多是自上而下的，命令控制型手段的刚性可能导致相反的分配结果，利用市场解决生态补偿中的供求关系，实现利益平衡，尊重市场主体的权利和自由，真实反映交换双方的平等关系等优势不能发挥，同时也使得公民以理性有序的方式参加生态环境管理和决策的权利丧失[2]。例如，作为重点生态功能区生态补偿的一种重要方式，我国生态旅游扶贫项目尚处于政府主导阶段。政府作为旅游开发管理过程中最大的主体，势必影响到其他主体的市场化、可持续化发展，对社区实现真正意义上的“造血式”扶贫有一定程度的阻碍。国家运用强制性的命令—控制手段建立国家公园，对周边社区居民提出较高的生态保护要求，却没有相应地对周边社区居民造成的利益损失给予补偿。在国家公园开展旅游之后，旅游开发方无偿占有社区群众的生态保护成果，获取高额旅游收益。与之形成鲜明对比的是，重点生态功能区的社区居民为了生态保护付出巨大成本后仍然处于贫困落后的境地。另外，政府对重点生态功能区的生态补偿不愿意采用市场为导向的工具，生态补偿项目往往基于政治意愿和补贴。重点生态功能区现有的生态补偿政策未考虑物价上涨因素，补偿标准偏低，不足以补偿农民生态保护的机会成本和直接成本。调研发现，地处海南中部山区的琼中县是少数民族贫困县，具有强大的生态系统服务功能，全县大部分面积被划分为重点生态功能区。基于琼中县具有海南中部生态功能区核心位置和贫困县的双重性质，海南省政府每年给该县生态环境保护补偿资金标准过低，远不能弥补生态保护地区因资源控制、限制开发利用而带来的经济损失。

(二)林权流转障碍导致林农增收困难

林权流转可以实现林权的经济价值，促进农民的生产性收入和财产性收入大幅度增加，从而拓宽农民增收渠道。根据现行相关立法，家庭承包的林地经营权只能在集体经济组织成员之间流转，其他社会主体只能依法取得“四荒”林地的承包经营权，从而导致我国重点生态功能区林地流转的封闭性。因此，相当数量的林地流转是集体组织内部村民之间的流转。这种外来人不能进、本地人不能出的流转存在明显的经营主体身份限制和区域的封闭性。政策制定者普遍认为散户林农缺乏规模经营的能力和资本。这种偏见忽略了林农在林业经营中的主体地位，因而在制定政策时缺乏对林农、专业大户、家庭林场等作为森林经营主体时的倾斜与支持。这些限制使一些有资金、有技术的经济组织和个人难以受让林地进而从事生产经营。林权流转不顺畅，林地的规模化和集约化经营就难以形成，林地资源浪费就难以避免。政府在林权流转上的限制较多，扶持和激励较少，这不利于调动社会各方参与林权流转的积极性。此外，林业本身的比较效益低，使林农在长期的林业经营中没有获得相应的利益，导致营林积极性不高。

(三)贫困人口无话语权造成生态破坏行为频发

环境与资源共同治理倡导社会不同利益相关者、环境保护团体以及社会公众在民主参与、民主协商的基础上达成环境与资源开发、利用和保护的相对的社会共识，并通过采取合理的政策与法律解决方案以及共同的社会集体行动，达到环境与资源开发、利用和保护的社会目标。当重点生态功能区贫困人口比例非常高，或他们的行为已经给当地生态系统造成重大影响时，如果他们无法参与到生态补偿项目中，则可能采用非可持续发展的土地利用实践，从而破坏整个生态补偿项目的环境保育效果。政府与社区地位的不平等造成重点生态功能区管理过程中冲突矛盾频频发生，这严重影响了社区居民参与生态补偿的积极性，从而也加大了生态扶贫的难度。当前我国重点生态功能区生态补偿缺乏协商机制，重点生态功能区规划范围、补偿方式、补贴数额、补偿标准都是国家直接制定下发而未征询当地农村社区以及农民的意见。例如，在生态旅游扶贫开发过程中，政府与企业都处于强势地位，当地居民处于弱势地位，造成了政府、企业与居民难以平等对话。贫困地区农民的权利受到种种限制，没有机会参与制定生态旅游扶贫的“游戏规则”。在重点生态功能区生态补偿过程中，生态产品确权、定价问题涉及多方利益博弈。丰富的自然资源为重点生态功能区周边社区提供了赖以生存的物质基础，由于信息闭塞、交通不便、受教育程度偏低等原因，林缘社区已形成了典型的“靠山吃山”森林依赖型生计体系，砍伐林木、采集林副产品、挖药采集野菜等是经济收入的主要来源。很多贫困社区依靠森林维持生计，命令控制型手段对森林资源使用的强行约束可能使这些社区的经济陷入困境并引发社会冲突。随着保护区林产品及非木材林下产品的不断枯竭，社区村民的生活日益贫困，砍伐林木、非法垦荒、蚕食保护区土地现象时有发生[3]。

二、理论回应：重点生态功能区生态补偿与益贫式发展模式的耦合

自然资源开发利用促进经济增长，一般认为，这种增长能在空间上扩散并惠及社会最贫困的阶层，从而促进社会发展。首先，自然资源开发利用是众多地区人民生存的基本手段，或者直接通过自然资源开发利用获得生存资料，或者在这种开发利用活动中解决就业问题。其次，自然资源开发利用促进经济增长，有利于社会发展。再次，它还能将自然资源转化成资本，并可以用来为其他经济部门的发展提供投资[4]。与现有的经济权利不同，环境资源权利的主张既不是建立在这种施舍的概念上——其被动接受者失去权利，也不是指一种在实际操作中使人们陷入持续贫穷状态的经济秩序的劳动权利。为了摆脱资本主义制度下的各种依赖模式和环境退化问题，个人和社群要求拥有土地和环境资源，以便在维持生计、尊重当地环境、独立自主与自力更生等原则的基础上，创造另一种经济结构并劳作于其中[5]。如果一个社会里大多数人都处于权利贫困之中，极少数人把持着社会大多数权利资源，这些少数人就会运用这种资源去获取那些本应属于其他人的财富，而大多数人则会因为权利的缺失而丧失获得财富的机会。对此，环境立法需要确定一系列的正义原则，在环境利益差异的社会结构中作出理性选择，达成公平正义的分配契约，确定环境利益最低共识的公共理性，在各环境利益冲突的主体之间达到一个恰当的平衡。从社会公正公平的角度来说，重点生态功能区农民的生存权和发展权是不能忽视和剥夺的，牺牲发展而保护的生态环境必须有合理的补偿。因此，实现生态补偿与贫困治理的有机耦合是实现重点生态功能区精准扶贫的高效化和长效化的重要保障。随着我国重点生态功能区扶贫工作的进一步开展，相关政府部门逐渐认识到单一包办式的扶贫模式存在诸多弊端，开始由“输血型模式”转向“造血型模式”。构建“益贫式”生态补偿法律机制体现了生态扶贫向“造血型模式”的转变。“益贫式”生态补偿机制鼓励贫困人口参与生态补偿项目，并拥有根据自身的贡献而获取生态补偿收益的权利。重点生态功能区的生态补偿政策应该促进经济增长的速度及其形式，提高贫困人口作为行为人和受益人参与增长的程度，这对长期增长和可持续的减贫至关重要。

可持续发展理论认为，传统经济发展必须跳出“贫穷—人口增长—环境退化—资源耗竭—贫穷”的恶性循环，为此，必须重视资本、人力资本和环境资本，因为其中任何一种形式的资本退化都会危及未来的经济增长。生态补偿机制作为一种有效的生态资源管理模式，既可以推进生态资源有偿使用的市场化运作，也有利于确立生态资源的价值观念，从而扫除人们在盲目追求经济利益时对生态环境造成破坏。重点生态功能区的生态补偿和经济发展并不冲突，只要制定科学合理的生态补偿制度就能使生态利益相关者获益，通过生态补偿改善自然生态环境，为经济发展提供丰富的物质资源，进而能够为经济发展提供持续稳定的推动力，促进生态和经济可持续发展。生态补偿式扶贫通过资金补偿等方式对保护生态资源、维持生物多样性作出贡献或减少损害生态环境的农户进行补偿，弥补他们在生态保护中的损失，保障环境质量的同时促进经济增长[6]。在政府生态补偿支付能力有限的背景下，如何通过市场化、社会化的手段增强生态治理能力，有效调和社会利益最大化和实质正义之间存在的紧张关系，以实现帕累托最优？这就与认定生态系统服务受益者和由谁来支付、如何支付生态服务问题密切相关。在生态补偿中，补偿主体和受偿主体的法律地位应当是平等的，双方经由平等协商，通过市场交易完成补偿。对于补偿资金的使用，在相当程度上应当允许受偿主体自由支配[7]。生态补偿协商机制可以避免法律主体之间展示的不平等的权力关系，从而提高贫困人口在生态补偿中的话语权。根据市场环境保护主义者的观点，私人所有者的激励机制能够产生一个在经济上和环境上都不错的资源管理。与那些在作出管理决策时，并没有市场价格来指引其作出评估的“公共”资源所有者不一样，私人所有者在市场的指引下行为，使得价格能够精确地衡量一种资产的价值[8]。重点生态功能区自然资源基准价格的确定至少应按照自然资源的稀缺程度计入应包含的补偿价值，计入资源利用中的生态价值，考虑资源的稀缺程度、资源中所包含的直接投入的劳动价值、损害费用补偿以及损害治理费用、损害预防费用、人为破坏生态环境造成的损失等。相对于政府公共补偿，市场补偿手段提供补偿的主体的多元化、基于平等自愿的等价性与直接性，能够形成比政府行为更高效相容的制度体系，使资源环境要素的价格真正反映它们的稀缺程度，为产权所有者的生态保育行为提供激励，进而持续提供生态服务。市场化生态补偿模式有助于提高重点生态功能区土地使用者的收入水平，改善重点生态功能区的民生，进而增加当地贫困人口的福祉。

虽然生态系统服务付费项目通过对贫困的农民进行生态补偿缓解了部分农民的贫困，但是贫困家庭参与能力弱。生态系统管理过程往往需要由参与者承担投资，贫困家庭本身就负债严重，因此很少能够参与到这些生态保育项目中。在法律方面，发展权是一项基本权利，而贫困构成对发展权和社会公正的否定。基于此，重点生态功能区精准扶贫的关键在于赋权于民，即对重点生态功能区的贫困群体增能和赋权，通过赋予其发展的民事主体性地位，增强贫困人口参与到生态保护中的能力，鼓励其通过自身的努力实现脱贫目标。绿色包容性发展理念保证了自然保护地居民在获得能力、参与、赋权、权利分配的过程中将社会效益与环境效益结合在一起，从而实现在自然保护地绿色发展的同时，促进当地贫困人口获得平等的机会。赋权于民增强了穷人和被排斥者的能力，使其能够主张自己的权利并推动其作为义务承担者提供可持续发展的承诺。权利本位的生态保护范式就是通过将人权标准与原则融合到生态保育法律制度设计中的可操作性法律框架。权利本位的生态保护范式明确了重点生态功能区贫困人口作为生态补偿权利人应享有的权利及其作为生态保育义务承担者相应的义务。因此，立法需要通过赋予重点生态功能区贫困人口开发利用自然资源的权利，增强其脱贫致富的能力。能否充分保障重点生态功能区贫困人口合法利用自然资源的权利，不但影响重点生态功能区生态补偿法律政策在施行时的可行性与稳定性，而且还关系到当地贫困人口能否摆脱贫困。能否达到对重点生态功能区的有效保育与减贫的双重目标，取决于文化、人权、环境与发展等众多因素的考量。鉴于此，地方政府应当因地制宜地对当地居民习惯法、规则、程序和制度加以认可与尊重，以促进重点生态功能区自然保育与人权保护双赢目标的实现。权利本位的生态保护范式对当地农村社区居民的人权充分尊重，因而能够有效化解重点生态功能区生态保育与保护农村社区居民权利之间的矛盾。

三、他山之石：域外生态补偿减贫法律模式的研判

(一)对林地适度规模化经营采取激励性措施

许多国家注重引导林地流转，综合运用经济、信息、政策等手段促进林地适度规模经营。在德国，林地流转行为按民法的规定办理，与林业部门无关，但不管林地流转到谁的手中，购买者必须按森林法规定管理，不能改变林地用途，德国法律中有不少维护私有林主权益的规定，私有林主在不改变林地用途和保障及时更新的前提下，有自主经营森林的充分权利，不受任何干预。《德国联邦森林法》第6条规定，在土地面积很小或不同受益者的土地的群落位置不适合合理利用森林土地的情况下，应该建立森林经济联合体，如果有必要使这些地块整合在一起的话，德国鼓励小型私有林场联合经营，由政府排派出相关人员进行技术指导。如巴符州规定，对新建私有林场联合体，政府补助其总费用的40%。在美国，《健康森林恢复法案》第303条明确有对部落流域林业支持的规定。农业部长通过林务局局长为印第安部落提供技术、资金和相关支持，其目的是通过部落林业最佳经营实践和其他方法提高部落经营能力，扩大其经营活动，以解决在印第安部落权限中印第安人经营的土地上的流域问题。当然，适度规模化经营也要遵循自愿性原则，《健康森林恢复法案》第302条第6款规定，非工业私有林地所有者依据本条款参加流域林业支持项目纯属自愿，如没有取得非工业私有林地所有者的书面同意或拥有非工业私有林地决定权的实体的书面同意，不得在非工业和林地上开展流域支持项目。

(二)运用环境管理协议进行生态扶贫

各国环境保护与减贫战略已经从国家干预转向市场为导向，强调自我组织和弹性为特征的新自由主义理念以市场为基础工具将发展与环境相结合起来。生态补偿项目提供相对较低的、无差别的、目标相对模糊的补偿会导致社会低效性，只可能吸引参与机会成本较低或为负的参与者[9]。环境管理协议是一种社会化的合同，是确定包括国家在内的各方当事人在环境资源使用指定权利义务的一种方式，其意义不仅在于为国家的环境管理提供一种灵活的手段，克服国家环境管理的行政化倾向，而且可以明确公民以私人组织在环境资源利用中的权利义务。鉴于此，越来越多的国家纷纷建立以市场为导向的利益补偿生态保育模式，利用生态地役权、生物多样性补偿、生态管理协议等经济工具，将生态保护条款纳入到支付重点生态功能区农民的补贴中去。英国的环境管理项目就是通过生态保护契约达到国家生态保育与减贫目标的典型。英国的标志性农业环保项目ES(environmentalstewardship)发起于2005年，此项目的目标是野生生物保育、自然资源保护、防止水污染和水土流失、提升公众接触和理解乡村的机会。这个项目有两个合同层次：ELS与HLS。ELS是入门层次行政管理的生态保育项目，它没有设定保育目标，政府将会接受所有同意达到最低管理程度的土地所有人。不论土地所有人是否采取环境管理行动，政府都会按照每公顷30英镑的统一标准支付其费用。高级管理项目HLS主要目标是保护野生动物、维护和改善生态环境质量、保护自然资源和历史环境，以提高公众乡村环境保护意识。HLS对优先保护区域设定更高的环境效益目标，旨在显著改善目标地区及优先地区的环境状况，是条件最为严苛的方案。申请者必须已经加入了任何一个英国的农业生态补偿计划，除非某些优先地区或优先保护的项目不符合其他农业生态补偿计划的要求。政府与土地所有人签订10年合同，特殊情况下可达20年。HLS的一个有趣特征是，高级管理项目具有竞争性，以单位费用支出所产生的环境效益来评价，即根据生态保育管理行动的效果来支付对价。虽然合同支付农民固定的价格，但是农民都竞相通过主动参加形式多样的生态保育活动以赢得缔结合同的机会。因为实际上每个合同支付的费用虽然是固定的，但是每个生态保育活动支付的对价是可以根据所产生的环境效益而变化的。环境管理协议属于采用贡献(效果)为基础的生态补偿模式，根据土地利用者对生态系统服务维持所做的贡献支付对价，体现了效率优先兼顾公平的法律理念。在地方财政紧张的背景下，环境管理协议瞄准最有效的生态系统服务提供者，激励他们能在指定的政府预算内，以最小的成本创造最高水平的环境增值，从而在提供最大化的生态服务的同时达到减贫的效果。

(三)建立生态旅游利益社区分享机制

生态旅游是基于特定的自然环境，以利益相关者广泛参与为群体，在严格的规划、管理和规范框架下所进行的旅游，它具有保护和发展功能，其目的是为了保证保护区、当地社区、旅游企业和旅游者等各利益相关者共同利益，从而达到环境、社会、经济和体验的永续发展。生态旅游扶贫中的可持续发展强调旅游资源的保护和永续利用，更强调旅游业作为扶贫的一种途径，不仅保持旅游业高水平的发展能力，更重要的是扶贫的目标地区社区居民获得可持续发展的能力与机会。如何使旅游景区居民参与旅游发展规划与管理决策、公平分享旅游利益，这是各国实现生态旅游扶贫所要克服的一个难题。国外国家公园对社区实行旅游生态补偿时通常着眼于实质性的补偿，而不仅是为了暂时的利益平衡。例如，澳大利亚的卡卡杜国家公园不仅通过签署租借协议保障社区的资源所有权得到补偿，同时也对社区的管理权和经营权给予保障：国家公园管理委员会保证一定比例的原住民席位，部分旅游经验项目必须由原住民企业运营。各类生态旅游区主要依靠当地群众和私有林主参与生态旅游资源保护，形成社区共管、专业公司与土著居民共同开发的经营管理格局，并制定各种促进措施给予居住在国家公园或保护区周围的民众以实质的帮助，如提供经费赞助地方发展计划，邀请当地居民亲身参与国家公园的管理，使其获利[10]。这种社区共享的生态旅游扶贫模式让原住民充分分享到生态旅游带给他们的利益，有助于激励原住民积极加入到生态旅游资源的保护行动中去。

四、精准扶贫视角下我国重点生态功能区生态补偿的法律进路

我国重点生态功能区生态补偿要积极推进绿色与减贫无缝对接，贫困地区要走生态减贫之路。重点生态功能区扶贫法律制度设计应当以权利为本位，通过赋权于民，创新林地适度规模化经营激励机制，健全保育地役权制度以及发展社区本位的生态旅游扶贫。

(一)建立林地适度规模化经营激励机制

将集体林地承包给一家一户的林农经营，那么在一定的承包期限内，林农就拥有了所分得林地的收益权和转让权，林农们就可以在不改变林地用途和保证采伐迹地及时更新的前提下，自主地经营林地并享有林地上所生长的林木的所有权、收益权和处置权。适度放宽现有法律上的限制不仅有助于森林资源的维护，也能有效保障林农利益和促进林农收入的增加。2016年11月国务院办公厅印发的《关于完善集体林权制度的意见》提出，要推进集体林权规范有序流转，促进集体林业适度规模经营；鼓励和引导农户采取转包、出租、入股等方式流转林地经营权和林木所有权，发展林业适度规模经营；创新流转和经营方式，引导各类生产经营主体开展联合、合作经营。政府应对为通过林权流转管理服务体系在公开市场上流转林地组建的林业合作社、家庭林场(专业大户)等林地适度规模经营主体进行奖励。例如，《江西省林地适度规模经营奖补办法(试行)》第七条规定，对林地适度规模经营主体按上年净增的流转面积50元/亩的标准予以奖补；林业合作社每个最高奖补5万元，家庭林场(专业大户)每个最高奖补3万元。资金主要用于扶持经营主体投入林业生产经营和生产基地基础设施建设、开展示范创建和规范化管理。集体资产股权管理必须保护重点生态功能区农户的财产权利和民主权利。例如，广东省制定了统一模式的股权证，将股权证发放到户，要求将收入的70%分配到村集体成员，如肇庆市封开县创新集体统一经营山林股份制经营模式，成立理事会机构，建立股份合作社章程和管理制度，通过有机构、有制度、有凭证、有分红的“四有”模式保障农民收益[11]。重点生态功能区的农民可以将土地、山林等资源性资产全部纳入集体资产进行股份制改造，对仍由集体经济组织统一经营管理的林地，要依法将股权量化到户、股权证发放到户。每户农民以“均股均利”的方式获得股权证，在集体林公益林中占有相应的股份，收益按股分配。由此可见，在重点生态功能区集体林地林木流转中，通过调整有关法律政策、建立合理生态补偿机制，可以明晰林农与生态受益者等主体之间的责、权、利关系，进而促进产权激励功能的发挥。国家和集体作为森林资源的所有权人，对维护和促进森林资源的生态效益负有积极的责任，包括建立有效的森林保护机制、对林权人保护森林资源提供必要的支持和帮助、监督林权人对森林资源的合理开发利用[12]。2016年国家发改委和林业局发布的《关于运用政府和社会资本合作模式推进林业建设的指导意见》提出，允许社会资本投资建设或运营管理的项目，统筹利用中央和地方政府投资；对社会资本参与的项目，按政策规定予以贷款贴息、减免企业所得税、享受森林保险保费补贴，降低林业PPP项目风险，增强项目收益能力；鼓励社会资本在贫困地区、革命老区通过建立利益联结机制，逐步形成林业脱贫攻坚的长效机制。据此，我国中央和地方财政可以出资建立重点生态功能区林业生态补偿发展基金、信贷担保基金、小企业贷款风险补偿专项资金等，用于集体林业适度规模经营主体的贷款担保、贷款利息补贴，从而合理分担信贷资金风险，提高金融机构和社会资本参与重点生态功能区立业适度规模化经营的积极性。

(二)健全保育地役权制度

保育地役权是政府出于保护生物多样性、涵养水源、保持水土、生态教育等保育目的，通过与土地所有者或者使用者签订管理协议的方式实现对特定地域保护的一种方法。保育地役权是代表法定生态保护机构与土地所有者之间管理协议概念的延伸。这个协议在土地上延续约束土地继受者，以推进生态保护目标的方式来控制这块土地的利用与管理。我国可以借鉴英国标志性农业环保项目(ES)的经验,重点生态功能区管理机构与在地社区在达成一致后，双方签订具有约束力的“管理协议”。保育地役权并没有统一适用的形式，协议内容依据保育目标与土地权利人的需求而设计，包括水源、栖息地环境，或是保护景观、环境敏感区域保护等。保育地役权协议可以对重点生态功能区土地使用人的权利行使加以限制且以合适的方式达到保育自然保护地的目的对土地进行管理。保育地役权协议通常包括参与双方的权利与责任、保育的承诺、可获得的效益、违反承诺的罚则、监测机制等要素，白纸黑字将执行方法通过具有法律效力的协议订立呈现。管理协议也能约束与保育机构补偿管理土地的成本以及为按照管理协议约定的方式进行土地管理的土地所有者或占有人进行补偿做好准备。保育地役权协议旨在限制商业发展权利以达到特点保育目的；为确保保育协议于未来仍能达成保育目标，协议内容应包括监督计划，当违反协议的事情出现时确保能由法律途径解决。保育地役权制度努力摆脱单方面“一刀切”的生态扶贫办法，采取更具有等级的和有针对性的生态补偿办法，特别是使补偿金的支付数额与具体土地利用方式能够更为适合当地的实际情况，从而实现精准扶贫的目标。保育地役权设立的目的是为实现环境资源的经济价值和生态价值的平衡，作为供役地权利人的农民可以为供役地上生产的符合环境保护要求的产品申请环境标志。在市场交易中，具有环境标志的产品的价格要高于没有标志的同类产品。消费者选择购买具有环境标志的产品就意味着向供役地权利人支付了额外的费用，作为权利人的农民获得了因权利受损而应有的补偿。

(三)发展社区本位的生态旅游扶贫

重点生态功能区生态旅游扶贫的宗旨之一就是力争使该乡村、当地企业和社区的利益最大化，特别是居住在重点生态功能区内以及邻近地区的村民。因此，政府应当充分考虑重点生态功能区在地社区合作与参与生态旅游贫困人口的生计与福利，通过协商确保在地社区能公平分享权益。国家发改委、国家旅游局于2016年发布的《全国生态旅游发展规划(2016-2025年)》中提出，坚持市场在资源配置中的决定性作用，充分发挥政府的引导作用，调动各类市场主体、社会组织的积极性，拓宽参与渠道，让当地居民更多分享生态旅游发展红利。据此，我国重点生态功能区旅游生态补偿应当逐步弱化政府的作用与影响，实现社区旅游的市场化发展是扶贫道路建设的必由之路。生态旅游要实现可持续发展，就要对资源进行公平的分配和对权力进行分享，处理好各利益相关者的关系，营造合理的利益分配方式。从根本上来讲，旅游扶贫根本目的是要通过被动“输血”达到主动“造血”的效果。云南普达措国家公园社区生态补偿形式多样，既包括“输血式”的直接补偿，例如，为每人每户发放基本补偿金，为资源依赖型升级方式被取消的社区居民发放旅游经营服务项目补偿金，还包括如安置就业、特许经营、资助大学生、提升公共福利等“造血式”的间接补偿[13]。我国重点生态功能区造血型生态补偿途径是以促进社区居民自我发展能力建设、激励生态保护者保护行为为目的而采取的相应补偿形式，主要表现为：开展社区公共建设，提高社区居民福利，如水电、交通、医疗、环卫、教育设施建设、村容村貌改造等。

与其他扶贫项目不同的是，社区共管要达到两个目标，既带动社区发展经济，又促进社区对资源的共同管理。社区共管要求保护区帮助当地社区建立自我认识和自我发展的能力，扶持社区发展社会经济，同时要引导社区主动参与自然资源的保护和管理，减少对资源的破坏或过度利用[14]。重点生态功能区旅游扶贫协同发展的过程实际上是旅游合作主体利益的博弈过程。生态旅游扶贫的最终目标是合作各参与方利益实现的同时，实现整个重点生态功能区旅游扶贫系统发展的最优或最大的经济效益、社会效益和环境效益，最终达到“共赢”的结果。社区本位的生态旅游将生态保育与社区因旅游而产生的工作机会相互联系的一种方式。旅游所需的衣食住行均由社区居民所提供收取费用，强调由社区居民经营与管理生态旅游业，并由社区本身来看管他们的自然资源以获取收入。通过经营旅游业以及因此而获得的收入使当地居民的生活改善，最终以促进生态保育与当地村民福祉为最重要的追求目标。生态旅游规划中的方案，尤其是一些重要的涉及全体村民利益的方案，如经济利益分配、生态环境保护、村规民约等关键性问题要请村民进行投票表决，使村民实质性参与生态旅游规划与经营，从而有利于生态旅游的可持续发展。重点生态功能区生态旅游进行股份合作制经营，允许在地社区居民将劳动、资金、自然资源入股公司或合作社并分配相应的股份。这种经营方式，引导社区居民的合理参与，将权与责统一起来，有利于调动社区居民的积极性，从而促进生态旅游的可持续发展和精准扶贫相结合。由于生态旅游具有很强的波动性，农村社区直接面临着旅游市场的检验。我国还应建立社区旅游发展基金，基金既可以用于景区各项设施的修建、新的旅游产品开发和市场宣传等项工作，也可以用于景区在面临发展困境时短暂应急的救济。

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