迈向协商：国家治理现代化的本土化价值与实践逻辑

胡象明,齐 磊

(北京航空航天大学 公共管理学院，北京 100191)

迈向协商：国家治理现代化的本土化价值与实践逻辑

胡象明,齐 磊

(北京航空航天大学 公共管理学院，北京 100191)

协商民主在价值上追求公共治理中的民主真实性、成熟的公共理性与公共政策的合法性,因此，协商治理的本质是一种民主治理。协商话语实现了从西方民主到中国治理语境的价值转换，协商形式彰显了民主治理的工具性，协商结果提升了政府执政的合法性基础。从协商过程来看，国家治理具有多样态的本土价值。治理主体协商功能的高位推动是党政主导下体制内协商治理的基本方向，群众路线为基础的民主协商是中国特色国家治理体系在底层的有效执行，协商民主与国家治理的有机结合是国家治理能力提升的重要途径。建构协商治理体系的运作程式和实践原则，必须实现公共利益与个体利益的均衡配置，把握好行政主导与平等协商之间的平衡、政策试点与政策扩散之间的平衡。

协商；协商治理；协商民主；国家治理现代化

中国当前正处在治理现代化进程中的关键阶段，中共十八大报告第一次将协商民主从一种民主形式上升为一种制度形式。中共十八届三中全会和四中全会进一步强调，要构建程序合理、环节完整的协商民主体系，推进协商民主广泛多层制度化发展。由此，“国家治理”和“协商民主建设”成为我国公共治理转型中的主旨议题。协商治理是政治主体基于政治组织和公民的政治权利，以协商和对话的程序和形式达成共识或者协调分歧，以实现国家和公共治理利益目标的特定政治机制[1]。习近平提出：“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。”[2]治理是一种偏重于工具性的政治行为，在中国，中央顶层设计战略中的国家治理体系是一个系统整体，推进国家治理的全面转型是中国本土化协商过程的集中凝练，极大地凸显了协商民主作为一种国家治理方式的功能。因此，“中国政治发展的现实条件、承担的历史责任和基本的政治理念，共同决定了中国民主政治发展的程序选择必须以协商为价值偏向”[3]。治理与协商的结合，表明中国国家治理体系现代化的民主化转向，这与整个社会治理领域中强调公民参与是并行不悖的。

一、协商话语：从西方民主到中国语境的价值转换

作为舶来品的政治词汇，协商治理的理论与实践主要来源于协商民主及其在公共治理领域的应用，其运作形式是国家治理能力现代化自身的题中应有之义。协商的具体形式以民主治理的工具性为前提，协商的目标拓展了社会治理的全新空间，协商的结果有效提升了政府执政的合法性基础。因此，协商治理的出现是一种治理的民主范式变革，追求国家治理逻辑中的民主真实性、公共理性的多元性与公共政策的合法性等非效率性价值。

(一)协商形式彰显了民主治理工具性的前提

从民主的具体实践形式来看，西方国家更加关注民主的选举程式和政党竞争。当然，西方竞争性政党的民主选举是一种经验性的民主，更多是民众个体主观意愿的表达。这种带有选举至上主义特征的西方传统政党政治,并未表现出对弱势群体的关注和社会福利制度建设的公平与正义。可见，民主的实践机制具有多元向度，选举与投票民主、协商与合作民主皆是现代民主的实现形式[4]。纵观我国民主政治建设的实态，协商民主是中国特色民主政治系统中的重要形式。

这是因为，协商民主的执行机制首先回应了公民参与政治生活的理性诉求，这种诉求涵盖了公民在政治生活中的多元价值主张，通过协商的形式促使分散的民众意见以制度化的形式得以汇聚。因此，民主协商治理的制度化要义瞄准了两大问题：首先，党政的系统诉求与民众诉求一致性的协调[5]。在我国民主治理过程中，一切协商形式皆围绕民众公共利益而展开。其次，不同阶层利益的协调。我国正处于经济与社会转型期，不同阶层公民的利益是多元化的，如何凝聚不同层面的力量，开创社会治理创新的新局面，就显得任重而道远。

毋庸赘言，中国协商民主实现了制度特征和实践结构的双重整合。民主协商不仅承载了超越民主形式的整体性设计，而且其决策程式已经超越了回应民意的实践过程。无论民主的形式以何种面貌来呈现，目前协商民主已经得到官方的认可和支持。协商民主这一关键词已经进入中共十八大之后一系列的中央指示精神。因此，从中央顶层设计来看，协商的民主形式已经成为管窥中国民主建设和社会主义核心价值观的核心议题[6]。

(二)协商目标拓展了社会治理的全新空间

中国目前处于经济和社会的全面转轨时期，工业化和后工业化时期的社会治理与西方发达国家的社会治理具有相似的一面。近年来，随着国家治理体系和治理能力现代化这一概念的提出，中国已经初步形成了具有本土化特色的社会治理体制和模式。诚然，历史和现实也一再证明，西方国家的治理模式有其特定的适用场域和治理限度。因此，要实现中国社会治理现代化，必须以协商为载体开创治理模式的全新空间。首先，协商治理的目标与社会治理现代化的落脚点是一致的。其次，协商不是对民意的妥协，而是对民意的尊重，更是领导全体民众对实现社会治理现代化这一信条的恪守。因此，国家治理现代化，取决于协商目标在“中国特色”社会治理体制中民意的全面彰显和治理范式的实现路径[7]。

作为一种新型的民主模式，协商治理的存在场域也是多向度的。协商目标的实现与社会治理的有效性休戚相关，要结合中国语境下政治生态发展和社会民众诉求的分析框架，将协商治理的主要议题设定在民生服务的合作治理和本土特色的地方治理两个维度。当协商这一民主形式运用于国家公共治理时，“党政主导”就成了逻辑前提。当协商治理表现为一种决策方式时，协商的“治理内容”就应该得到民生服务的政治检视。譬如，协商治理的最终目标一定要以人民的利益为前提，让社会成果惠及更多的民众。“民生服务”与“为民服务”应该成为政府和社会共同“协商”的价值追求。因此，对于协商治理而言，要以“善治”为目标、以“协商”为手段、以“善政”为工具，进而实现国家治理的“良政”局面。实现社会治理的程序、手段与目标的有机统一，并最终达至社会的有效合法性治理[8]。

(三)协商结果提升了政府执政的合法性基础

让-马克·夸克认为，“合法性即是对统治权力的承认”[9]。合法性治理根源于权力结构的民主化转型，来源于“民主的同意”，且服务于“共同的善”，通过公共政策的制定与执行实现公共服务质量的整体性提升。因此，国家治理体系合法性向度的政治贡献在于避免了社会“失序”，满足了现代国家建构过程中权力理性化的民主治理诉求。从政治合法性的资源来看，合法性资源的构成是一个系统。但是，亨廷顿较早就对经济建设的“政绩合法性”提出过“政绩困局”的研判[10]。

协商民主增强了政府公共权力执行的合法性，如前文所言，建构公共协商机制，需要协调好政府和民众的各自价值偏好。协商民主的包容性有效提升了公共政策产出的民主程度,从而确保政策制定和执行的合法性。协商民主关注公共利益的实现程度,这构成了政府执政的合法性基础。可以说，中央顶层设计战略的协商治理顺应了时代发展的潮流，更强化了其执政的合法性基础[11]。协商治理的民主意义恰恰在于弥补了选举民主的不足，让多元主体都有参与申述其利益主张的机会，治理主体间相互沟通合作，形成互动式、开放型的权责治理结构。就公共权力的运作向度而言，协商治理建立起了上下互动、权力双向运行的治理机制，通过合作、协商等方式实施对公共议题的有效治理。这对于提高协商决策的有效性、赋予决策的合法性和权威性有重要价值。

二、协商过程：国家治理样态多元呈现的本土化价值

协商治理在实践中有多种形式，并产生了良好的治理效果与全球性的示范效应。基于我国本土化实践中民主治理的需求以及特有的治理理念，协商治理可以成为一种具有重要影响的治理范式。因此，国家治理的复杂性要求精英治理和公民参与的合作机制。从治理主体来看，党政主导下体制内协商功能的高位推动有助于专家治国效率的提升，而同时，群众路线为基础的民主协商制度吸纳了更多底层民众的参与性。协商民主与国家治理有效的结合规避了国家治理演变为单一的精英政治、官僚政治甚至是寡头政治治理形态。

(一)治理主体：党政主导下协商功能的高位推动

诚如萨托利所言，“现代民主完全是建立在政党之上的，民主原则应用得越彻底，政党就越重要”[12]。当然，中国党政领导下的政权体制与西方国家的权力角逐关注点的治理范式不同。中国共产党作为执政党始终围绕民众的民生利益开展形式民主与实质民主的全方位提升。可以说，现代民主从不缺乏形式上的包装，民众权利的彰显在于民主实质上的有效执行。从组织过程来看，中国特色的协商民主形式能够凝聚多元治理主体，在推进协商民主发展过程中，各级政府的党政领导已经成为协商民主发展的组织者和践行者，保障了协商民主治理的顺利进行[13]。

因此，协商民主治理的高位推动可以充分利用不同协商治理客体的利益共同体，在协商民主的基础上“集中”多重政治和物质资源形成共识性的民主决策。毫无疑问，党政领导是协商民主顺利开展的“总设计师”。任何一个协商主体都要以民生利益为出发点，因此，府际协商、社会协商、基层协商等协商方式多样化的国家治理样态，皆为中国特色协商民主的发展开辟有效的治理路径[14]，而国家治理能力的全面提升离不开中国共产党领导方式的灵活性和执政能力全面提升。国家治理能力事关着我国本土化协商治理路径的不断挖掘。从协商民主治理的主体来看，必须尽快将党和国家机关和社会组织等的工作积极性调动起来，才能提升党政主导下协商功能高位推动的效果。

(二)治理客体：群众路线为基础的民主协商底层执行

群众路线和协商民主都是中国特色社会主义民主形式的重要组成部分。这是因为，依靠“群众路线”充分实现了对普通民众意见的吸纳。可以说，经过长期民主实践，群众路线已逐步渗透于基层民众的政治活动方式中，并且时刻制约着国家政治生活的发展。如前文所言，协商民主这一命题首先来源于西方国家，但就中国具体的历史条件而言，协商民主在中国具有深厚的文化基础、理论基础、实践基础、制度基础[15]。群众路线是中国共产党人在长期政治实践中开创的精神财富，如何在国家治理中确保民众的基本权利，是协商民主始终关注的焦点。

作为一种新的民主和社会治理方式，协商民主给予了各阶层共同参与政治决策的机会，它通过利益多元化的整合达成意见的统一。概言之，社会主义协商民主是一种“在决策之前和决策实施之中开展广泛协商”[15]的民主形式。因此，协商民主的有效开展，必须在全社会开展广泛的协商，广纳群言、广集民智，使多元主体共同参与的协商决策更加民主化和科学化。

协商既是一种工作作风，又是一种民主制度，“丰富了中国特色社会主义民主政治的形式，拓展了民主参与渠道，增加了社会主义民主的内涵”[15]。毋庸置疑，中央顶层设计关注政治决策中的社会重大问题，但在基层如何开展协商民主的有效治理是国家治理的核心。在中国社会从传统单一的“政党—政府中心”走向多元力量共治的格局背景下，基层政党建设需要创造一个基于“组织建设开放”“决策流程开放”和“动员机制开放”的协商结构。唯有如此，才能整合多元的社会力量，创造性地继承群众路线的工作模式，重塑中共建党之初的与社会融合的组织有效性[16]。

(三)治理方略：协商民主与国家治理的有效尝试

协商民主是国家治理有效开展的重要手段，协商昭示着民众政治活动可被证明是合理正当的方法。当然，对于中国语境下协商民主的治理实践，不能仅仅把协商民主简约为政治过程中的一种政治治理，进一步而言，要完全规避协商只是“拉拢”“安抚”民众的错误认知。这是因为，现代国家成长的逻辑，民主建设的有效提升和良政善治的有效贯彻是修正协商民主朝着正确轨道上迈进的重要保障。毕竟，协商不同于一般“官与民”的对话，国家治理则是国家政权建立后政治发展的必然结果，国家建设以建设现代国家为基本目标，国家治理以创造现代治理为主要取向。

从另外一个侧面来看，协商民主的理想已经完全超越了民主选举作为国家治理的重要手段，选举本身也是促成协商民主运转的一种重要控制机制[17]。从协商治理的具体方式来看，协商治理是围绕议题在既定政策议程的设置空间范围内开展的一系列的协商活动。在现代国家成长过程中，国家建设主要从民族—国家、民主—国家和民生—国家三个维度展开[18]。作为元治理的国家治理是对治理的全方位修正和治理，协商治理过程中，国家治理能力自始至终处于其中心地位。当然，协商民主所强调的理性协商需要国家权威的支持并为之提供政策性的安排，而协商民主对理性协商的重视又促进了国家治理合法性和提高民主质量双重目标的实现。

三、迈向协商：协商治理体系的运作程式和实践原则

作为一种新型的民主模式，协商民主的实践逻辑和运作形式也是多层次的。协商治理作为一种民主存在形式，必须遵循一定的运作程式。而当协商民主运用于公共治理时，它就表现为党政系统的决策方式和治理手段[19]。具体而言，协商治理体系要实现公共利益与个体利益的均衡配置，把握好行政主导与平等协商之间的平衡、政策试点与政策扩散之间的平衡。

(一)实现公共利益与个体利益的均衡配置

中央政府提出“国家治理能力现代化”这一命题，并以此昭示“国家治理”绝不等同于“治理社会”，“国家治理”是对传统人治思维的反思和纠偏。这是因为，基于公共权力对公共利益进行公正的权威性分配是协商治理的重要目标之一。协商治理以民主的方式促使个体参与公共事务，可以说，协商治理的过程就是为尽可能多数的民众谋求公共利益的过程。从协商治理的内容和标准来看，中国特色社会主义协商民主的最终实现要以公共利益和个体利益的均衡配置为基本实践定位。

而今，诸多社会治理过程中的重大事件皆是在非正式的公共领域首先提出，经过官方传播和自媒体的多元传播进入到民众热议的公共性话题，公众意见开始进入到政治规划和核心价值观宣传的视野之内[20]。值得注意的是，民众的公共性意见一旦进入到协商议程，就会影响相关法律和政策的出台和制定，普通民众的个体利益就有望进入到国家精英治理的决策议程之中。可见，通过协商平台，就可使公共利益和个体利益通过商谈的协商民主机制得以彰显。

因此，为了落实公共利益与个体利益的均衡配置这一协商原则，党政主导的协商治理机制就必须包容多方民众的自由个体诉求。包容并不回避诸多个体意见的相悖，也决非以包容而忽略矛盾产生的原因。因此，如何化解协商治理进程中各自利益的矛盾就显得尤为关键[21]。当然，公共权力通过多种协商方式如网络论坛、听证会等疏通协商主体平等发表意见的渠道，进而实现个体利益和公共利益的一致性认同。从另外一个角度来看，我国政治协商治理并非直接决定国家的政策制定和执行，但其为参政者对公共事务开展讨论和协商提供了平等获得公共利益的机会和平台，积极推进了中央顶层设计中国家治理能力现代化的实现。

(二)行政主导与平等协商之间的平衡

协商治理要求参与主体之间的平等性。如前文所言，协商治理要求协商领域中多元主体的公共参与，在多元主体之间寻找利益整合的共同支点。因此，协商民主通过共同平等参与、共同“讨论”而获取社会治理议程中契合双方利益的最大公约数。公共治理涉及的社会议题涵盖多元领域。平等预示着每个参与协商治理单元的区位和主体的身份都是平等的。无论在任何区域抑或参与的任何个体都拥有平等的决策权和话语权，无论是自然人还是法人都具有平等获取公共资源的权利。

因此，行政机构在政策决策过程中要扩大民间社会、社会组织与社会民众的协商联动参与。要实现行政主导与平等协商之间的平衡，需要从以下三个层面着手。其一，要通过一定的程序设置，不仅规范党政机关的行政行为，而且也要保障社会团体乃至第三部门在协商程序上的平等。其二，要及时对参与协商决策的主体给予政策上的保证，进而避免协商民主的运行机制成为单个行政官员政绩导向下的“试验品”。其三，要根据协商的具体情况，逐步建立第三方仲裁机构。在协商民主机制的基础上搭建协商主体和客体之间的仲裁平台，能够切实确保行政机构与社会公众之间处于“平等协商”的位序之中。因此，通过协商治理的形式，无论精英治国还是公民参与的民主形式皆必须在“平等”的基础上开展社会治理[22]。

(三)政策试点与政策扩散之间的平衡

政策试点是中国治理实践中所特有的一种政策测试与创新机制，而政策扩散是指一种政策活动从一个地区(部门)扩散到另一地区(部门)，被新的政策运行主体采纳并推行的过程。作为一种治理方式，协商治理在国家与社会的视域范围内开展工作，具有较强的可扩散性与适用性[23]。这是因为，作为舶来品的协商民主，当进入到治理领域时，其又可以表现为中性的制度化运作过程。因此，协商治理的技术价值在于实现间接民主与直接民主的相互衔接，从而厘清“自上而下”治理与“自下而上”治理的最佳结合点。协商民主是具有中国特色的社会治理方式，但协商民主建设进入到公共领域开展社会治理时，大多是以政策试点的形式呈“星状分布”。当协商手段在府际关系层面运作时，还未形成较为明显的政策扩散效应。

不言而喻，由于政府和市场自身固有的缺陷，公民协商理性可有效弥补“政府失灵”和“市场失灵”带来的弊病。对于民众而言，协商治理的政治参与途径具有较好的兼容性。从协商治理在中国本土化运行中的种种表现来看，协商治理也并非一定是公众民主要求使然。这是因为，过去的“立体式”的社会治理结构缺少了单位这个“神经末梢”，“横向式”的社会治理结构还远未形成[24]。协商治理迎合了全球一体化的潮流，因而将会成为一个重要的公共治理范式，拓展了公共治理研究的空间。

正如全钟燮所言：“无论是东方国家还是西方国家，都处于伟大的变革之中，这个进程即是治理的民主化。”[25]如何在协商治理的政策试点和政策扩散之间找到平衡点，是东西方协商治理研究共同面对的重要任务。对于建构我国协商共治体系的实践逻辑而言，一方面需要对协商民主成熟的模式予以肯定，形成协商民主治理的示范效应，另一方面要围绕公民政治参与来提升协商在民主治理过程中的质量。另外，要进一步搭建府际关系视野下协商组织学习机制与创新扩散机制，归纳并总结协商民主的基础条件和运行规律，审时度势地开展协商治理工作，尽可能避免协商民主治理在政策扩散过程中的盲目性和滞后性。

四、结语

2015年1月，中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》明确指出：“社会主义协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现，是深化政治体制改革的重要内容。”毋庸置疑，中国协商民主兼具民主与治理的双重作用，它不但是一种民主的实践形式，而且是一种以民众诉求为治理核心的表现形式[26]。诚然，作为一种民主的实践表达，“协商民主是一种强调程序性和过程性的治理型民主形式”[27]。协商治理是一种民主形式，这是与其他治理范式最典型的区别。在后续协商治理研究中，要从学理上挖掘本土资源中具有包容性理念的文化因子，从实务上进行实践检验，在学理与实务的互动过程中挖掘国家治理建设的有益元素。因此，要进一步发展协商民主，就应当不断从学理和实践中强化中国特色的协商民主生命力[28]。就此而言，协商治理的研究必须明确反对西方民主治理模式与观念。协商民主虽然来源于西方，但我们开展本土性研究不能落入西方民主的价值体系和惯性认知之中，要打破这种认识上的偏见，逐渐建构中国特色社会主义协商制度的理论体系。同时，对中国协商治理形态的多样性和复杂性要给予肯认、保护与坚持。这是因为，西方治理理论的基本脉络是对“国家”的祛除，如果仅仅“套用”西方民主的范式，将西方民主的理论嫁接到中国特色的协商治理体系中，就一定会遭遇到协商民主在中国适应性的挑战。

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[责任编辑 陈浩天]

Towards Consultation:the Value of Localization and Logic of Practice in the Modernization of State Governance

Hu Xiangming,Qi Lei

(Beijing University of Aeronautics and Astronautics,Beijing 100191,China)

The pursuit of democracy can be expressed as the democratic truth, better public rationality and the legitimacy of public policy, so the essence of consultation is a kind of democratic governance. The consulting discourse realizes the conversion of value from western democracy to Chinese context. The form of consultation demonstrates the instrumentality of democratic governance. The result of consultation improves the legitimacy foundation of government administration. From the consultation process, the state of governance has a variety of local values. The promotion of the main body of governance is the basic direction of the consultation within the system under the leadership of the party and government. Mass-based democratic consultation is the effective implementation of the national governancing system with Chinese characteristics at the bottom. The organic collection of deliberative democracy and state governance is an important way to improve the national governance ability. It is necessary to deal with the balance between the public interest and the balanced distribution of the individual interests, the balance between the executive-led and the equal consultation, the balance between the policy and the policy diffusion, and constructs the operational procedures and practical principles of the consultative governance system.

consultation;consultative governance;consultative democracy;modernization of state governance

10.16366/j.cnki.1000-2359.2017.05.001

胡象明(1959—)，男，湖北崇阳人，北京航空航天大学公共管理学院教授，博士生导师，主要从事协商治理研究；齐磊(1986—)，女，河南洛阳人，北京航空航天大学公共管理学院博士生，主要从事公共治理研究。

国家社科基金重大项目(11&ZD173)

D63-3

A

1000-2359(2017)05-0001-06

2017-03-09