南流江流域最严格水资源管理制度实施刍议

鲁帆, 肖伟华, 李传科, 杨明智

(1.中国水利水电科学研究院,北京 100038; 2.广西水利电力勘测设计研究院,广西 南宁 530023)

南流江流域最严格水资源管理制度实施刍议

鲁帆1, 肖伟华1, 李传科2, 杨明智1

(1.中国水利水电科学研究院,北京 100038; 2.广西水利电力勘测设计研究院,广西 南宁 530023)

南流江是广西南部独流入海诸河中流程最长、流域面积最广、水量最丰富的河流,受水量、水质、工程等因素影响,南流江流域缺水问题较为突出。本文依据南流江流域经济社会发展及水资源开发利用的实际需求,从流域层面涉水规划、流域水量分配、用水统计方法和水资源监控、流域水资源统一调度等6个方面剖析了该流域最严格水资源管理面临的主要问题。根据流域内部各区域地形地貌、土地利用、生态服务功能、开发方式、水循环特征、水环境特征的空间差异,将流域划分为生态区、农村区、城市区3类区域,从流域水资源管理红线指标细化分解、水资源红线管理监测预警体系建设、流域水资源“三条红线”管理考核评估体系3个方面,提出了最严格水资源管理制度实施的若干建议。

最严格水资源管理制度;南流江流域;水量分配;考核评估体系

针对当前水资源过度开发、粗放利用、水污染严重3个方面的突出问题,国家要求实行最严格水资源管理制度,确立水资源开发利用控制、用水效率控制和水功能区限制纳污 “三条红线”,从制度上推动经济社会发展与水资源(水环境)承载能力相适应。落实最严格水资源管理制度是一项十分复杂的系统工程,需要多方面的共同努力,尤其需要一套完善的、可实施的保障体系来支撑其实施[1]。如何以流域为单元,划定水资源红线管理指标,建设水资源管理监控设施,建立水资源管理责任制和考核制度,是流域水资源管理面临的重大课题和挑战。为此，学者们对我国的许多流域进行了理论和实践上的探索。张永明等[2]通过流域地表-地下水联合调度模拟模型和水资源优化配置研究,提出了石羊河流域用水总量控制红线及流域水权制度建设框架意见,明晰了流域各地初始水权。王文生[3]以海河流域为例,分析了流域立法及实行最严格水资源管理制度对流域管理和行政区域管理的需求,提出了促进海河流域水资源流域管理与区域管理有机结合的建议。李香云等[4]结合湖北省漳河流域的特点,探讨了流域管理和区域管理相结合的制度方案。2013年,我国开始对长江最大支流——汉江流域实行最严格水资源管理制度,以确保南水北调规划目标的实现，以及汉江中下游地区经济社会的可持续发展。这也是我国首个以流域为单位的最严格水资源管理试点。健全流域综合管理体制、机制,推进以流域为单元的综合管理,也是我国深化水利改革的具体要求之一。本文依据广西东南部南流江流域经济社会发展及水资源开发利用的实际需求,从流域层面涉水规划、流域水量分配、用水统计方法和水资源监控、流域水资源统一调度、流域层面水资源管理考核、流域水生态补偿机制6个方面，剖析该流域最严格水资源管理面临的主要问题,并在此基础上提出该流域最严格水资源管理制度实施的若干建议。

1 流域概况

南流江流域地处广西壮族自治区东南部,属于桂南诸河水资源三级区,发源于广西玉林市大容山,流域地形自东北向西南倾斜,平均坡降0.35‰,干流全长285 km,沿途流经广西的玉林、钦州、北海3市,是广西南部独自流入大海诸河中流程最长、流域面积最广、水量最丰富的河流。全流域集雨面积9 155 km2,其中平原面积819 km2。流域内水量充沛,蒸发量大,雨量多集中在夏秋两季,4—9月份降水量占全年的80%,北部大容山区降雨量较多,多年平均降水量1 899.9 mm,其他各地1 600～1 700 mm。南流江水系支流众多,包括清湾江、定川江、丽江、绿珠江、合江、马江、旺盛江、武利江、洪潮江等大小支流共60条。南流江流贯的玉林盆地、博白盆地和南流江三角洲光、热、水、土条件都好,盛产稻米、甘蔗、花生、烤烟、水果,是广西重要的农业生产基地之一。根据《广西壮族自治区主体功能区规划》,南流江流域内有合浦县、钦南区、灵山县等4个国家层面的重点开发区域,有玉州区和北流市2个自治区层面的重点开发区域,有浦北县、陆川县、博白县、兴业县4个农产品主产区。流域范围及其河流水系如图1所示。

图1 南流江流域范围示意图

南流江上游玉林城区人均水资源量仅有930 m3左右,达到我国的重度缺水标准,无大型水库调节水资源,水资源开发利用程度高,是广西最缺水的城市。南流江流域水污染严重,南流江干流部分河段水质劣于Ⅳ类,等标污染负荷占桂东南沿海地区的50.7%。玉林南流江水源地水质评价不合格,粪大肠菌群、总磷、氨态氮、铁等超标;2011年南流江综合污染指数位于全广西之首。流域水资源利用效率和效益整体偏低,农田灌溉用水量大,工业用水重复利用率和单方水GDP产出均低于全国平均水平。流域缺水类型多样化,资源型缺水、工程型缺水、水质型缺水和管理型缺水在全流域均有存在。流域水资源问题具有典型性、探索性、迫切性,从制度上推动该流域经济社会发展与水资源、水环境承载能力相适应,对于强化流域水资源管理科技支撑,整体推动最严格水资源管理制度实施具有重要的实践意义。

2 流域最严格水资源管理面临的问题

在“三条红线”指标分解方面,广西壮族自治区已经实现了省、市、县三级全覆盖,出台了一系列实行最严格水资源管理制度的意见及相关配套文件,进入从制度建设向制度落实迈进的关键时期。同时,南流江流域所在的北部湾经济区也进入了全面开放、开发的新阶段,经济快速增长,现代化产业体系快速兴起,临海产业快速积聚,基础设施快速完善。但是，在该流域实施最严格水资源管理制度还存在一些比较突出的问题。

1)缺乏流域层面涉水规划指导和约束。《广西壮族自治区主体功能区规划》《广西水资源综合规划》《广西壮族自治区生态功能区划》《广西水功能区划修订报告》《广西生态经济发展规划》《广西北部湾经济区水资源综合开发利用规划》《玉林市水资源综合规划》《钦州市水资源综合规划》《北海市水资源综合规划》等,都与南流江流域的水资源开发利用密切相关,对于充分发挥南流江流域水资源的多种功能和综合效益具有重要的指导意义。但是,由于南流江流域仅仅是一个四级水资源分区,流域综合规划、流域水资源综合规划、流域水资源保护规划、流域抗旱规划等相关涉水规划均未开始编制,南流江流域的水资源管理缺乏流域层面的相关涉水规划指导和约束。

2)流域水量分配工作尚未完成。加快制订主要江河流域水量分配方案,是实施最严格水资源管理的重要任务之一,是流域内部各行政区域水权分配和取、用水总量控制的前提条件。根据水利部《水量分配暂行办法》,省、自治区、直辖市以下其他跨行政区域的水量分配方案由共同的上一级人民政府水行政主管部门商有关地方人民政府制订,报本级人民政府批准。南流江流域水量分配方案应由广西壮族自治区水利厅商玉林、钦州、北海3市市人民政府制订。目前,有关单位对南流江流域水量分配方案开展过研究,但流域水量分配方案尚未批准,流域各市(县、区)的初始水权暂未明晰。将水资源管理控制指标落实到主要干支流控制断面,是南流江流域水量分配面临的艰巨任务。

3)用水统计方法与水资源监控能力有待提升。根据用水总量统计要求,用水统计要从以往的通过定额指标和水资源公报编制规程推算用水量的方法,转变到以实测用水量进行统计用水总量的方法。需要建立完善用水总量统计机制,提高用水总量统计的科学性、准确性和时效性,为最严格水资源管理考核工作提供重要支撑。流域层面缺乏统一的水资源管理监测规划和水资源管理平台。南流江流域各市取用水计量设施还比较缺乏,规模以上取用水户的用水计量还没有全覆盖,重要控制断面、水功能区的水量水质监测设施和体系还不完善。

4)流域水资源统一调度基础薄弱。强化水资源统一调度是最严格水资源管理制度实施的一项重要任务。南流江流域上游玉林市境内没有大型控制性水库,其他中小型水库分散在各市(区、县)。南流江流域下游洪潮江水库和合浦水库群均由北海市管辖,但其灌区范围涵盖北海、钦州、玉林3市。流域尚未建立流域管理机构,流域的水资源调度方案、应急调度预案和调度计划均未制订。在工程、管理、制度3个层面,南流江流域水资源统一调度的基础均比较薄弱。

5)流域层面水资源管理考核制度尚未制订。《广西壮族自治区实行最严格水资源管理制度考核办法》中的考核内容为各区(市)最严格水资源管理制度的目标完成、制度建设和措施落实情况,不单独涉及流域层面的考核。玉林、钦州、北海3市实行最严格水资源管理制度的考核办法则考核到市(区、县)行政区域,也不单独涉及流域层面的考核。有可能出现这样的情况,即3个市以及下辖各市(区、县)的水资源管理制度考核均合格,但是南流江流域整体的水资源配置、节约与保护情况并不理想。因此,从流域层面探索性地研究和制订水资源管理考核制度,进而对整个流域的水资源配置、节约与保护情况进行考核评估,是一项比较紧迫和重要的任务。

6)流域水生态补偿机制尚未建立。大容山、六万大山、罗阳山是广西重要的水源涵养区,部分区域位于南流江干流和支流源头,对于保护南流江流域的生态安全和水资源安全具有重要作用。目前，面临的主要生态环境问题是人工林面积大,天然阔叶林面积小,森林质量降低,森林涵养水源的功能下降。按照“谁受益、谁补偿”原则,建立和完善对江河源头区、水源涵养区、重要水源地和重要生态修复治理区的水生态补偿机制,不仅非常重要,而且时间紧迫。南流江流域工程性缺水和水质性缺水并存,上、中、下游不同地区之间用水竞争性强,水污染形势一直未能有效扭转,应建立流域上、下游不同区域的生态补偿协商机制,推动地区间横向生态补偿。

3 流域最严格水资源管理制度实施的建议

根据流域内部各区域地形地貌、土地利用、生态服务功能、开发方式、水循环特征、水环境特征的空间差异,将南流江流域划分为生态区、农村区、城市区3类区域,为各分区建立和实施相对应的水资源管理措施服务。表1列出了3类分区的分布地区、主导生态服务功能、开发方式、水循环特征及水环境特征。

表1 流域水资源管理分区基本特征

针对流域最严格水资源管理面临的主要问题及各分区水资源开发利用的实际需求,从以下3个方面提出南流江流域最严格水资源管理制度实施的对策和建议。

1)加强流域水资源管理红线指标细化分解研究。建立流域水循环及其伴生过程模拟与调控模型,量化南流江流域各分区自然水循环演变规律及人工取、用、耗、排水对流域水资源量、质、效的影响机制,在确保生态安全的前提下,统筹考虑各类调水规划,结合玉林、钦州、北海3市已有的“三条红线”控制指标,合理确立流域内各市、县的水资源管理红线指标,实现发展和环保双赢。

2)加大水资源红线管理的监测预警体系建设力度。结合自然水循环各环节特点,开展自然水循环监测技术研究。面向国民经济用水系统,针对重点用水户计量、取水口、排污口、计划用水等开展监测,结合南流江流域水功能区分布,构建社会水循环监测体系框架,为实现水量、水质的联合调控提供技术支撑。建立南流江流域信息化共享平台,实现水循环监测信息共享。

3)加快制订流域水资源“三条红线”管理考核评估体系。提出流域水资源“三条红线”管理的考核指标和监测评估指标,建立和用水户相关的考核评价指标体系,研究南流江流域“三条红线”管理的分阶段目标以及水资源管理的责任和相应的考核措施；明确水资源保护目标和量化考核指标,建立管理、协调及办事机构,制定法规和监督机制,构建南流江流域生态补偿机制。

4 结语

水资源开发利用的量、质、效3个方面紧密联系,彼此相互影响。因此，在南流江流域水资源管理中,应把“三条红线”看作一个有机整体,在深入研究“三条红线”联动关系的基础上,统筹考虑严格水资源管理的各个环节,并突出流域水资源严格管理的重点和难点,建立流域水资源管理“三条红线”指标体系及最严格水资源管理的联动机制,并从社会监督机制、公众参与机制、奖励惩罚机制、人大立法机制等方面整体推动和保障流域最严格水资源管理制度的有效实施,促进流域水资源的可持续利用。

[1]左其亭.最严格水资源管理保障体系的构建及研究展望[J].华北水利水电大学学报(自然科学版),2016, 37(4):7-11.

[2]张永明,侯慧敏,张爱萍.石羊河流域实行最严格水资源管理制度研究[M].北京：中国水利水电出版社,2012.

[3]王文生.统筹流域管理与区域管理 实行最严格水资源管理制度[J].中国水利,2011(22):10-12.

[4]李香云,唐忠辉,杨平富,等.湖北省漳河流域实施最严格水资源管理制度方案研究[J].水利发展研究,2014(8):4-9,18.

[5]韩春辉,左其亭.适应最严格水资源管理的政府责任机制构建[J].华北水利水电大学学报(自然科学版),2016,37(4):27-33.

(责任编辑：宰松梅)

Discussion on Implement of the Strictest Water Resources Management System in Nanliu River Basin

LU Fan1, XIAO Weihua1, LI Chuanke2, YANG Mingzhi1

(1.China Institute of Water Resources and Hydropower Research, Beijing 100038, China;2.Guangxi Water & Power Design Institute, Nanning 530023, China)

The Nanliu River is the longest, the most extensive and the most abundant river of the rivers into the sea in southern Guangxi. However, due to water quantity, water quality, engineering and other factors, the basin water shortage is more prominent. Based on the economic and social development of the basin and the actual demand of water resources development and utilization, this paper analyzes the main problems faced by the most stringent water resources management in the basin from six aspects, such as watershed planning. According to the topography, land use, ecological service function, development mode, water cycle characteristics, spatial difference of water environment characteristics of the basin within the region, the watershed is divided into three types: ecological area, rural area and urban area. Some suggestions on the implementation of the strictest water resources management system were put forward from three aspects, such as refinement decomposition of red line indexes for watershed water resources management, construction of water resources red line management monitoring and warning system, assessment system of "three red lines" management of water resources in river basins and so on.

the strictest water resources management system; Nanliu River Basin; water allocation; examination and assessment system

2016-11-18

广西水利厅科技项目(201402)。

鲁帆(1981—),男,湖北天门人,高级工程师,博士,从事水文水资源方面的研究。E-mail:lf 9805320@163.com。

10.3969/j.issn.1002-5634.2017.01.005

TV213.4

A

1002-5634(2017)01-0022-04