PPP模式于公共产品的应用及风险分析——以安庆外环北路为例

史晓璐 苏州大学

PPP模式于公共产品的应用及风险分析
——以安庆外环北路为例

史晓璐 苏州大学

当下中国，社会公众对于公共产品的需求日益强烈，因此PPP模式逐渐引入公共产品的建设。然而，私人企业和政府合作公共产品项目依然会有其风险。本文以安庆外环北路为例研究分析公共产品在PPP模式下的应用和可能产生的风险及相应应对措施。

PPP 公共产品 安庆外环北路

一、PPP模式概述

PPP（Public-Private Partnership）始于20世纪90年代的英国，英国财政部推出“私人融资计划”，以鼓励更多的社会企业加入政府建设行为，来分担政府的财政压力。

在我国，随着基础设施需求的不断增长，政府的财政压力日益扩大。由国家开发银行的数据显示仅城镇化完成的显性成本需40万亿，而2017年财政收入约12.9万亿，可见其远远不及成本需要。

二、以安庆外环北路分析公共产品的PPP风险

（一）安庆外环北路现状

根据安庆市发展改革委的《关于安庆市外环北路工程可行性研究报告的批复》，安庆市政府组织兴建安庆市外环北路工程项目。

在安庆外环北路的融资中，庆市城建投和北京城建设计分别占股权12%和88%，而项目资金主要有股东借款和金融机构贷款等，其中其主要贷款人为国家开发银行安徽省支行。

安庆外环北路是无“使用者付费”的城市公共道路，因此项目通过政府购买服务来形成对私人资本的回报。

（二）安庆外环北路项目的风险

1.政策风险。在PPP模式的尝试中，尽管有《PPP项目合同指南（试行）》等规范出台，但仍然存在法律无法设计到的漏洞。

2.经济风险&金融风险。安庆外环北路项目从建造到移交期间共耗时长达13年，且其资金来源主要为私人企业在金融机构贷款，其收益为政府购买服务的方式向运营方支付回报。在此期间，若有利率提高或通货膨胀，融资成本会提高和收益会相对贬值。若材料、人工费用提高，运营期间的维护成本会提高。

3.违约风险。在该项目中，尽管公司双方签订协议合作完成，但若某一方由于各种原因不履行责任或中途退出，而项目将会搁置且对方利益受到损害。

4.建造风险。在该道路项目的建设过程中，会发生进度缓慢、质量不良、成本过高等建造风险；而由于该项目采取了“单时段不带激励”的方式，因此若延迟完工会受到一定的惩戒。

三、PPP模式下公共事业的风险及应对

（一）公共产品的PPP模式的风险

1.金融环境多变。由于PPP模式下建设公共产品的资金要求高，因此融资成为项目中的重要部分。但是在建设和运营期间，汇率变化、利率变化、信贷难度变化、通货膨胀、银根紧缩等许多因素都将成为融资成本变化的原因。

2.政策的变动、法律的不健全。一是政策风险。公共产品的定义范围广泛，一旦政府调整相关方面的政策，将对项目产生负面影响。二是法律问题。PPP融资模式是我国新引入的合作形式，它的涉及范围广、参与部门多、法律关系复杂。法律法规在许多方面依然存在不完善和不健全的地方。

3.相关价格机制、投资回报机制的不完善。公共产品的收益回报机制存在着一个共同的风险：通常PPP下公共产品的合同期较长，在长时间内不一定能收回全部或大部分投资额。

4.项目流标。流标风险是指在政府对私人资本进行招标时，由于对PPP项目的介绍不够充分、合作责任义务不够合理等原因造成的无法吸引私人资本或与私人资本不匹配的风险。

5.单方违约。PPP项目由双方共同合作完成，一旦单方违背合同协议作为或不作为会直接引起项目的搁置甚至失败，并对合作伙伴产生资金压力、工期拖延等不良影响。

（二）公共产品的PPP模式风险的应对

1.健全PPP相关法律法规。国家在完善PPP相关法律法规时，应明确政府和私人企业之间的合作关系，同时应规范双方权责，以防止咎而不追、权责不分的情况；法律法规应确立政府在项目中的安全、服务、运营等方面督查责任；同时应当从法律层面严格制定公私双方严格的违约责任和赔偿惩戒措施，包括价格补偿机制等。

2.落实相关价格机制和投资回收机制、并加强其监管。一是政府设计合理的投资回收机制，使投资者获得收益收回投资；二是政府应公开价格机制和回报机制的落实程度，加强社会各方面对政府行为的监管。

3.拓宽PPP模式的融资渠道。政策应允许PPP项目从国家政策性银行贷款和外国银行贷款，同时可放开如住房基金、社保基金等大型基金对PPP项目的投资限制；同时政府可将证券业与公共产品设施的投资结合起来；同时也可从互联网金融融资，如P2P模式和众筹模式。

4.和实力雄厚、信誉高、技术过硬的公司合作。在寻找合作伙伴时，和有与项目相关的技术能力的公司进行合作，以防范技术不过关而引发不良后果的风险；同时和资金实力雄厚的公司合作，可一定程度上防止公司有资金问题的风险。

5.可在合同中提高单方的违约代价。为防止单方违约对项目带来的不良影响，不仅在立法上要健全其法律，同时在合同上也应该强调违约责任、并加强违约惩戒措施。

6.利用资产证券化解决项目失败带来的风险。项目失败会对公私双方的资金会产生损失，同时也会对社会资源造成浪费。因此为弥补损失又不浪费社会资源，可将项目进行证券化以重新融资。

四、结论

随着PPP模式的进一步推广，社会各界对于PPP风险理论研究和实践应对策略也日益丰富；同时我国已经有多例公共产品项目在PPP模式下获得了较好的成效。因此，PPP模式在未来的公共产品领域必有着广泛的发展前景。

[1]李以所.公私合作伙伴关系（PPP）的经济性研究——基于德国经验的研究.兰州学刊，2012.

[2]姜启平.PPP模式的优缺点.黑龙江科技信息，2017.

[3]庄序莹，鄢璐.纯公益项目供给的PPP模式研究.财经视野，2015.