基于项目风险角度的松雅湖PPP案例研究

解鹏1.2.

1.东北财经大学会计学院 2.中国内部控制研究中心

基于项目风险角度的松雅湖PPP案例研究

解鹏1.2.

1.东北财经大学会计学院 2.中国内部控制研究中心

2017年3月27日，财政部印发《政府和社会资本合作（PPP）咨询机构库管理暂行办法》明确要求规范政府和社会资本合作（PPP）咨询机构库的建立、维护与管理，促进PPP咨询服务信息公开和供需有效对接，推动PPP咨询服务市场规范有序发展。PPP项目作为“十三五”规划及供给侧改革的重要支点之一，其面临的风险问题是现今关注的重点，而借助案例库，能够为相关政策研究及实务人员提供借鉴作用。本文借助松雅湖PPP项目，以案例分析作为研究方法，以项目风险的角度从案例中提取相关风险，并以此为切入点提出了对应的政策建议，并总结了松雅湖PPP项目借鉴与不足之处，为后人的研究提供一定的参考。

投融资 项目风险 PPP

一、研究背景

2017年3月27日，财政部印发《政府和社会资本合作（PPP）咨询机构库管理暂行办法》明确要求规范政府和社会资本合作（PPP）咨询机构库的建立、维护与管理，促进PPP咨询服务信息公开和供需有效对接，推动PPP咨询服务市场规范有序发展。在此之前印发的《2017年政务公开工作要点》中，更明确要求推进政府和社会资本合作（PPP）项目信息公开，着力提高公开的及时性、准确性和完整性，激发社会资本的参与热情。在“十三五”规划及供给侧改革的大环境下，中央及地方不断深化PPP项目建设，项目范围逐步扩大，取得了良好的经济效益及社会效果，但部分项目由于相关风险分析应对不足，导致项目的落地、运行、交付未能按照预期实现。本文旨在借助松雅湖PPP项目，从项目风险角度对投融资模式的新尝试进行剖析，寻求借鉴意义，并提供有价值的建议。

二、项目概况

2009年，长沙县人民政府与北大青鸟集团签署合作协议，双方共同开发建设长沙松雅湖，并将其打造成为湖南最大城市湖泊，如今松雅湖的开发已经成为长沙县成片开发和建设的典范，并创造了长沙县项目建设的“松雅湖模式”。根据签署的协议，双方共同组建松雅湖建设投资公司，以其为主体，参与松雅湖相关项目建设和环湖建设。在项目建设中，县政府要求县级职能部门，依法加快办理成湖项目及环湖项目实施过程中的相关审批、核准、许可手续的进度，并为项目的顺利实施提供相关政府支持；北大青鸟集团则将充分利用其在项目建设融资和招商引资以及管理方面所拥有的资源优势和丰富经验，支持项目开发建设。而国家开发银行则作为金融机构，为项目运行提供融资渠道与资金支持。未来的松雅湖区域将建设成为集商贸、会展、旅游、休闲、居住于一体的宜居创业新城。

三、风险分析

在分析项目风险前，首先应明确松雅湖项目开发过程，随后基于开发过程提炼每一个步骤可能带来风险的因素，进行项目风险的识别与分析。基于项目流程理论，松雅湖项目开发过程大致分为项目招标、项目建设、项目融资、项目验收、项目运行和项目后续六大阶段。对于项目招标过程，政府在保证公平公正公开的基础上，基于投标书组成专家组进行评审，其中可能存在风险因素在于项目选择的恰当性。对于项目建设过程，主要分为筹备过程与建设过程，而不可预见风险则是建设过程中的重要风险因素。对于项目融资过程，由于项目初期资金缺口较大，因此导致难以取得相应融资的融资风险一度使项目运行陷入停滞。在项目验收过程中，除组织专家进行严格的验收外，在市场化条件下，如何合理定价并分配收益，由此产生的市场风险决定着项目长期的发展与壮大。最后，在项目后期，应当关注项目可持续性，监督各参与方按时完成既定任务，以防由于信任风险导致项目无法长期运行。笔者将选取松雅湖项目中较为代表性的市场风险、融资风险、不可预见风险和政治风险进行具体分析。

（一）市场风险

1.定价机制风险

定价机制风险是指企业为产品所制定的价格不当导致市场竞争加剧，导致用户利益受损，或企业利润受损的状态，其中包括低价风险、高价风险与价格变动风险。长沙县政府作为PPP模式的先行者，高速公路和废物处理项目已运行近十年，但是由于政府对PPP投融资模式盈利情况持观望态度，将风险更多转移到项目公司承担，收费价格一直保持不变，松雅湖项目便是其中之一。不过随着企业运营成本的不断增加，经营情况逐渐出现困难，导致项目定价风险产生。从本质上看，定价机制作为导致上述情况的根本原因，长沙县政府可通过完善相关公共产品定价与调价机制，紧跟政策步伐，明确权责，为项目定价解决后顾之忧。

2.收益分配风险

收益分配风险是指由于收益分配可能给企业的后续经营和管理带来的不利影响。据相关财务报表资料显示，松雅湖项目自落地以来，并未给青鸟环宇带来任何经济收益，甚至拖累了其业绩的增长。本项目更多的优势在于青鸟环宇进入项目较早，随着项目建成后公司价值的重估，作为中部地区最大的国家级旅游地产项目，松雅湖湿地公园的净资产提升空间大。不过由于政府作为引导者与监管者，大多关注基础设施建设的成效，获得收益难以满足投资建设对资金的需求，忽略了作为参与方的项目收益，带来了项目运行的种种隐患。政府的政策性补助与合理的收益分配模式同样需要得到关注，这样才能在一定程度上平衡项目资金需求。

（二）融资风险

融资风险，是指项目贷款方或其他出资方不能按照合同规定足额按时的提供资金，造成项目延误或停止的风险。同时，融资成本的增加，甚至可能出现融资失败，导致项目被收回，无法继续进行。松雅湖项目的重大突破在于2012年取得国家开发银行融资支持，但对于大多数PPP模式公共服务项目，融资难成为不争的事实。从银行角度，发放贷款参考因素在于抵押和收益，这两个因素构成了PPP模式公共服务项目融资难的主要原因。第一，自金融危机与房地产泡沫逐步消退，根据如今经济形势，商业银行考虑到贷款安全，通常较为谨慎，要求更高抵押，这便对于原本公司项目运行造成阻碍。第二，由于松雅湖项目收入项目较为单一，尚有公益性质，导致收益偿还能力有限，更加需要政策性支持，方能为其融资提供便捷条件。

（三）不可预见风险

松雅湖PPP项目从根本上分析，属于建造合同，PPP合同因其自身的长期性和新颖性更使得其容易遭受不可预见或不可抗力因素的干扰，对于项目的运行造成意外的损失。这些风险包括地震、台风、洪水、火山爆发以及意外事故等造成的风险，是政府与项目公司双方均无法控制的。一旦发生，对项目建设会造成不可估量的损失，并且无法防范，只能通过保险公司对其损失予以一定的赔偿，合同签署前无法预知与规避，而其中风险的主要承受方在于私人部门。此外，由于国内使用成文法系，无法如国外案例法系一般对特定的情况进行清晰的判断，仅能通过签订合同明确相应权责，这就使得私人部分无故承受更多风险，一旦不可预见事件发生，对项目的打击往往是致命的，如果得不到任何的政府补偿，那么项目损失是毁灭性的。

（四）政治风险

政治风险是由于战争、国际关系变换、政权更迭、政策变化而导致PPP项目的资产和未来现金流量受到损害的风险，可分为国家主权风险和政策风险。松雅湖项目面临的风险主要为政策风险，由政府政策的科学性、连续性、公开性、透明性决定风险的大小决定，自2009年起，随着PPP项目相关政策的不断完善，一定程度上缓解了松雅湖项目面临的风险，但由于合同签订伊始，国家层面政策缺失，各地区执行情况并未能严格按照相关规定执行，缺乏规范性程序和管理制度，合同订立不完善，造成恶性竞争情况严重。同时，政企职能划分不明确，导致一系列维护政策流于形式，无法发挥预期作用。

四、政策建议

（一）灵活定价机制

PPP项目中各投资方目标不同，政府旨在追求提高公共服务效益，保证公共利益不受损害，而私人资本的目标则是追求利益的最大化。此时，公共产品价格便成为了二者博弈的主战场，价格设定的不同方式直接关乎二者目标能否实现。公共产品与私人产品互为对称，由于其自身的特殊性，无法成为私人资本的获取利润的工具。同时，政府作为合同方也不能由于公共利益等原因，过分限制价格，导致私人资本失去激励运营动力，造成“无利可图”的情况。因此，在政府监管之下，应建立灵活的定价机制，适时调节价格，减小因此带来的风险，实现公共利益和私人资本盈利性的平衡。此外，还可以在项目伊始谨慎筛选项目及私营合伙人，通过项目设计实现公共产品与私人产品捆绑经营，借助收益的多元化激励项目运营效果。

（二）良好融资环境

面对商业银行不断严格的贷款条件，公共服务PPP项目为应对融资风险，政府部门改善投融资环境成为重点突破口。首先，加大政府扶持力度，可以通过设立相关专项资金或发展资金，经审批合格后，为私人部门提供一定量的资金支持。其次，为解决商业银行逐渐严格的贷款条件，作为政府可以通过贴息等方式，对项目运行提供担保，或者减小私人部门的还款压力。随后，随着PPP项目的不断公开化透明化，相关专业机构不断深化，专业水平不断提升，新项目可以借助已有资源或信息进行参考，规范项目运作模式，合理配置市场资源，吸引更多的社会资本投资，提高准入效果，提升项目收益。最后，债券融资逐步成为现代企业融资重要途径，但对于公共服务PPP项目而言，依然处于摸索阶段尚不成熟，需要进一步在实践中探索。

（三）合理分担风险

风险分担作为应对风险的关键因素之一，对于无法预知和避免的风险起到重要作用。因此，政府对于私营合伙人投标的选择更需谨慎，综合衡量私营合伙人资质、项目方案、项目前景等因素的同时，还应该对市场环境进行仔细调研和分析，判断社会公共产品需求程度。此外，双方应共同对项目中可能出现的风险进行分析与整合，及时发现可能存在的各种风险，明确各方的权利和义务，制定严格谨慎的风险应对机制。作为政府一方在特定风险条件下经私营合伙人申请可以为其提供一定风险分担的责任，确保项目顺利实施。

（四）完善政策法规

对于公共服务PPP项目，由于项目选择与审批主体为政府，且公共产品具有的非竞争与非排他性，政府在项目运行中占据主导地位，政府职能的合理定位与充分发挥极其重要。由于市场机制固有的缺陷，政府部门不能放任不管，需要充当友好协作、有效监督的角色，理顺各参与主体的权利与责任关系，负责松雅湖湿地公园项目的总体组织协调工作，实现政府企业的利益共享、风险共担。同时，健全利益共享和风险分担等相关机制，由政府主要承担政治风险，在合同中完善相关条款，如政府承诺条款，包括付费或补助等，减小私人投资者的政策方面的政治风险，为私营投资者解决一定的后顾之忧。

五、借鉴及不足

（一）借鉴之处

1.投融资体制创新探索

松雅湖PPP项目作为长沙县首个投融资体制创新探索的PPP项目，其顺利运行为湖南省长沙县甚至全省随后的湿地公园PPP项目提供了重要的参考，探索出一套适用于现今经济社会形势的投融资创新道路。松雅湖PPP项目紧跟国家的号召与时代的步伐，并形成了其特有的松雅湖模式，为后续长沙县PPP项目的不断做强做大打下了坚实的基础，丰富了PPP项目库的宽度与广度，其项目运行过程中的经验和教训将成为未来相关PPP项目落地与发展的重大财富。

2.设立自我管理机构

过去的经验和教训表明，在PPP项目中，政府通常有双重身份：既是项目的投资者，也是项目的监管者，要保证公共利益不受侵害，就需要政府建立监管机构，健全监管机制对项目的建设和运营进行长效的监管。这个监管机构应该是独立于各职能部门以外的、具有较强执行力的机构，这样才能不受制于相关部门，发挥其监督监管作用。在此背景下，长沙县政府于2009年12月26日成立了松雅湖管理局，专门负责松雅湖的开发和建设，实现了自我监管的作用，更加实现了松雅湖项目的整体性，促进了松雅湖项目的顺利运行。

（二）不足之处

如今的风险管理正在逐步拓展为全过程的风险管理，需要全员全过程参与，但是经过对松雅湖项目的调查分析，其对待风险仍然只重视起止时点、只局限特定人员，特别是项目运行过程中，政府方面缺少风险意识，更多依靠项目参与方的自我管控，虽然项目选择一定程度上降低了项目运行的风险，但依然存在着重大隐患，需要进一步措施进行管控，以降低风险结果出现的可能。

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